在國土空間規劃編制和實施中加強耕地保護

何偉

摘要：耕地是關乎人類生態的自然資源。在城鎮化、工業化日趨發展的今天，如何進一步加強耕地保護，是促進經濟社會持續健康發展的當務之急。

關鍵詞：國土空間;規劃編制;耕地保護

引言

自古以來，糧食都是人民群眾安家立命的根本。保障糧食生產，就要加強對有限耕地的大力保護。耕地保護，是關乎吃飯問題的頭等大事，只有著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，牢牢守住耕地紅線，才能保護廣大人民群眾不會餓肚子，才能保證社會主義現代化建設的進程。伴隨著工業化和城鎮化進程不斷深入，加強耕地保護更加具有現實意義。

1土地管理制度在耕地保護方面取得的成效

耕地保護總體有力有效?！锻恋毓芾矸ā方⒘艘员Ｗo耕地為核心的土地管理制度，將耕地保護作為土地利用總體規劃編制的基本原則，堅持耕地“占一補一、占優補優”，總體實現了占補平衡，有效保護了耕地資源，將飯碗牢牢端在自己手里。依據土地利用總體規劃，將耕地保護目標任務層層分解落實到地塊和坐標，通過規劃數據庫層層備案管理，實現以圖管地、圖數一致;將土地利用年度計劃指標特別是建設占用農用地、耕地指標逐級分解下達，嚴格控制建設占用耕地的規模;通過土地整治復墾項目實施，補充了大量耕地，總體上實現了耕地保護數量不減少、質量不降低。耕地質量建設取得較大成效。近年來，自然資源、農業農村、水利等部門圍繞改善耕作條件、提高糧食產能，組織實施了農用地整理、耕地提質改造、自然災害損毀土地復墾、石漠化土地綜合治理等大量土地整治項目，積極推進高標準農田建設。截至2019年年底，全國累計建設高標準農田約6.4億畝，顯著提升了耕地質量，為糧食產量連年豐產豐收提供了重要保證。保護耕地的制度和機制逐步完善。省、市、縣各級政府耕地保護責任目標考核制度不斷完善。2017年，黨中央、國務院印發了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出要嚴格控制建設占用耕地，改進占補平衡管理，推進耕地質量提升。2019年，國家修訂了《土地管理法》，將基本農田升格為永久基本農田。自然資源督察制度及執法方式更加完善，各地依托衛星遙感技術、地理信息系統建立了“天上看、網上管、地上查”的土地資源立體監管網絡，顯著增強了執法能力和耕地保護力度。

2當前耕地保護工作存在的不足

耕地保護“重數量輕質量”問題不同程度存在。我國城鎮多數分布于地勢平坦、區位條件好、灌溉便利的區域，城鎮建設不可避免占用周邊的優質耕地。隨著多年來的墾殖，宜耕后備土地資源已開發殆盡。為實現耕地占補平衡，補充耕地只能是“上山下灘”，耕地占補平衡做到了數量上的平衡，但部分占優補劣，質量有所下降。部分補充耕地項目實施對生態造成不良影響。多數土地開發項目區選在“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）上，或荒草地、沼澤地、鹽堿地等未利用地占比大的區域。將這些自然生態功能強的未利用地開墾為耕地，降低了這些土地的生態屬性和生態系統服務價值。新開墾的耕地大多位于人煙稀少的山區，耕種距離遠，灌溉條件不良，如果沒有相應的人力進行深耕細作，不僅糧食產量極低，而且還會面臨撂荒的危險。一些地方通過殘次林整治砍伐樹木補充耕地，減少了林地面積，對生態保護產生了不良影響。耕地保護的激勵性政策措施不足。與其他行業相比，農業種植效益低下，農用地特別是作為耕地利用的經濟效益低。農業大縣往往也是財政窮縣，經濟社會發展滯后，城鄉居民收入偏低。各項耕地保護舉措中，法律法規、行政管理措施多，經濟和市場手段運用少，對違法占用耕地或破壞耕地的懲罰性措施多，對保護耕地成效好的地方和農民激勵性辦法少，財政轉移支付和耕地保護補償有限，難調動基層保護耕地積極性。

3在國土空間規劃編制和實施中加強耕地保護的建議

3.1完善耕地激勵保護補償機制，大力開展土地整治工作

（一）調整耕地保護補償范圍和標準。以土地調查和永久基本農田劃定成果為基礎，將永久基本農田和其他一般耕地均納入耕地保護補償政策范圍。調整耕地保護差別化補償標準，在耕地范圍內種植樹木、草皮等違反耕地保護行為的，要重處重罰。

（二）完善保護補償資金發放掛鉤辦法。實行耕地保護補償掛鉤機制，將耕地保護補償資金發放與耕地保護責任落實、土地衛片執法檢查結果、“兩違”防控、“無違建”創建、農業“兩區”管護和破壞耕地等違法違規用地行為有機結合起來。對村、社區在當年度發生違法違規用地行為未及時整改立案查處的，堅決予以嚴肅處理。

（三）全面推進全域土地綜合整治與生態修復工程。按照統籌開展高標準農田建設、農村建設用地復墾、宜耕土地開發等土地整治活動，綜合本區域內資源稟賦、用地空間、用地需求、永久基本農田保護等情況有序開展全域土地綜合整治與生態修復工程，全面提升土地資源整體環境質量，優化農村用地結構布局，推動城鄉融合發展，助推鄉村振興戰略實施。

（四）強化資金、指標要素保障。以全域土地綜合整治為平臺，整合村莊整治資金、農田水利建設、農業綜合開發和中低產田改造資金等涉農資金，加強統籌使用，發揮綜合效益。

3.2嚴格控制新增建設用地規模和占用耕地規模

落實上位規劃下達的建設用地規模指標，充分考慮市縣主體功能定位、水資源供需、國土開發強度、城鎮化發展、人均建設用地標準、批而未供和閑置城鎮建設用地等因素，框定總量、限定容量，從嚴從緊安排新增建設用地規模，特別是新增建設占用耕地規模。對于用地供需矛盾特別突出地區，要嚴格設定城鄉建設用地總量控制目標。按照避讓優質耕地和生態保護紅線的原則，合理確定城鎮發展的布局形態，劃定城鎮開發邊界，對于預留一定比例留白區涉及的耕地按現狀保護，嚴控轉變用途。以城鎮開發邊界、耕地和永久基本農田、生態綠地阻隔建設開發無序蔓延，促進城鎮集約適度、綠色發展。

3.3創新國土空間規劃實施管理政策

按照公平保障和有償置換發展權的基本思路，妥善處理不同主體功能定位市縣之間耕地保護目標指標問題。城市化地區耕地保護目標任務不減，但可以通過有償調劑、“占補平衡”指標交易等方式，逐步減少實際耕地面積，由農產品主產區增加相應耕地保護面積，實現耕地數量不減。根據農產品主產區和生態功能區輸出到城市化地區人口所需的建設用地數量，整治復墾相應的建設用地規模，實現“地隨人走”。在耕地保護管理工作中，實行全國或省域耕地占用和補充平行管理、“收支兩條線”，在嚴把補充耕地數量、質量關口的同時，將補充耕地移出用地審批的要件，盡可能降低制度性成本，優化營商環境。

3.4加強耕地保護信息化管理依托

國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，將耕地保護的目標、指標、空間布局落實到“一張圖”上，實現智慧耕地平臺與規劃信息系統兼容連通。將耕地轉用審批、占補平衡管理等納入自然資源調查、國土空間規劃、建設用地審批和供應、執法監管全鏈條，實現全流程信息化管理。

結束語

我們要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，按照黨中央、國務院決策部署，積極踐行新發展理念，以國土空間規劃為引領導，嚴格控制建設用地規模，節約集約用地，堅持將耕地保護工作落到實處。

參考文獻

[1]張麗凌;耕地保護與明天的生活[J];中國房地產業;2016年06期

[2]姜延衛;耕地保護對策的探討[J];山東農業大學學報（社會科學版）;2018年03期