德國與我國食品監管的差異及啟示

韓世鶴 高媛 楊洋 李立

摘 要：通過分析德國食品安全監管的經驗和做法，以及與我國在食品安全監管機構、職責、法律法規體系、標準體系等方面的差異，提出完善我國食品安全監管的建議。包括提高監管效率、完善法律法規制度、樹立風險管理理念、加強風險交流等8個方面。

關鍵詞：監管機制;法律法規;預警體系;突發事件;風險監測

Abstract：Through the analysis of the experience and practice of food safety supervision in Germany， that is， the differences between Germany and China in food safety supervision institutions， responsibilities， laws and regulations system， standard system， etc.， the government suggestions on improving food safety supervision in China are put forward. It includes improving supervision efficiency， perfecting laws and regulations， establishing risk management concept and strengthening risk communication.

Key words：Mechanism; Laws and regulations; Warning system; Emergency; Risk monitoring

中圖分類號：D912.1;F203

德國是由16個州組成的聯邦制國家，德國食品安全監管體系最突出的特點是實行單部管理，分級負責，這是德國聯邦體制的核心思想[1]。聯邦政府、每個州和各地方政府都設有負責檢查食品的監管部門，設立了覆蓋全國的食品檢查機構，以保證國家制定的食品法得到實施，保證食品生產和流通的每一個環節能得到嚴格的檢查和監督。構建了相互協作、運行高效、統一協調的食品安全保障機制。從2006年1月1日起，歐盟食品安全系列法規全面生效，食品安全監督管理成為一個統一透明的整體，建立了歐盟食品和飼料快速警報系統（RASFF），覆蓋從“農田到餐桌”的食品安全監管網，促進了利益相關方的交流與合作[2]。

德國在監管者、生產者、經營者、消費者間形成了共同執行與自覺遵守的統一認識。在保證消費者身體健康的基礎上，確保消費者不被生產者和銷售者欺騙，賦予他們對食品應有的知情權，贏得消費者的充分信任。同時以食品生產各環節、食品追溯程度、食品風險評估與風險管理分離原則和風險交流公開化原則等作為執行原則，由一個獨立部門對食品安全進行監督管理，但政府的其他機構、企業和消費者也會參與其中[3]。

1 德國食品安全機構及職責

德國食品安全機構如圖1所示。聯邦食品、農業和消費者保護部（BMEL）：主要負責消費者政策和食品安全。對內統籌宏觀管理工作，對外代表德國負責同歐盟當局聯系和溝通。主要職能為領導食品安全管理，擬定食品安全領域的法律草案及頒布法令、制定與組織協調全國監控計劃，轉化歐盟相應法規，并對全國畜牧養殖、屠宰、食品（包括植物產品）加工、食品安全以及消費者保護工作進行管理和指導;法規執行由隸屬各州政府相應職能部門負責，BMEL沒有被授權對各州執行情況進行監督。

德國聯邦風險評估研究所（BfR）：職責范圍是在不受政治或社會利益影響的條件下，以科學為基礎開展風險評估（例如植物保護產品上市批準前的風險評估），并提供政策建議。在此背景下，BfR得到15個獨立專家委員會共約200名委員會成員的支持。

聯邦消費者保護和食品安全局（BVL）：工作重點是風險管理，BVL與聯邦州共同協調食品監察和監控項目，以確保德國所有16個聯邦州的監測方法和結果有可比性[4]。組織全國16個州和30個實驗室共同制定全國殘留監控計劃，協調殘留監控參與機構和實驗室的工作，收集、評價和匯總各實驗室的檢測結果，傳遞有關信息，接受并執行歐盟制定的殘留監控計劃、食品安全預警工作。

德國由16個聯邦州組成，每個州的規模有較大差異（每個州的居民在100萬～2 000萬）。德國憲法賦予各聯邦州較大的自主權，可以自行決定食品安全法律的組織實施和執行。德國16個聯邦州在原則上負責執行法律，職責是執行落實各項監管措施，鄉鎮一級機構負責食品監督具體事務，如檢查和抽樣等具體工作，縣一級機構進行服務性和專業性監督，州一級機構負責監督、設立機構和頒布規定。各州政府負責協調和制定監管計劃，根據企業類型等對每家企業進行打分，有專門的打分表格，根據企業得分，確定監管頻次。

2 我國和德國的機構職責和協調機制對比

2.1 食品安全機構職責對比

我國食品安全監管體系以分段監管為主，品種監管為輔，由衛生健康委、農業農村部、市場監管總局、海關總署、商務部和國家糧食局等多個部門共同管理。德國采取中央和地方兩個層面分工協作，風險評估與風險管理職能分離的管理模式，職責清晰，并以風險評估為科學基礎開展風險管理。分段監管模式使各部門能較好的進行段內監管，但段與段之間易形成真空，目前監管部門之間還未形成有效的溝通交流機制，并未真正實現全過程監管。

2.2 食品安全協調機制對比

在我國國家層面，國務院食品安全委員會作為一個高層次的議事協調機構，負責協調解決食品安全中的重大問題，具體工作由市場監督管理總局承擔，國家市場監督管理總局既承擔了綜合協調工作，又是分段監管的主要管理部門。協同國家衛生健康委員會、農業農村部、商務部等對食品供應鏈全鏈條進行分段管理。在地方層面，縣級以上地方人民政府統一負責、領導、協調、組織本行政區域的食品安全監督管理工作。上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作。關于德國的食品安全協調機制，BMEL對內統籌宏觀管理，BVL作為德國與歐盟委員會交流的國家聯絡點，也是與歐盟食品獸醫辦公室（FVO）協調食品安全法規實施的“協調員”，以及歐盟在德國實施消費者健康保護和食品安全快速預警工作的“預警員”?？茖W工作由BfR承擔，為BMEL提供咨詢，同時又得到BVL的支持。各州政府組織實施、協調本州的食品監管工作，與BMEL一起共同制定應對突發事件的立法草案，縣市的監管部門負責對食品鏈上的每一環節的監督。單部管理、分級負責的管理模式，職責清晰，由風險評估部門針對各種風險及時形成評估報告，在風險來臨和應對突發危機時，由成員單位、產業協會、供應商和消費者等交流研討，確定相應措施應對風險，化解食品安全危機。

2.3 差異性分析

中德兩國均建立了獨立的風險評估機構和風險管理機構，實現兩者分離。我國的風險評估部門隸屬于衛生健康委，并不是國家層面獨立的評估機構，存在一定的局限性。但德國的食品安全管理以“風險”為中心，注重將風險識別貫穿于整個風險管理中，引入各種力量促進對風險態度和認知的溝通與交流，從而來實現對食品風險的預防與控制。BMEL開設了“我們吃什么”網站，將存在巨大安全隱患的食物公開曝光。德國《生物測試》雜志每月固定公布10類產品的檢測結果，根據其安全性進行評級。民眾在對食物的安全性有所懷疑時，可隨時免費撥打維權機構設立的24小時投訴電話，隨之“食品警察”會上門采集樣品，即刻送往權威機構檢驗，舉報者在第一時間獲得檢驗結果。對于消費者提供的問題食品，如食品添加劑使用方法、標簽有誤或衛生標準等，當地食品檢察署必須接收，并由中心實驗室負責檢測。如果食物確實存在安全隱患，相關部門會馬上做出處理。這種基于食品風險分析與監管、職能分工明確、職責清晰的食品安全監管模式為我國食品安全監管提供了良好的借鑒。

3 食品安全法律法規對比[5]

3.1 法律制定機構對比

我國食品安全法律制定機構主要分為3個層級，全國人民代表大會常務委員會頒布的相關法律，國務院頒布的條例、規定，部門規章和規范性文件（如部門聯合公告）以及下發的各項通知、規定、要求、通報、雙（多）邊檢疫規定和議定書等，3個層級的銜接難度較大。

德國基本法、產品法均需要國會制定，同時以相應的國家元首令的形式發布生效執行。德國是聯邦制國家，可實現聯邦各州和聯邦政府有關食品安全法律的銜接，在議會里開展適當的有利于法律制定的活動，協商各州參與歐盟一級的對話會議，通過溝通、協調，明確分工。食品安全法規和食品監督的實施歸各州負責，州政府相關部門制定監管方案，由各市縣食品監督官員和獸醫官員負責執行。地方市級監督部門進行督查巡視，并獨立展開食品監測，制定消費者健康保護法規、工作場所的衛生與安全等。德國開辟了“上下互補及協作”的新模式，用有限的資源獲得最大的效益[6]。

3.2 法律適用范圍對比

德國食品安全規則、法律和決定涵蓋了原材料采購、生產、加工、運輸、貯藏和銷售的所有環節，涉及全部食品產業鏈，包括動物健康、善待動物的飼養方式、植物保護和食品標簽標識等[7]。我國食品安全管理不夠協調和系統，并沒有實現從田頭到餐桌的食品安全全程監控。

3.3 體系特點和完整性對比

我國食品安全的法律現狀，以《食品衛生法》為主導，《食品衛生監督程序》《食品衛生行政處罰法》等數部單行的有關食品安全的法律以及諸如《中華人民共和國刑法》《傳染病防治法》《消費者權益保護法》等法律中有關食品安全的相關規定構成的集合法群形態。設計上還存在著不足，法律條文可操作性、實踐性不強，在一些具體規定上只定義了原則，在一些法律條文中，對相關概念未做明確的界定;法律體系缺乏系統性和完整性。食品安全法律法規的頒發、執法監督和研究評估實行權限分立、職能分開是德國食品安全法律法規體系的特點，符合風險分析、從業者責任、可追溯性和高透明度這四個基本要求，是一個全面并且綜合性很強的監管執法體系[4]。

3.4 差異性分析

我國的分段管理模式決定了食品安全法律法規的立法工作是以實現各部門有效的行政管理為目標，而未形成從農田到餐桌覆蓋全鏈條的食品安全監管體系，存在法律真空地帶，銜接方面存在差距。另外部門性的規定較多，原則性的規定較多，實體性、通用性的規定少。德國食品安全立法規范健全、立法細致，且善于從源頭立法，并且一些概念定義也是十分精確的，避免因法律條文模糊判決不公而引發一些問題。

4 食品安全標準體系對比

4.1 制定機構和職責對比

在我國，食品安全國家標準由國務院衛生行政部門會同國務院食品監督管理部門制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號。食品產品標準由國家市場監督管理總局國家標準化委員會制定、公布。關于地方特色食品，沒有食品安全國家標準的，省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門可制定并公布食品安全地方標準，報國務院衛生行政部門備案。食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規定及其檢驗方法與規程由國務院衛生行政部門、國務院農業行政部門會同國務院食品安全監督管理部門制定。食品安全國家標準制定后，地方標準即行廢止。國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準，在本企業適用，并報省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門備案。德國的食品安全標準體系自上而下及對全產業鏈進行標準化控制。

4.2 標準體系特點

德國的標準體系自上而下，包括歐盟標準、德國國家標準、各州食品標準以及行業和協會標準，以對食品產業鏈全過程進行標準化控制[9]。我國的標準包括政府主導制定的強制性國家標準、推薦性標準（推薦性國家/行業/地方標準）以及市場自主制定的團體標準和企業標準。

4.3 差異性分析

我國食品安全標準與國際標準有一定的差距，標準有交叉和空白的現象。各類食品標準分散，由衛生、農業、海關等部門制定，農產品認證體系如：有機農產品、綠色食品、無公害農產品等制度繁多，一些標準存在沖突導致標準難以執行。德國的標準更系統化、法律化，而且注重生產過程控制。

5 食品安全合格評定對比

5.1 機構職責對比

我國《食品安全法》鼓勵食品生產經營企業建立危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系，按照《乳品監督管理條例》，僅嬰幼兒配方乳粉企業需強制實施HACCP，但不要求獲得認證。德國把HACCP納入德國食品安全法律體系，對食品企業的自我檢查體系和義務進行詳細規范，并對食品生產、流通中可能發生的危害進行確認、分析和監控，以這種方式來預防潛在的危害或消除危害，使危害降低，從而保證食品安全，保護食品消費者健康。

5.2 差異性分析

我國鼓勵企業建立HACCP體系，但目前只有少數大企業實行了HACCP管理。德國食品安全監管在HACCP管理要求和準則上對所有企業一視同仁，所有企業都必須進行食品安全自我檢查，建立自控體系，每個企業要執行歐盟根據情況制定的食品安全管理規則或執行HACCP管理。德國對肉制品和有機食品方面采取強制性認證方式，其他食品則是企業自愿申請。

6 食品安全預警對比[10-13]

6.1 機構職責對比

近年來，我國正積極加強食品安全預警體系建設工作，采用分段式的監管模式，衛生、農業、海關和市場部門分別建立了側重點不同的食品安全預警體系。國家衛生健康委員會對可能存在安全隱患的食品進行檢驗和食品安全風險評估，并及時向國家監管總局等部門通報食品安全風險評估結果，對得出不安全結論的食品，國家市場監管總局等部門應當立即采取措施。國家市場監督管理總局等部門在監督管理工作中發現需要進行食品安全風險評估的，應當及時向國家衛生健康委員會提出建議。德國基于歐盟歐盟食品和飼料類快速預警系統（RASFF）開展食品安全預警工作。

6.2 協調機制對比

BVL負責協調各州在食品安全預警方面的工作，已經建立了一個基于互聯網的專業信息系統-快速預警系統，用于聯邦政府和各州相關部門相關數據的收集、評估和交流。通過此系統，在早期識別風險并有效阻止危機的發生。我國的預警以各部門分別開展為主，輔以不合格信息的相互通報。如海關總署在其網站上公開發布進出口食品風險預警信息，國家市場監督管理總局在網站上發布不合格食品安全信息、消費提示等。

6.3 差異性分析

我國注重預警體系和制度建設，食品安全預警方面形成了一整套較為科學的機制。通過立法明確了食品預警的機構及其職責，制定了食品預警的規則和方法，確立了基本的食品預警方法，通過國家衛生健康委員會、國家市場監督管理總局等部門的預警協調配合工作，實現了統一實施風險監測、統一監督檢查、統一發布。通過食品預警的科學化、制度化機制，及時主動預警并采取防控措施，避免食品事件的發生，將危害程度降到最低。食品安全預警的前提是信息收集，信息傳遞直接影響預警工作效率。我國相關部門開展了大量的食品安全信息采集工作，但是缺少統一的信息匯總和分析平臺，因此信息的來源及全面性上存在明顯的不足，同時也沒有統一的信息發布平臺。另外信息發布前并未經過科學的風險評估。德國基于互聯網的專業信息系統-快速預警系統進行聯邦政府和各州的其他部門相關數據的收集、評估和交流，其風險預警以科學的風險評估為依據，按照可能存在風險的程度，發布不同的預警信息或采取不同的措施，并研究產生問題的原因，以避免問題再次產生[14]。

7 食品安全突發事件應急對比[15]

7.1 機構職責對比

我國食品召回主體是食品企業，由市場監管總局協調。德國是由BVL和聯邦消費者協會等部門聯合成立的“食品召回委員會”評估后決定是否召回，并將違法情況通過“BVL全德統一的公布平臺”向公眾公布。

7.2 應急體系特點

德國食品召回制度是企業自律的重要體現，并根據風險情況建立了“重、中、輕”3個等級的召回制度[16]。

7.3 差異性分析

德國具有高效的風險預警機制，根據政府在食品安全例行檢查等中發現的問題事前進行預警，第一時間開展自查，并且向相關產品進行延伸檢測，最終發現問題。而我國近年來的重大食品安全事件則大部分是由媒體先發現線索曝光，形成社會熱點后政府跟進應對。如：每年央視3·15曝光的部分食品安全問題。另外德國在發生應急事件時，充分尊重公眾的知情權，透明度較高，這對穩定消費者情緒、維護市場穩定至關重要。一旦發現問題，德國官方立即對外通報相關情況，第一時間在互聯網上公布問題并及時公開檢驗結果，同時將有關處置措施及調查進展及時告知公眾，在網站上隨時更新和發布相關信息供消費者查閱，并設立熱線電話為消費提供咨詢服務[17]。我國雖制定了相關的召回指令文件，但是透明度不夠。

8 食品安全風險監測對比[18-19]

8.1 機構和計劃對比

在我國，按照《食品安全法》，國務院衛生行政部門同國務院食品監督管理部門制定、實施國家食品安全風險監測計劃。德國的食品安全監測制度是在EU882/2004指令基礎上建立的全國統一的食品安全監測制度。

8.2 監測周期和范圍對比

德國與我國的食品監測周期均為一年，涵蓋所有食品。

8.3 監測目的和方法

監測的目的都是保障食品安全。德國的監測計劃類似國內的官方監督抽檢計劃，均具有嚴格的監測制度和統一規范的操作程序。但我國除了監督抽檢計劃以外，還有國家風險監測計劃，由衛生健康委統一組織，各相關部委分部實施和匯總。

8.4 監測內容對比

我國的抽檢分為監督抽檢和風險監測計劃，監督抽檢由各食品相關部委，包括農業農村部、海關總署、市場監督管理局和糧食局根據各自的監管職責制定監督抽檢計劃，主要是依據國家食品安全標準開展抽檢工作。風險監測由衛生健康委統一組織，但實際由衛生、海關、農業、市場監督管理局和糧食局等各自制定，每季度進行會商。其中衛生健康委的風險監測計劃主要是用于開展風險評估、風險監測及標準制定;其他部委主要是針對無判定標準的項目開展監測。

8.5 差異性分析

基于風險管理的抽檢。監管部門及監測機構是食品安全風險監測的實施主體，而產生風險隱患的主體為食品生產企業、銷售者，為了能夠及時發現風險、預防發生食品安全事故，德國的風險監測基于對食品安全企業監管結果的分級以及產品的風險，而我國的抽檢主要是基于產品種類的總體風險?；谄髽I的分級更能體現風險管理的原則，對于高風險企業多抽檢，加強企業管理。

檢測體系。德國基層檢測機構既有官方的，也有私人的，能力水平基本一致，但最權威的基準實驗室歸屬于聯邦政府。官方檢驗機構檢測產品范圍廣，綜合檢測能力強，經費全部來源于政府預算，人員為公務員和政府聘用專家，但完全獨立于政府監管機構之外，經費、人員、檢測工作不受任何部門的干擾和制約。只承擔政府監管機構送檢產品的檢測分析，不接受社會委托檢測，也不自行抽樣。中介檢測機構獨立于企業和監管部門之外，有利于防止權力濫用，以保證檢驗結果的真實、準確和公正。我國的檢測機構主要是官方的檢驗機構，個別有部分招標的第三方檢驗機構參與。

抽檢計劃。德國的監測計劃統一由BVL協調、指導和保證。而我國的抽檢計劃由各部委分別制定、實施，且沒有統一的匯總。

9 政策建議

9.1 提高監管效率

加強食品安全監管，深化食品安全監管檢查體制機制改革，從源頭防范化解風險隱患，提高監管效率，逐步建立一支與我國食品安全監管需求相適應，政治過硬、忠于職守、業務精湛、結構合理，基本滿足食品安全監督檢查工作要求的食品檢查員隊伍，是確保食品安全最重要、最直接、最有效的監管方式。職業化檢查員是食品安全監管的重要力量，是監管部門的“眼睛”和“耳朵”，開展駐廠檢查或巡查，能及時發現安全風險隱患和違法違規行為。

9.2 完善法律法規制度

德國的法律法規覆蓋面廣，涉及整個產業鏈，而中國的食品安全法律不僅數量少，操作總體層次不高，且法規之間存在相互沖突和矛盾，缺乏從源頭到餐桌的全程監控，系統性、銜接性和配套性都不足。

9.3 樹立風險監管理念

食品安全監管屬于風險管理，對于食品中存在的風險，消費者無法識別，而寄希望于通過政府監管來降低食品風險。在現在的管理體制下，監管部門通過積極查處來應對，以挽回消費者的信任，事后處理固然重要，但不是根本性的，風險監管很重要。以風險監管理念來監管食品，強調的是風險的可能性，它將管理的重心前置，需要提前預判風險來控制風險。

9.4 加強風險交流，增加信息的透明性

面對風險，單靠政府來應對顯然不足，科學分析只能對已知的風險進行評估，但有些風險是當前認知水平下無法識別的。需要加強風險交流，讓消費者了解科學發展所隱含的可能性，防止科學技術的濫用，從而消除或防止風險。

9.5 預警工作尚需加強

目前發布的安全提示基本是常規性的，如季節性風險、節日性風險等，并不是依據特定風險信息做出的?？偩侄ㄆ诎l布的樣品信息起到了對消費者的提示作用，但時效性及對問題樣品采取的措施尚不足。國家雖制定了召回的相關指令文件，但是公開性尚不足?？傮w而言，我國的食品安全風險預警尚處于起步階段，系統性、制度化、實效性急需加強。急需搭建部門間、地區間的食品安全信息平臺，實現對風險信息的準確搜集和快速反應。通過常態化的抽檢、監測、輿情分析、投訴舉報等渠道，建立全面規范的信息收集機制。對收集的信息進行篩選、分析、評估，進行準確風險監測，建立食品安全危害預警分級體系，及時發出預警信號。

9.6 加快追溯體系建設

德國是全面實施農產品或食品追溯體系的國家，每個農產品或食品都具有可追溯性?？勺匪菪詮倪M原料開始，每批進貨都有關于產品、日期、供貨商和數量的標識，在整個生產過程中都可以跟蹤原料，每件食品都有一個編號，通過編碼可以了解該食品是何時生產、包裝，由何種原料構成的，能夠辨別產品的批次，一旦發生產品污染，可很快找到原因。而我國僅部分產品開展了追溯體系建設。

9.7 開展企業分級監管

食品企業分級監管可以在人員、監管資源有限的情況下，幫助監管部門提高監管資源的利用效率，對風險程度高的企業增加監管頻次和力度，促進企業改善內部管理和過程控制，及早化解可能存在的風險。而對風險程度較低的企業，可減少監管資源分配，最終達到合理分配資源、科學監管的目的。

9.8 規范新聞媒體報導

新聞媒體的督促對于預防食品安全事故具有重要作用，但是食品安全信息的有效傳播與食品安全信息的透明性和公開性分不開。媒體的作用不可低估，一旦發生食品安全問題，各種媒體都會緊盯不放，部分媒體能夠做到對食品的有效監督，但是大部分有妄自推斷和虛假報道的傾向。而德國媒體會大量報道，逐一披露事件的來龍去脈和調查情況，既能使消費者由此得到更加透明和詳細的信息，也客觀上對政府起到監督和促進作用。我國政府、企業與媒體要探索建立新聞媒體報道與食品安全信息發布協作機制，以更好地發現媒體業存在的問題，并保障食品安全報道的健康有序發展。

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