機場空防安全聯合監管的必要性研究

（廣東省公安廳機場公安局，廣東廣州 510470）

安全是民航業的生命線，任何時候任何環節都不能麻痹大意。當前，隨著“民航強國戰略”“飛行安全”底線的提出，以及日益增長的民航運輸需求，國際政治因素、個人極端行為和社會不穩定因素等傳統威脅與非傳統威脅不斷交替出現，為我國空防安全保衛工作帶來了新的要求和巨大的挑戰。2020年，突然襲來的疫情影響著世界上每一個角落，我國航空安保工作任重道遠。

全國機場的屬地化改革以來，機場公安機關的執法環境及管理范圍將面臨著新的調整，同時也影響著各地區的民航空防安全管理[2]。這便亟需明確民航局公安局、民航各地區管理局公安局、機場、機場公安機關等相關單位在空防安全管理方面的職責權限，科學劃分各自的事權范圍，以共同確保民航空防安全。

1.機場空防聯合監管的提出背景

1.1 環境背景

近幾年，國際環境復雜多變，特別是“9.11”事件發生以來，影響民航發展的不確定因素不斷增加。2018年習近平總書記在會見四川航空“中國民航英雄機組”全體成員時，強調“要加大隱患排查和整治力度，完善風險防控體系，健全監管工作機制，加強隊伍作風和能力建設，切實把安全責任落實到崗位、落實到人頭，確保民航安全運行平穩可控?！?019年，北上廣三大城市機場旅客吞吐量占全部境內機場旅客吞吐量的22.4%，貨郵吞吐量1萬t以上，占全部境內機場的46.5%。隨著經濟的發展和人們生活方式的改變，航空運輸在全國運輸業中占據著越來越重要的位置，這為民航安全保衛工作，特別是北上廣的安全保衛工作提出了更高的要求。

1.2 監管成效

民航局公安局、地區管理局（監管局空防處）按照空防安全管理法規規章，承擔全國民航的空防安全監管工作。2019年度，民航局出臺了SES民航行業監管執法信息系統，更新了監管監察流程，上線使用了信息化監察手段，取得了卓有成效的效果，保證了民航安全生產連續17年的輝煌成績。

1.3 政策前提

按照民航局公安局的統一部署和安排，為適應民用機場公安機構管理體制改革的需要，根據“機場公安機構已移交地方政府管理的，機場安全和空防安全責任由所屬地方公安機關承擔”①的基本精神，開創了民航監管部門與機場公安聯合監管新模式。在聯合監管新模式的指導下，于2018年1月31日，民航局公安局在廣州召開“優化空防安全監管模式試點工作”啟動會，選取江蘇、廣東、湖南、貴州為四個試點地區。對此項工作，廣東省公安廳高度重視，副省長、公安廳黨委書記、廳長李春生同志在會見民航局安全監察專員、公安局黨委書記、局長魏亞軍一行時表示，“有民航局公安局和廣東省公安廳的大力支持，機場公安局要勇于創新、再創佳績，廣東機場公安也要努力走在全國前列?！?/p>

2.傳統空防監管的不足

2.1 傳統監管模式

傳統監管模式的組織架構是：民航總局公安局為空防安全管理的立法決策層，各地區管理局公安局為執法監督層，各機場公安機關則是作為空防安全保衛工作的中堅力量，負責具體組織實施空防安全工作[1]。每年各地區管理局公安局需頻繁外派監察員到全國238個境內運輸機場（不含中國香港、中國澳門和中國臺灣地區），對各機場貫徹執行民航法律、法規、規章情況進行監督檢查，通過制作紙質或者電子檢查單，人盯人、人盯設備的“人海戰術”式的監管督查方式，發現安全隱患后責令整改，下達紙質整改通知書和其他行政處罰措施。

2.2 存在不足

（1）監管力量有待提升。原有監管模式下，監察員編制有限，全國航空安保類監察員僅200多名，分布全國七大地區管理局。監管局空防處作為派出機構，負責一線監管檢查，平均一個監管局空防處需要監管轄區60多家民航單位，5名監察員每年需要負責省內各地的檢查，任務繁重、人員缺少，監管工作難以做到全面覆蓋和實時監管。

（2）監管方式較為單一。當前的監管檢查模式是以“現場檢查為主，非現場檢查為輔” ，多以參照檢查單照章檢查的方式進行。這種監管方式較為單一，無法擺脫“保姆式”監管的局面，有時無法準確全面實時評析安全保衛情況。

（3）監管環節不全面。原有的安全監管模式下，監管局空防處作為主責單位，通過派遣監察員的方式確?？辗腊踩?，由于時效的問題，往往“重規則而輕事實”“重事前、事后而輕事中”。

（4）監管主體不統一。隨著國內航空業的蓬勃發展，跨區域經營已成常態，有的跨地區運營的航空單位可能需要同時面對多個不同區域的監管機構，每個監管機構的監管標準無法做到穩定統一。

（5）空防安全意識薄弱。民航企事業單位“大空防”意識比較薄弱，企業過于注重效益，使得企業經營目標和安全監管目標往往背道而馳。

（6）安保力量參差不齊。在實際情況中，民航企事業單位安保人員業務能力參差不齊，安檢部門定崗實習人員過多，安保專業崗位調動比較頻繁，領導管理能力相對匱乏，安保管理手段比較單一。

因此，現階段的空防監管工作，已經不大適應新時代、新形勢發展的需要，“安全、高效、便民、及時、準確、共贏”已經成為時代的主旋律，合作共贏、共創共建，已然成為民航業內發展的需要。

3.機場空防安全聯合監管的必要性

3.1 聯合監管模式的優勢

機場空防安全聯合監管模式是指民航局公安局負責監督管理和督促指導，管理局監管局（空防處）和地方機場公安局共同承擔機場空防安全監管檢查的職責，負責航空安保法規標準在本地區機場的貫徹執行。民航局公安局是空防安全監管工作的主管部門，負責政策制定、監督指導，更好地掌控全局和領導協調，地區管理局（空防處）與機場公安局共同配合，按照各自優勢和特長，共同劃分民航監管事項庫內容，厘清職責范圍，做到責任清晰，方便操作。

3.2 駐地機場公安的監管優勢

（1）監管力量充足。機場公安警力充足、職能部門齊全，監管能夠實時到位，確保監管力量的充實，解決監管力量不足的問題。

（2）凸顯專業化優勢。機場公安作為保衛機場公共安全的專業化力量，其內設的空防、治安、反恐等多部門，對機場的空防安全監管工作有充分的經驗，通過對人力、案事件等資源的整合，不斷深入研究標準化處置流程，能夠切實提升了空防安全管理的規范性與正規化。

（3）實現主動監管。機場空防聯合監管新模式將以安全和服務并重的形式開展監管工作，強調服務執法理念的體現，機場公安通過開展日常監管檢查，調動責任單位的積極性，讓責任單位積極參與到日常安全檢查的工作中，主動發現隱患問題，主動進行隱患整改，主動提高空防安全能力。

（4）利用信息化監管。機場公安通過自身的信息系統建設成果，對接機場監控并構建三維實景，實現終端信息采集、視頻信息研判和智能數據分析，使得被監管單位的安全情況盡在掌握，能夠提高現場檢查效率，形成檢查整改閉環。

（5）發揮體制優勢。機場公安擁有完整的安全預警系統、情報收集系統、決策系統，在指揮中心的垂直指揮下，減少溝通流程，發揮體制優勢，能夠在“事前”有效收集信息、“事中”及時合理處理、“事后”充分反饋，安全監管貫徹安全防衛各階段。

3.3 機場公安安全監管的法理基礎

空防安全是有效預防和制止人為的對民用航空活動非法干擾，保證民用運輸機場、民用運輸企業以及民航生產保障單位安全、正常、高效運行，是公共安全保衛的重要組成部分。根據《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》第三條規定②，機場公安是代表政府行使公共安全的公權力，而機場公安的屬地化改革通過對機場公安的公安安全職能和企業內部事務管理職能進行剝離，也進一步認同了機場公安行使公共安全職能的作用。機場公安機關在履行公共安全職能上，不應僅僅局限在證件管理和打擊普通犯罪方面，空防安全也是機場公安的重要職能和任務，機場公安有能力、有義務、有權利通過警察手段消除和懲治各種空防威脅。機場公安機關的空防安全作用不僅是不可替代的，在強調民航安全保衛工作系統性的今天，其應該并且能夠發揮更大的作用[2]。

3.4 聯合監管理論研究的重要性

空防安全監管工作，有法律法規作為支撐，但在實施監管工作中，在實際檢查效能上，遇到很多困難和問題。機場空防安全聯合監管研究課題，就是要擺脫自民航體制改革以來，各項政策和制度上的國家層面和地方政府層面的不對稱、難協調的問題，更加靈活的予以優化空防監管理論，使之更適宜民航發展的需要。從傳統型監管向服務型監管的轉變，形成一定新的監管理念支撐，綜合各個部門、各行業的資源和優勢，走出一條符合中國國情的空防安全監管之路，初步形成“廣東經驗”的理論基礎，為全國民航安全服務。

4.結語

此次研究就是要認真落實各級領導對空防安保的重要指示精神，參考國際慣例，立足于國內實際，研究國際民航公約的附件17—安保工作要求，結合國內法律法規如民航法、反恐法及民用航空安保條例等的規定，明確民航局公安局、民航各地區管理局公安局、機場公司、機場公安機關等相關單位在空防安全管理方面的職責權限，進而通過信息化的高科技手段輔助空防監管，消除時間空間上的屏障，讓信息不再孤島，真正做到共享，使得監管手段有重大突破，走出一條符合中國國情的空防安全聯合監管之路。

注釋

① 摘自《國務院辦公廳關于轉發民航局等部門進一步推動民用機場公安機構管理體制改革工作方案的通知》（國辦發[2015]90號）。

②《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》第三條規定：“民用航空安全保衛工作實行統一管理、分工負責的原則。民用航空公安機關（以下簡稱民航公安機關）負責對民用航空安全保衛工作實施統一管理、檢查和監督?！?/p>