粵港澳大灣區創新創業政策量化分析

周 雨 黃曉陽 李楷鍵 吳澤芬 何少冰

(1.廣州大學 廣州發展研究院；2.廣州大學 經濟與統計學院，廣東 廣州 510000 )

0 引言

創新創業是當今時代經濟和社會發展的主要力量源泉，政策環境的不斷完善將促進大灣區創新力和競爭力不斷增強，推進內地與港澳密切交流合作，使港澳進一步融入國家發展大局。政策變遷是政治或社會變遷的邏輯，而政策學習為推動政策變遷的重要動力[1]。2008-2019年期間大灣區各市級部門根據不同時期的創新創業發展特點和需求制定較具有針對性的政策，不同時期政策文本反應不同階段的政策價值、政策目標和政策工具等內容，政策變遷研究可以分為政策創新、政策接續、政策維持和政策終結。[4]本文從政策文本內容變遷量化分析和生命周期兩個角度對大灣區創新創業政策進行剖析，通過共詞分析和聚類分析，探索大灣區創新創業政策的政策變遷趨勢。

1 研究思路與研究對象

基于供給型政策工具視角，通過官網查閱、申請信息公開渠道，系統梳理并剔除部分政策，共812份大灣區雙創政策有效研究樣本。以政策文本量化分析和文本數量分布特征為切入點，運用關鍵詞提取器和人工篩選方式獲得規范化政策文本關鍵詞，對提取的關鍵詞進行共詞中心度分析，并基于共詞網絡圖對關鍵詞進行聚類分析，呈現12年大灣區雙創政策總體熱點及變遷態勢，從宏觀視角揭示大灣區雙創政策演進路徑。同時對應于企業不同的生命周期，研究大灣區的政策文本類型分布特征，揭示以雙創主體為對象的階段性差異化需求，更好展現雙創主體需求與政府政策之間的匹配關系。綜合上述角度歸納大灣區雙創政策存在“兩張皮”情況、政策熱點群特征突出等系列結論，提出優化雙創政策的政策傳導機制等相關意見。

選取的大灣區“9+2”城市群雙創政策的時間范圍是2008-2019年，時間跨度為12年。大灣區城市群包括香港特別行政區、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市和肇慶市。借鑒ROTHWELL(2010)[5]對政策工具的劃分標準，基本政策工具可分為供給型政策工具、環境面政策工具和需求面政策工具3類。供給型政策工具指政府直接擴大雙創活動生產要素的供給，可細分為人才支持、科技支持、資金支持和基礎設施建設4種。

表1 供給型政策工具分類描述

研究樣本是大灣區各個地級市中的市級創新創業供給型政策，本文將大灣區城市群的雙創政策數量初步整理。由圖 1可知，大灣區城市群于2008-2019年發布的雙創政策數量大體呈現上升的趨勢。

圖 1 “9+2”城市群12年間發布的雙創政策數量走勢

2 創新創業供給型政策量化分析

2.1 創新創業政策關鍵詞共詞與聚類分析

使用社會科學軟件UCINET和SPSS 25.0將其量化分析，減少主觀因素干擾，使分析結果更具客觀性和科學性。為深度挖掘熱點詞內化聯系，確定政策制定大致趨向，共詞分析法不失為切合原意的研究方法。

2.1.1 樣本收集

通過閱讀斟酌每一條政策文件的詞語和句子，以“政策編號-序列號”的編碼方式對所選取的政策文件進行編碼分析。通過對具體內容進行較為準確的界定，以保證政策的細則互斥性和完備性。部分基于政策工具的政策文本內容分析單元編碼，如表2所示。最終形成雙創政策庫。

表2 政策部分編碼(部分)

2.1.2 關鍵詞提取和規范化

本文將每一份政策文件視為一篇文獻，通過關鍵詞提取器和人工篩選方式獲得較為規范化的政策文本關鍵詞。

步驟1：提取關鍵詞。將政策文本內容導入關鍵詞提取器，生成政策文本關鍵詞。

步驟2：篩選關鍵詞?；诠苍~分析法提取關鍵詞，并人工剔除與研究主題偏離甚至無關的關鍵詞，例如“申報”“大亞灣”等。

步驟3：合并同義關鍵詞。將具有相同含義關鍵詞進行合并，例如“實驗室”和“研發機構”等同義詞均用“研發機構”代替。

步驟4：組成高頻次組。選擇在11個城市中出現頻次超過20的關鍵詞組成高頻詞組，高頻關鍵詞囊括了雙創政策的關注重點。

2.1.3 創新創業政策各關鍵詞關聯度

借鑒鄭石明、彭芮、高燦玉(2019)[6]對共詞強度的定義，共詞頻次統計中，“共詞強度”指同時包含關鍵詞A和關鍵詞B的文獻篇數。通過對兩兩關鍵詞同時出現在同一篇政策文本中的文本份數統計，構成21*21高頻關鍵詞共詞矩陣。將共詞矩陣導入社會網絡分析軟件UCINET，通過NETDRAW功能實現可視化，形成政策關鍵詞網絡如圖 2所示。圖2中兩個關鍵詞間的線段粗細程度反映關鍵詞同時出現在同一份政策文本中的頻次，節點大小則反映每一個關鍵詞的中心度。

圖2 關鍵詞網絡可視圖

關鍵詞的中心度數越大則表明該關鍵詞與其它關鍵詞共同出現在同一篇文章的次數越多，與其它關鍵詞的關聯度越大，這個關鍵詞的作用越大。雙創政策高頻關鍵詞點度中心度統計如表3所示。創新的點度中心度最高，絕對中心度達5 852，表明其擁有5 852條關系，相對中心度為57.576%，所占份額為0.070，創新關鍵詞處于共詞網絡中的核心位置，說明政府重點扶持創新活動。創業的絕對中心度4 337，相對中心度是42.670%，所占份額是0.052，相比創新活動，創業仍需要更多政策支持。研發機構、貼息和擔保三個關鍵詞的點度中心度較低，處于網絡圖的邊緣地帶，此處政策傾向少，表明政策制定較少涉及這些領域。

表3 大灣區雙創供給型政策詞頻

表4 關鍵詞中心度

2.1.4 創新與創業政策的關鍵詞分類特征

本文將數據矩陣導入UCINET軟件，對其進行系統聚類，通過SPSS的系統聚類功能輸出聚類樹狀圖，如圖 3所示。聚類樹狀圖縱軸是各個關鍵詞，橫軸表示關鍵詞之間的距離，兩兩關鍵詞距離越近，越易形成聚類，聚類的關鍵詞內部相似性更高。根據圖 3的結果，可將雙創供給型的政策制定熱點聚焦于三大類。

圖3 聚類分析樹狀圖

C1類熱點為科研創新，由創新、科學技術、政策扶持、專項資金、資金支助、獎勵、引進、科研、人才和補貼10個關鍵詞組成。而通過分析樹狀圖還可以將C1類熱點細分為科技創新類和人才類?？萍甲鳛樯a要素的根源動力，具有時代更迭的創新特性，多應用于開發企業新產品。大灣區在頒布雙創政策以創新為導向，下撥各類專項科學技術資金，甚至設立專項資金定點支持，扶持初創期企業內部技術提升，成長期創新型科技企業形成技術優勢，衰退期企業蛻變為新興科技企業。

人才要素往往視為激發企業活力核心生產要素。大灣區各地級市針對自身定位，引進“海歸人員”“創新團隊”等科研型人才，完善人才隊伍建設的政策方法。在政策頒布中，往往通過資助人才，開放綠色通道，按其引進時的職稱、科研結果年度評比等方面進行補貼、獎勵。

C2類熱點為知識產權轉化，由知識產權、信息支持、研發機構和成果轉化4個關鍵詞組成。政府注重對知識產權的保護，也重視科技成果的有效轉化。政府、企業和高等學府等不同主體積極建設自己的研發機構，加快科學知識向先進生產力的轉化，政府利用公共平臺實現科研成果和相關數據有效互通進而促進科技成果轉化，實現各主體技術交流融合，達到多贏的局面。

C3類熱點為創業支持，由技能培訓、創業、企業孵化、融資和基金5個關鍵詞組成。政府為創業團隊孵化提供資金支持，運用宏觀手段提供資金融通，利用貼息政策緩解企業償還高額貸款的壓力，從而在一定程度上解決中小企業融資難、融資貴問題，并且提供必要的技能培訓，提高創業者的創業水平，增強創新創業帶來的行業新力量以及產業升級動力，更好實現經濟新常態下的高速發展。

2.2 創新創業政策的企業生命周期和政策類型分布

企業生命周期是指模擬生物的生命歷程解釋企業發展與成長軌跡的一種模型。陳佳貴(1995)[10]和李業(2000)[11]分別從企業規模和銷售量的角度對企業生命周期進行劃分。本文將企業周期劃分為初創期、成長期、衰退期和創新研發期4個階段。如圖 4所示，雙創政策支持初創期占65.2%；成長期52.4%；衰退期13.6%；創新研發期69.1%。適用企業整個創新研發期的政策數量最多，初創期企業支持數量較多，而衰退期企業支持力度最小。

圖4 創新創業政策的生命周期分布特征

借鑒趙筱媛、蘇竣(2007)[12]、寧甜甜、張再生(2014)[13]，王苗苗、李華、王方(2018)[14]對供給型政策工具的研究，本文基于供給型政策工具視角對雙創政策進行分析，大灣區創新創業政策中資金政策、科技政策、基礎設施政策和人才政策數量所占比例分別是48.2%、42.1%、27.9%和25.4%。

數據表明，基礎設施政策和人才政策是創新創業供給型政策較為薄弱領域，而針對企業不同生命周期政策側重點不同。政府重視對初創企業提供直接的資金支持，重點解決初創期企業資金不足的難題。當企業發展到一定規模時，政府更傾向于科技支持。通過獎勵與協助科技創新加速成長期企業突破技術難關。政策對于成長階段雙創活動也提供較為充足的資金支持，但未制定相對完善的人才政策，補足雙創人才儲備。對于衰退期企業，政府通過政策引導和人才政策支持促進其轉型升級，而政府資金投入較少。轉型升級成功的衰退期企業將進入下一輪創新周期繼續發展，轉型失敗只能由市場淘汰出局。創新研發期則貫穿于整個雙創活動，政府通過資金支持政策和科技政策相互配合，提高社會創新創業積極性。

3 主要結論

3.1 創新創業供給型政策支持領域分布不均

大灣區各市雙創政策支持領域分布不均，各市政府注重資金、科技支持，但人才和基礎設施支持力度較小。不同領域的支持力度不均會造成 “瘸腿”后果。而且政策涉及的支持手段較為單一，未能激發政策工具組合連環效應。亟需豐富雙創政策支持手段；同時靈活轉化政策職能，提高資源配置效率。

3.2 政府需要更重視企業生命周期在創新創業政策設計中的作用

大灣區各城市需要注重雙創政策細化處理，政策制定過程中需考慮企業所處生命周期階段。資金不足是初創期企業創新活動的主要掣肘。初創企業成立時間短，自有資金不足且融資難，需要政策提供創新專項資金支持。成長期企業需要科技政策的指引和保障，科技成果轉化和知識產權保護是成長期企業創新的主要動力。人才政策是政府支持衰退期企業的重要手段，創新人才引進將為衰退期企業轉型升級注入新活力。

3.3 創新創業供給型政策關鍵詞中心度高和關鍵詞組群特征明顯

創新是眾多關鍵詞中最重要的一個，科技創新、創新型企業和創新人才等都是創新活動的重要組成部分。雙創政策較大程度覆蓋到創新創業活動各個領域?？茖W技術是熱點區域，雙創主體以科學技術創新為發展導向，共同提高大灣區雙創活力，助力大灣區建設。

3.4 創新政策和創業政策聯結性不強，創新創業政策出現分離化現象

創新創業是一個相輔相成、不可分割的有機整體。然而，在研究過程中發現，“大眾創業、萬眾創新”將創新創業活動作為整體，但在政策出臺實施過程中，存在“兩張皮”現象——將雙創活動分離開來。相關部門之間缺乏互聯互通機制，創新創業內容聯合頒布數量稀少，雙創聯結動能不強。

4 對策建議

4.1 注重創新創業政策連續性

大灣區各城市要提高制定政策能動性，既要配合中央政府規劃，也需發現本地區創新創業活動難題并制定相關政策應對。創新創業活動需要政府長期跟蹤和支持，雙創政策穩定存續有利于推動重點技術攻堅進程和提高初創企業存活率。

4.2 健全創新創業政策內容，拓寬支持領域

政府制定雙創政策需要考慮雙創主體所處生命周期階段，制定針對性較強的政策，并在此基礎上拓寬支持領域。雙創活動需要資金、科技、人才和基礎設施支持，4類政策工具形成的合力將推動大灣區創新創業穩健有序發展。雙創活動要扎根現在，面向未來，創新創業政策內容應不斷提高實效性和前瞻性。

4.3 加快監督制度建設

政策監督是政策制定和實行過程中重要一環，完善的監督體系將更好發揮雙創政策作用。政策監督不能模糊邊界，部門職責不明。政策制定和實行責任需要落實到執行部門，建立嚴格獎懲制度。政策不宜朝令夕改，同時在執行過程中進行政策內容補充。