新型城鎮化背景下我國耕地保護的困境與制度創新芻議

卓亮

摘 要：如何建立有效的耕地保護機制，降低機會成本，使耕地保護的外部效益得到回歸和補正是亟待解決的的問題。本文分析了耕地保護的困境與成因，并對制度創新建設進行了初步的思考。

關鍵詞：新型城鎮化；耕地保護；制度創新

一、問題的提出

在城鎮化進程中，耕地數量減少是一種難以避免的現象，如何在城鎮化加速發展時期，保護我們有限的耕地是我們必須面對的一個難題。 沒有建立起耕地保護經濟補償機制，造成機會成本過高，外部效益沒有得到及時回歸和矯正，耕地保護者的利益受到損失，耕地保護中的利益分配不公平，是我國目前耕地數量和質量過速減少和下降的主要根源。從國際經驗和中國國情來看，工業化、城鎮化中期階段將是耕地保護形勢最嚴峻、壓力最大的時期。目前，以快速耕地非農化為代價的城鎮化發展模式已難以為繼，走新型城鎮化發展道路成為轉變發展方式的必然選擇。新型城鎮化的核心是統籌城鄉發展，不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，注重保障糧食安全、保護農民利益。這就對新時期耕地保護提出了新的更高要求。因此，有必要對我國耕地保護的現狀與成因進行認真梳理，總結其癥結所在，從而為進一步完善我國的耕地保護政策、進行耕地保護的政策創新提供思路與參考。

二、我國耕地保護的困境與成因分析

（一）集體土地所有權主體的模糊，虛化了村集體組織對耕地保護的義務。目前由于我國農村大部分地區的集體經濟組織名存實亡，民主建設相對滯后，村農民集體組織只是一個抽象的概念，農民缺少行使集體土地所有權的組織形式和程序，雖然把集體土地的經營管理者規定為村集體經濟組織或村民委員會，但這些組織只是集體所有土地的經營管理者，而非所有者。實踐中，集體土地財產所有者代表往往被村委會主任等少數人把持，土地的農民集體所有實際上異化為鄉村干部小團體所有，集體土地所有權主體出現了虛位或易位的問題。這些小團體為了個人利益，乘機利用農用地轉用大發其財，導致農用地轉用行為有增無減，根本起不到保護耕地的作用。

（二）地方政府保護耕地的力度不夠，加劇了耕地被建設占用。一些地方政府作為耕地的直接管理者，非但沒能承擔起保護耕地的責任，相反，還以政府行為違法占用耕地。不少地方政府為求發展，搞大規劃，隨意圈地，建立各種名目的開發園區，有些城鎮則大量圈地，形成“開而不發”成片曬太陽的開發區。中央政府和地方政府在耕地保護上形成如此大的反差，究其原因主要有兩方面：一是為維護地方政府正常運行而要征地。我國目前實行中央政府與地方政府“分灶吃飯”的財政制度，土地出讓金是地方政府獲取預算外資金的重要來源“以地生財”成為許多地方政府管理土地的至高準則。二是為政績需求而大量進行農用地轉用。長期以來，對一屆地方政府的政績評價都集中在當地的經濟發展與具體指標上。由于侵占耕地外延式的開發建設，成本低，似乎更能凸顯領導在其任期內政績，因此，一些地方提出了城市“一年一個樣，三年大變樣”的口號，還有一些地方為建各類園區招商引資，打出無償使用土地的“旗號”。政府對土地需求的“胃口”越來越大，結果是大量耕地被圈占。

（三）農業生產效益的低下和耕地預期受益的不穩定，動搖農民的耕地保護積極性。一方面，我國長期的二元結構社會經濟發展模式導致了城鄉發展的巨大差異，大部分農民把進入城鎮享受城市文明生活作為自己追求的人生目標。另一方面，由于長期形成的工農產品剪刀差以及農業生產成本的不斷上升，農業生產的經濟效益非常低下“增產不增收”現象時有發生，不少農民認為“堅守耕地就是維持貧窮，“保護子孫田”與“保護貧窮”己成為當前農民的一個矛盾心態。

三、我國耕地保護的制度創新與政策思考

（一）增加農業生產補貼，鼓勵農民保護耕地的積極性。一方面為生態環境保護作出了貢獻，另一方面也放棄了改變用途而獲得的更高收益。因此，應從耕地生態價值及發展權價值考慮，對保護耕地的農戶進行合理補償?？梢越梃b美國的經驗，實施農業補貼，鼓勵農民保護耕地，并從事農業生產。美國對農業的補貼包括直接補償農民和通過購買農地發展權補貼農民，前者是通過補貼不同農作物生產的相對利潤來鼓勵預期的農作物的生產，后者則是通過購買農地發展權，限制農地的非農開發利用，同時獲得在城市建設更多面積的許可。

（二）構建耕地保護經濟補償機制。通過構建耕地保護經濟補償機制，內化耕地保護的全部成本與效益，給予保護耕地的農民和地方政府以市場價格確定的耕地保護成本補償或外部效益補償。提高地方政府和農民保護耕地的收益，也即提高了耕地轉為建設用地的成本，使耕地成本與建設用地成本形成真正的市場競爭。在這樣的競爭機制下，農民會更加珍惜耕地資源，地方政府也會抬高“用地門檻”，會認真地進行耕地保護的成本收益分析，從經濟效率的角度考慮耕地保護的重要性，而不是僅僅從政治任務的角度權衡保護耕地與發展經濟之間的取舍。所以，耕地保護中的種種問題主要還是耕地保護經濟補償問題，解決耕地保護問題的主要出路也在于建立耕地保護經濟補償機制，才能充分調動地方政府和農民保護耕地的主動性與積極性。實行耕地有償保護，也是體現社會公平。

（三）設立耕地保護稅。為了使耕地保護的成本得到社會穩定的補償，就有必要設立相應的稅收項目，使享受耕地保護好處的各行各業對耕地保護承擔相應的責任。鑒于此稅收主要針對耕地農用與發展其它產業之間巨大的機會成本差異，因此“耕地保護稅”，主要向非農產業征收，全部轉為耕地保護補償基金。

（四）確立耕地“全要素”保護制度。強化耕地保護，轉變當前只重數量保護、輕視耕地其他要素保護的管理理念，逐步形成數量、質量、生態、空間、時間等五大要素并重的管理認知，確立耕地資源“全要素”保護制度：保證耕地數量，確保耕地紅線不突破；保護耕地質量，實現耕地產能提升；保護耕地生態環境，確保農產品質量安全；優化空間格局，實現耕地資源的最優空間配置；統籌安排利用時序，協調代際關系，實現耕地資源在時序上的優化利用。五大要素保護缺一不可。在此基礎上，形成耕地保護用途管制、整治提質、產能提升、空間規劃、流轉增值、權益保障“六位一體”融合機制，實現保護耕地資源、保障糧食安全、保證農民權益的長遠戰略目標。

（五）完善政績考核制度，調動地方政府的耕地保護積極

性。當前我國對各級政府工作業績的考核大多集中在GDP的增速、城鎮發展規模、招商引資的數量、工業項目的多少等經濟發展數據指標上，由此導致每屆政府都要做出自己的政績，從而催生出眾多的形象工程，而這些形象工程大多是基于低成本的侵占耕地外延式的開發建設。那些決定地方經濟可持續發展的資源消耗、生態退化等生態環境指標基本上被忽略。因此，應徹底改變只注重經濟發展數量的政府政績考核機制，把以人為本和可持續發展思想真正落實到政府考核中，消除培養“形象工程、‘政績工程”的土壤，杜絕急功近利的短期行為，把耕地占用計入國民經濟的成本核算之中。

參考文獻：

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[2] 陳美球.我國耕地保護的效果與其提升對策探討[J].中州學刊.2012，（1）.