國家助學貸款“應貸未貸”問題的經濟分析

胡海青

摘要：把“家庭確實困難”作為貸款資格，理論上所有在校生都可以申請國家助學貸款，實際上“應貸未貸”卻普遍存在。從產權界定角度看，這是值得研究的租值攫取空間問題。面對制定成本約束，選擇“家庭確實困難”這種產權界定水平反而有利于實現收益的最大化，這導致“想貸即可貸”。但是，面對執行成本約束，“亂開”困難證明是村委會的理性選擇;采用具體且被普遍接受的困難指標是縣或高校資助中心的理性選擇;只做“形式審查”是銀行的理性選擇;結果是貸款資格主要由縣或高校的資助中心根據單親、父母殘疾等顯性指標進行確定，最終導致有些學生“應貸卻未貸”。邊際攫取成本大于邊際租值，最終導致有些學生“應貸卻不貸”。結論是，交易費用決定著學生的租值攫取空間即是否申請貸款或“貸還是不貸”。

關鍵詞：交易費用;租值攫取空間;助學貸款政策;產權界定

一、背景與問題

為了使家庭經濟困難學生不因貧困而輟學，1999年6月，國務院辦公廳轉發《中國人民銀行、教育部和財政部關于國家助學貸款的管理規定（試行）》，我國國家助學貸款正式啟動，并于2000年8月在全國全面推開。國家助學貸款是黨中央、國務院利用金融手段完善我國普通高校資助政策體系，加大對普通高校貧困家庭學生資助力度所采取的一項重大措施。使家庭經濟困難學生不因貧困而失去接受高等教育的機會，是實施科教興國和人才強國戰略，建設創新型國家，促進教育公平和社會公正的有效手段;是切實履行公共財政職能，推進基本公共服務均等化的必然要求。國家助學貸款正式啟動以來，國家不斷對助學貸款的性質、經辦銀行、貸款額度和比例、利息支付和分擔、還款期限、風險補償、貸款回收等進行調整和完善，使成千上萬的家庭經濟困難學生利用國家助學貸款順利入學和完成學業。根據教育部公布的數據計算，2007-2017年，全國共發放國家助學貸款2.82億人，發放金額1721.75億元;2012—2017年，國家財政為國家助學貸款支付貼息共156.37億元。

我國國家助學貸款政策一直把“家庭確實困難”作為獲得貸款資格的條件。從字面來看，“確實困難”含義比較模糊。同時，對困難的感受也是一種主觀體驗。而通過家庭困難證明來界定貸款資格，意味著任何學生只要愿意都可以獲得貸款的資格。因此，助學貸款實際上是“公地資源”，向所有在校大學生、高職高專生和研究生開放。從產權界定角度看，“想貸都可貸”，說明國家助學貸款政策的租值攫取空間非常大。但2004年，僅有288所高校開辦新機制助學貸款，獲貸率為61.89%。[1]而在政治動員和社會輿論的雙重推動下，助學貸款新機制一度使獲貸率逐步上升，但目前一直在75%左右徘徊[2]，與“應貸盡貸”的政策目標還有很大差距[3]。2013年，全國高校獲貸（獲貸人數占在校生總數比例）比例為13.23%[4]，說明“應貸未貸”和“可貸不貸”的現象大量存在。從產權界定角度看，應貸未貸，可貸不貸，說明政策的租值攫取空間并沒有預想的大，反而有其他因素讓一些學生沒有或不想獲得貸款。

由于“應貸未貸”、“可貸不貸”均屬于政策的租值攫取空間問題，因此本研究將從政策租值攫取空間的視角來分析我國國家助學貸款中的“應貸未貸”、“可貸不貸”現象，即通過分析我國國家助學貸款政策租值攫取空間的存在原因或影響因素來揭開實踐中的“應貸未貸”、“可貸不貸”謎題。

二、文獻綜述與分析框架

（一）政策租值攫取空間問題研究

從產權界定角度看，“應貸未貸”、“可貸不貸”屬于政策的租值攫取空間問題。在實踐中，租值攫取空間的通俗叫法是“上有政策，下有對策”;而在研究文獻中，常見的指稱包括策略空間、政策缺陷/漏洞、政策變形/失真、政策空間。目前，對政策租值攫取空間的作用，一是積極觀，認為租值攫取空間是政策變遷的前提。如林小英[5][6]。二是消極觀，把租值攫取空間與政策失敗相提并論，認為其是政策失敗的主要原因。如周國華[7]，禹黃皎、吳倩欣[8]。不論其影響是積極還是消極，政策的租值攫取空間是一個普遍且重要的客觀政策現象。研究者應該思考，政策的租值攫取空間為什么存在？其大小受什么因素的影響？目前，有些文獻雖然試圖回答這些理論問題，但答非所問，一是把租值攫取空間的表現當成其原因。如張鳳合[9]和禹黃皎、吳倩欣[10]。二是把政策制訂視為政策空間的表現，把政策制定的原因當成政策空間出現的原因，如林小英[11]。但有少量文獻初步觸及到政策租值攫取空間存在的原因，如劉貞華和周國華[12]、周國華[13]、滕湘君和廖小東[14]。雖然這些研究認識到信息問題是政策租值攫取空間存在的根本原因，但并沒有具體解釋信息問題如何導致租值攫取空間的存在，也沒有具體分析信息成本如何影響租值攫取空間，政策租值攫取空間問題仍未獲得科學的理論解釋。

（二）本研究的分析框架

Ostrom認為，政策是關于什么行動（或世界的狀態）是必需的、禁止的或者允許的強制性規定。[15]“規定什么行動是必需的、禁止的或者允許的”，實質是對產權或權利進行有意識的界定。因此，政策是界定產權的正式規則，因為交易是有成本的，所以產權作為經濟問題還從來沒有被完全界定過。[16]從產權界定角度看，政策的租值攫取空間就是交易費用不為零而導致有些資源或價值的產權未得到完整的界定，即“有一些財富溢出，進入公共領域，個人就花費資源去攫取它”。租值攫取空間的大小可以用不按政策預期目標行事的行動者數量來具體衡量。由于人們總是期望從交易中獲得好處，所以他們也總是會為攫取財富花費資源。[17]個人要使他們（預期的）得益達到最大，按習慣，這種交易得益已考慮了實行交換的成本[18]，即邊際收益等于邊際成本。從收益最大化的假設出發，可以推出的是，政策租值攫取空間的大小取決于公共領域財富的價值以及為攫取或保護這種財富必須花費的成本。

在我國國家助學貸款政策中，政策的租值即貸款額度及其相應的利息補貼是給定的。攫取政策租值需要付出成本，只有當邊際攫取費用小于或等于政策租值時，政策對象才會從事攫取行動。同樣，若要完全實現政策目標或保護好政策租值，政策執行者必須努力采取執行措施以盡量縮減或消除政策的租值攫取空間;但縮減或消除政策租值攫取空間的執行措施和行為必須花費成本，所以選擇邊際執行（即租值保護）費用等于邊際政策租值的執行水平才符合政策執行者利益最大化的要求。為了保護政策租值，政策必須被制定得完善無缺，但是政策制定同樣必須花費成本，所以，選擇邊際制定費用等于邊際政策租值的政策完善水平才符合政策制定者利益最大化的要求，即政策的租值攫取空間及其大小實質上是理性選擇的結果。攫取成本的比較優勢、為最小化執行費用選擇的界定家庭確實困難的標準導致不同的政策對象具有不同的政策租值攫取空間，即政策租值攫取空間影響著政策租值的最終分配，即誰實際上獲得貸款及其利息租值。

三、我國國家助學貸款中“應貸未貸”的經濟分析

交易費用和政策租值共同決定政策租值攫取空間的大小，而政策租值攫取空間影響貸款利息（即政策租值）的最終分配。在我國國家助學貸款政策中，政策租值的大小是給定的，因此，影響政策租值攫取空間的“其他因素”是各種形式的交易費用，主要包括政策制定費用、政策執行費用以及（學生及其家長）攫取租值的費用。

（一）政策制定費用、政策租值攫取空間與“應貸未貸”

盡管可能存在“不應貸獲貸”（外人看來家庭經濟并不困難的學生獲得貸款）的情形，國家助學貸款更為普遍或更為嚴重的問題是“應貸盡貸”或“可貸不貸”。如果家庭“確實困難”有明確的標準，要求銀行對符合標準的申請不得以任何理由拒絕放貸，“應貸不貸”的問題可以輕而易舉地得以解決。但自助學貸款啟動以來，國家數次對國家助學貸款的政策進行調整或修訂，都沒有對這條模糊的規則進行任何修改。為什么不對“確實困難”作進一步的明確界定以解決“應貸未貸”問題，是一個非常值得分析和研究的政策問題。

在確定貸款資格時，政策制定者面臨三種基本的制度選擇，為“家庭確實困難”設定全國統一的具體標準，或為各地制定不同的具體標準，或只規定一個模糊的原則性規定。顯然，由于我國人口眾多，并且區域間的發展非常不均衡，為“家庭確實困難”設定國家標準并不可行。為各地分別制定具體標準，不但可能，如果不考慮成本約束實際上也是一種理想選擇。但為制定科學的地方標準，政策制定者必須獲取各地的經濟發展水平、人均可支配收入、人民對困難的主觀感受等分散在地方和個體的情境性知識，這必然要求政策制定者付出高昂的時間和金錢（交易成本）。相反，只制定一個模糊的原則性規定，意味著把界定“家庭確實困難”的任務交由當地政府、村委會等基層組織完成。由于當地政府特別是村委會等基層組織遠比中央政府甚至是省政府更接近制定政策所需要的地方情境性知識，其獲取相應知識的成本就相應低許多。因此，從政策制定費用的角度衡量，與制定地方標準相比，只確立一個模糊的原則性規定顯然更具成本優勢。

另外，也可以從邊際收益與邊際成本的角度來思考國家為什么選擇“家庭確實困難”作為獲得貸款資格的條件。從產權完全沒有界定到產權模糊界定，再到產權完全界定，其交易費用是邊際遞增的，而產權界定水平提升獲得的邊際收益卻是遞減的。當兩者相等時，產權界定的水平即為局限條件下的最優選擇。國家在選擇產權的界定水平時，同樣會考慮這種邊際約束。產權完全不界定到完全界定，邊際收益是國家節省不應貸學生因貸款支付的補貼;而為實現產權的完全界定，國家需要付出的信息成本非常高昂，甚至可能高到國家無法支付。因此，國家不可能也不會對產權進行完全地界定，只能根據邊際政策制定費用與邊際政策租值進行均衡，選擇一個收益最大化的水平對產權進行界定。目前用“家庭確實困難”這種水平來界定貸款資格就是國家在邊際制定費用與邊際政策租值相等約束下的一種有意選擇。

（二）政策執行費用、政策租值攫取空間與“應貸未貸”

政策規定模糊導致產權界定不夠明確，政策執行者必須在準確理解政策的基礎上，依據某種標準對政策對象及其行為的合政策性進行審查和判定。但是審查和判定政策對象及其行為的合政策性需要花費成本。在國家助學貸款政策中，涉及的主要問題是政策執行者審查和判定申請人的家庭是否確實困難。而審查和判定申請人家庭是否“確實困難”的費用影響著我國國家助學貸款政策貸款租值的攫取空間。

目前，審查和判定家庭是否確實困難的第一道工作主要由申請人所在的村委會負責。村委會衡量或判斷申請人家庭是否確實困難的主要費用是信息費用。這種信息費用與申請人的數量、認真負責程度等因素具有正相關關系。另外，不給申請人提供家庭困難證明可能得罪人還要付出一定的人際關系成本，“亂”提供困難證明造成的不利后果卻由別人（學生本人、銀行、高校和財政部門）承擔。在收益方面，無論提供的困難證明精確與否，村委會的收益幾乎為零。因此，村委會必須盡可能不給自己造成麻煩或使成本趨近零，才能滿足其收益最大化的要求。顯然，村委會不能控制申請人的數量，卻可以控制認真負責程度和得罪人的意愿。為使開證明的成本趨向于零，村委會的理性選擇是，根本不考察申請人的家庭是否確實困難，而給所有申請人都開具家庭困難證明。從實際調研來看，只要學生愿意，確實都可以從村委會開到家庭困難證明。因此，政策執行費用導致村委會不愿對產權進行任何的界定，與原政策規定相比，租值攫取空間沒有發生任何變化。

在國家校園地助學貸款中，申請學生所在的院或系不但要審查和判定學生家庭是否確實困難，還要求對申請學生的困難程度進行排隊。排隊需要對困難進行更加精確地判斷，與提供困難證明相比，其衡量成本更高。但高校院或系與村委會不同，“亂”開證明的后果卻主要由自己承擔。因此，對高校而言，認真負責的收益或不認真負責的成本比村委會高出許多。所以，高校的院或系必須在精確性和低成本間作權衡。權衡的結果是，采用成本較低的具體且被普遍接受的困難指標，如單親、農村、特困戶或低保戶、父母殘疾或患病等。實踐中，高校確實采用單親、父母殘疾或患病等作為家庭困難排名的方便的替代指標。確定排名后，高校學生資助中心根據院/系提供的家庭困難排名，并結合資助指標（目前約定成俗的名額為全校學生的20%），確定獲得助學貸款資格的名單。最后，由省資助中心把貸款名單提交銀行，由銀行進行審核并發放貸款。由于高校的院/系和資助中心已經對家庭經濟困難進行界定，所以，銀行的審核只是形式上的審查，很少推翻高校的決定?？傊?，在校園地國家助學貸款政策中，為節省交易費用導致高校普遍采用單親、傷殘、患病等具體且被普遍接受的困難指標。由于單親、傷殘、患病并不意味著家庭經濟確定困難，導致“不應貸卻貸”;由于非單親、非傷殘、非患病也并不意味著家庭經濟不困難，加上貸款比例或指標限制，導致“應貸未貸”。

在國家生源地助學貸款中，縣（或區）級資助中心不但要審查學生是否確實困難，還要求確定誰最終有申請資格。由于不受名額限制，縣級資助中心并不需要對困難程度進行排隊。同時，與村委會一樣，縣級資助中心不認真審查的后果由別人（銀行和財政部門，甚至還不是本級財政部門）承擔，而其認真負責的收益卻很小。因此，縣級資助中心必須盡可能不自找麻煩或使成本趨近零，才能滿足其利益極大化的要求。顯然，縣級資助中心不能控制申請人的數量，卻可以控制認真負責的程度。為使資格確定的成本趨向于零，縣級資助中心的理性選擇是“放水”，即盡可能給所有申請人貸款資格。另外，受人員編制限制，縣資助中心也沒有能力在短時間內對眾多貸款申請的合政策性進行精確審核?？h級資助中心與學生簽訂貸款合同后，把貸款合同及匯總表通過省資助中心交給銀行審批。在國家生源地貸款政策中，由于銀行遠離貸款人，也不跟貸款人直接接觸，受信息不對稱與不完備的約束更大，即其衡量和判定學生家庭是否確實困難的成本更高。同時，作為國企的銀行，是否放貸還受政治成本的約束。對商業銀行（信用社）而言，邊際成本等于邊際收益，意味著盡可能降低衡量和判斷成本，并在控制呆、壞帳風險的情況下盡可能放貸。同時，為獲得貸款租值，商業銀行會積極批準本息收回風險小、家庭并不困難學生的貸款申請。對政策性銀行（國家開發銀行）而言，由于呆壞帳由國家財政的風險補償金兜底，邊際成本等于邊際收益意味著盡可能降低工作量或成本和盡可能的放貸，即政策性銀行的理性選擇是“放水”，即完全按照縣級資助中心提供的名單放貸。從實踐來看，政策性銀行提供的國家生源地助學貸款是絕對主流，并呈“一邊倒”的趨勢?？傊?，在生源地助學貸款政策中，產權界定主要由縣級資助中心承擔。受政策執行費用的影響，縣級資助中心沒有意愿也不可能對申請資格或產權進行進一步界定;而商業銀行讓應貸者獲貸，也讓不應貸者獲貸。因此，與原政策規定相比，生源地助學貸款政策的租值攫取空間沒有發生任何變化。

（三）租值攫取費用、政策租值攫取空間與“應貸未貸”

在國家助學貸款政策中，采用的是“論資式”產權界定，即獲得貸款的條件是提供家庭困難證明，并且要接受縣或高校資助中心和放貸銀行的名額限定和資格審查。無論是家庭確實困難或家庭確實不困難的學生，獲得的是同樣數量的貸款或政策租值，提供貸款所需的家庭困難證明或貧困生證明需要花費時間。假設各類家庭的學生對貸款租值（或利息）的效用一樣，且時間的效用隨家庭困難的程度逐漸下降，這意味著存在一個時間邊際效用等于貸款租值的均衡點。這個均衡點就是學生是否申請貸款的臨界點，即時間成本實際起著界定產權或決定租值攫取空間的功能。同樣，假設各類家庭的學生對時間的效用一樣，且貸款租值的效用隨家庭困難的程度逐漸下降，這意味著存在一個貸款租值的邊際效用等于時間效用的均衡點。這時，貸款的租值起著界定產權或租值攫取空間的功能。因此，面對相同數量的政策租值和時間成本，家庭越不困難的學生申請助學貸款的可能性越低;邊際時間成本高于政策租值的家庭即使有貸款資格也不會申請貸款。同時，獲得家庭困難證明除需要付出時間成本，網上注冊和申請貸款、簽訂貸款合同、畢業后返還本息等都需要付出不小的時間成本。另外，家庭明顯不困難的學生還要搭上不誠信、貧困生標簽、“走關系”等其他成本。資助比例20%的名額限制、銀行審批等導致申請概率的下降，會進一步降低政策的租值。額外的成本累加和貸款租值的下降，進一步限縮著非目標申請人參與申請的空間。因此，即使助學貸款向所有學生開放，也不可能出現全部學生參與申請的情況，即“可貸卻不貸”。因為個體間的效用有別，貸款的租值最終主要轉化為時間的租值。申請貸款的學生只是憑借時間上的成本優勢而賺取一點時間的租值。經濟上困難并不一定意味時間的偏好就低，有些家庭經濟困難的學生由于時間偏好高導致其 “應貸未貸”?？傊?，在國家助學貸款政策中，租值攫取費用決定著“誰貸、誰不貸”，即真正起著界定產權或決定政策租值攫取空間的功能。

四、研究結論與啟示

本研究的主要結論是交易費用是政策租值攫取空間存在的原因;交易費用的大小決定租值攫取空間的大小。由于現實世界的交易費用不為零，政策的制定和執行都必須考慮租值攫取空間問題。

一是由于政策制定費用不為零，任何政策都存在租值的攫取空間，其空間大小是政策制定者在制定費用約束下的理性選擇。政府在提供服務時必須考慮成本與收益，即決策會遵循邊際成本等于邊際收益的約束。不同的政策或制度設計，需要付出的制定費用并不一樣。政策越科學或租值的攫取空間越小，需要付出的制定成本越高。完美的政策需要付出天大的代價。這種代價，既無可能，更沒必要。因此，政府不可能也不會追求完美的政策。而作為理性的政府，其應根據邊際制定成本與邊際科學性收益相等的原則來選擇滿意的科學性水平?！凹彝ゴ_定困難”這種“不太科學”的政策規定，是助學貸款政策制定者的有意為之。實際上，在執行過程中解決“家庭確定困難”這種不科學的問題，比在政策制定中解決有時更加經濟有效。影響政策制定成本和執行成本的關鍵因素都是信息或知識問題。因此，誰在信息或知識上占有優勢，誰就應該在提升政策的科學性中承擔更大的責任，以實現經濟效率?？傊?，政策應該制定得越科學、越完美越好的想法太理想、太天真，并不符合實際，也不科學。

二是政策的租值攫取空間受政策執行成本的影響。政策一經制定，文本的或書面的租值攫取空間基本確定，但租值攫取空間的實際大小卻要受政策執行成本的影響。執行水平越高，政策租值攫取空間越小。但執行是有成本的，政策執行水平的選擇必須考慮邊際執行成本與邊際執行收益。理想的執行水平是邊際執行成本與邊際執行收益相等時的水平。因此，希望或要求政策執行者無限嚴格地執行政策，并不科學，也不經濟。實際上，在收益給定條件下，政策執行者的理性選擇并不是采用理想的執行而是采用成本最低的執行。在校園地助學貸款政策中，高校的院或系采用單親、傷殘、患病等作為家庭確實困難的指標，目的在于降低執行的費用。單親、傷殘、患病等特殊家庭確實更可能經濟困難，但也可能經濟并不困難;而正常家庭確實更可能經濟不困難，但也有可能經濟確實困難。因此，簡單地采用單親、傷殘、患病等作為判定家庭是否困難的指標就有大的概率產生誤判，即讓經濟不困難的特殊家庭獲得貸款資格（“不應貸卻可以貸”），或讓經濟確實困難的正常家庭無法獲得貸款資格（“應貸卻不能貸”）?？傊?，政策執行費用會通過影響執行的水平或方式影響政策的租值攫取空間，導致“應貸未貸”。

三是政策租值攫取空間的大小還與政策對象的攫取努力有關。顯然，如果政策制定得完全科學并且得到嚴格執行，租值的攫取空間為零或不存在，政策對象沒有機會、也不會花費任何努力從事攫取行為。但是，給定科學性水平和執行水平的條件下，政策對象攫取的努力水平越高，租值攫取空間就越大。而攫取行為是有成本的。政策對象理想的努力水平應該是攫取的邊際成本與租值的邊際收益相等時的水平。政策所涉資源的租值越大，政策對象越有動力也會越努力去從事租值攫取行為。在國家助學貸款政策中，貸款租值的大小給定，租值攫取費用決定著“誰申請、誰不申請”?！翱少J未貸”是學生及其家長在攫取有成本約束下的理性選擇。而申請貸款的，是真正需要貸款來償還學費的，即家庭確實困難的學生。租值攫取費用履行著界定家庭是否確定困難的功能，保證著助學貸款政策的有效性和有序性。因此，除了通過提高政策的產權界定水平，還可以通過提高攫取難度或成本，來減少政策對象的租值攫取行為。

總之，政策制定費用、執行費用、租值攫取費用以及政策所涉資源的租值等共同決定著政策租值攫取空間的大小。國家助學貸款實踐中的“應貸未貸”現象是交易費用不為零約束下政策存在租值攫取空間的具體表現。交易成本與政策租值攫取空間理論是思考和解決國家助學貸款中“應貸未貸”問題的科學工具，是政策研究的重要分析框架和理論工具。

參考文獻：