國家權力過度 “下沉”的結果與反思：基于我國鄉村治理體制的回顧

王衛民

(山東經貿職業學院 財政金融系，山東濰坊261011)

鄉村是我國歷朝歷代統治的基礎，是事關王朝興衰的關鍵。新中國崛起于鄉野，初創于鄉村，歷來將鄉村治理視為政權之根基，治理有效更是當下鄉村振興的追求目標。為達鄉村善治，國人進行了不懈探索?？傮w而言，“國家與鄉村雙軌分野”是舊中國的基本特征；新中國成立后延續了19世紀末的國家轉型史，構建現代國家成為政建目標?，F代國家的構建史就是對傳統鄉村的改造史，對鄉村社會傳統權力的 “剝奪史”，是國家權力的集中史和 “下沉”史，是基層政權組織的變革史，也是中央與地方、國家與社會、國家與農民等各種社會關系的調適史。新中國的鄉村治理經歷了國家權力進場、膨脹、收縮、回歸四個主要階段。伴隨 “后稅費時代”國家權力強勢嵌入，鄉村出現了基層政權 “上浮”、自治組織“行政化”等現象，這既是國家權力集中的后果，同時又加速了國家權力進一步下沉。導致國家與鄉村關系脫嵌，干群關系冷漠，社會力量萎縮，鄉村自治式微。國家權力過渡下沉使當下的鄉村治理出現了“國家權力過密”現象，對國家權力過度依賴導致的治理成本和治理風險加大嚴重制約鄉村善治。當下的鄉村治理，物質資源豐富，治理資源匱乏。在村干部官僚化趨勢下，必須將農民重新組織起來，重整自治，粘合劑應是內生型體制外精英，國家與社會在“國家－鄉村精英－村民”的結構下良性互動，逐步建立一套既保證國家有效管理又充分發揮農民主體性，具有足夠韌性的鄉村治理體系。

一、封建中國的 “皇權不下縣”——國家與鄉村的雙軌分野

鄉村善治是歷朝統治者的不懈追求。我們將考察的視野拉長至新中國成立前的封建統治史。中國自古即為人口眾多、資源相對匱乏的農業國，農業立國是中華王朝2200余年的基本國策，農業是國家之大事，統治之根基?！皣笫?，在祀與戎”，古代祭祀首祭皇天厚土，祈五谷豐登，對天地的祭祀乃神之大節，祭祀的目的主要是祈求風調雨順。為此，歷朝都專修天壇地壇及類似皇家建筑作為國家祭祀之圣地，足見農業在封建社會之重要?，F代農業產生之前，歷代的農業都是人力密集型，組織大規模農業生產、興建大型水利工程，組織軍隊抵御侵略、組織人力興建城池王宮以及祭祀設施都需要強有力的制度將分散的自然人、家庭及家族高效地組織起來。因此，歷朝都致力于建立一套自上而下的高度集權的行政化官僚科層體制，力求將皇權意志延伸至社會的各個角落，滲透到國家的每個方面。但要實現控制目標，就需要建立起龐大的政府官僚組織，官員的數量也隨社會發展而膨脹。為供養日益龐大的官僚階層，農業稅負逐年增多，苛捐雜稅在大多朝代成為常態，特別是在各朝中后期，官員愈多，貪腐越重，稅賦日重，民怨積盛。若遇天災，農民起義，王朝更迭；新朝初立，革故鼎新，削官減稅，休養生息。但世事輪回，統治者與被統治者、生產者與寄生者永遠是一對矛盾。如何在保障統治的前提下，縮減官員數量、限制官員權力成為歷代先賢和歷朝統治者思考的問題。他們的糾結，用今天的學術話語描述即為 “皇權的邊界在哪里”，在鄉，在縣? 亦或在城、在邑? 雖說“普天之下，皆是王土”，但在中國歷史上皇權從未完全控制鄉村這一社會末梢。歷朝歷代或是試錯后得出的答案，或是諸侯兼并、國家統一造成的疆域擴大導致的自身力量不足，亦或是民間對皇權的各種抵制使然，中華帝國統一后，特別是每一朝的后期，皇權延伸至縣而未再下探實為常態。溫鐵軍將其總結為 “皇權不下縣”，秦暉則描述為 “國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治、自治靠倫理，倫理造鄉紳”[1]?？h以下主要實行鄉民自治，由社會力量主導，三老、族長、鄉官、里甲、保甲、鄉賢等非體制性力量是鄉村治理的主角。以縣為界，逐漸形成了縣上 “中央集權”、縣下 “鄉民自治”的 “雙軌制”?？傊?，“家國同構”下的國家與鄉村雙軌分野是郡縣制以來我國封建社會國家治理的基本模式，皇權在全國形式上的一元統治與 “族權”“紳權”在鄉村社會實質上的多元共治雖是封建王朝國家力量不足的無奈選擇，但卻也是歷朝歷代實現長治久安的奧秘。

新中國成立后，中共將鄉村穩定和有效治理視為鞏固人民政權、發展經濟的基礎。本文基于 “國家－社會”關系理論，從 “國家權力”這一視角，分析我國鄉村治理中國家權力的 “往復”，大體將新中國的鄉村治理史分為四階段：第一階段(1949－1957)從新中國建立至全國農村基本實現合作化，這是我國鄉村治理的初步探索階段；第二階段(1958－1978)是人民公社會化運動下的 “政社合一”階段；第三階段(1979至2006)是改革開放以來的 “鄉政村治”階段。第四階段(2006 至今)是后稅費時代“鄉政村治”的新發展階段。

二、新中國鄉村治理的初步探索——國家權力進場

新中國成立后的首要任務是鞏固執政地位，發展經濟。中共取得政權走了 “農村包圍城市”之路，鞏固政權也必須首先鞏固農村政權，解決農民問題。新中國和舊社會最大的不同在農村，在土地制度，土改是中共 “一切工作的最基本環節”[2]78。解放后，全國范圍的土地改革運動開始。以1950年劉少奇《關于土地改革問題的報告》和《土地改革法》為標志，土改運動在全國開展，到1952年基本完成(除新疆、西藏外)。土地改革極大地解放了生產力，確立了土地的農民私有制，貧苦農民幾千年來第一次擁有了自己的土地，革命和建設熱情空前高漲，新生的人民政權建立了穩固的社會基礎和民意基礎。新中國成立后的又一重大改革是農業合作化。1953年，國家提出實行農業的社會主義改造并逐步實現農業合作化①。經初級社(1954年)、高級社(1955－1956年)，到1957年全國基本實現了農業合作化。

建國初，國家通過土地改革和農業合作化，徹底改造了舊中國鄉村社會的經濟和政治制度，初步確立了新中國初期的鄉村治理格局，國家權力完成了對鄉村社會的初步控制，中共黨的組織在基層全面建立，黨成為鄉村治理的領導核心，貧苦農民則成為鄉村治理的主體，傳統社會的舊鄉紳、舊地主、舊買辦被逐出鄉村治理的權力層，成了被治理、被改造、被革命的對象。傳統鄉村社會的自治力量全面退場，鄉村傳統 “治理網絡”被打破，國家權力強力進場，重新搭建起以黨為核心的鄉村權力網。

為實現基層的有效管制，新中國逐步實現了基層政權重心下移和基層官員官僚化改革。建國時，我國基層行政區級別是縣、縣轄區、鄉(行政村)②。鄉和行政村為同級鄉村政權，此時的鄉村治理重心在縣轄區，鄉和行政村并非重點，此即所謂的 “小鄉制”。鄉和行政村所屬干部也不享受國家干部津貼，且大多不脫離生產(每鄉脫產3人)。1954年憲法撤消了縣轄區和行政村建制(縣轄區持續存在至1958年底才全部實際撤銷)，將縣以下主要分為鄉和鎮。根據1955年國務院有關規定③，“小鄉制”改“大鄉制”。農村治理重心由縣轄區下移至鄉級，鄉成為我國基層社會治理的核心之一。

治理重心下移后，鄉的規模隨著合并撤銷逐步擴大，行政事務逐漸增多，鄉干部官僚化改革逐步開展。1955年，國家干部待遇由包干制改為貨幣工資制；1956年，鄉鎮干部被納入30級國家干部序列④；“以鄉鎮干部全脫產和正規化為標志，鄉鎮政府的官僚化也就基本上大功告成了?！盵3]土地改革、合作化運動、基層治理重心下移和鄉鎮干部官僚化改革為實現國家權力對鄉村的全面控制奠定了基礎。

三、高度集權的 “政社合一”體制——國家權力極度膨脹

1958年，中央提出建立人民公社，并明確指出要實行 “政社合一”⑤，到年底，全國用了不到三個月時間就跑步進入了人民公社化時期。從1958年到1983年，人民公社作為一種正式的鄉村治理制度存在了近25年。⑥

在此階段，國家通過人民公社化實現了對鄉村的全面鉗制，國家權力在鄉村實現全覆蓋，物質到文化，經濟到政治，身體到精神，國家權力無孔不入地滲透至鄉村社會的每一個細胞?！罢绾弦弧奔畜w現了國家權力 “全能主義”傾向，此時的鄉村實現了經濟社會生活的軍事化、政治化以及國家與社會一體化。國家力量完全取代鄉村社會力量，鄉賢、董事、莊頭等鄉村自治的傳統力量徹底退出；黨員、軍人、干部等政治精英崛起為鄉村治理主體；黨團組織取代宗族、家族成為治理核心。

此時的基層政權從法律上看仍是鄉鎮政府，但實際已被人民公社取代(期間一度被 “四清”工作團、“革命委員會”等取代)。鄉變為人民公社，村變為大隊，自然村變為小隊。1958年，國家規定 “人民公社是政權組織的基層單位”⑦。此時的鄉村治理力量復雜多變，1958－1963年間的公社干部、大隊書記，1964－1966年間的四清工作隊成員，1966－1967年間的 “造反派”“武斗派”“奪權派”“三支兩軍”，1968－1976年間的 “革委會”成員等粉墨登場，相繼成為鄉村主宰?！八念惙肿印薄白哔Y派”及一切舊勢力全被鏟除，寺廟、文廟、鄉賢祠等舊傳統文化符號全部清理?！捌扑呐f”“清理階級隊伍”，運動一場又一場，場場都是新舊勢力的 “你死我活”，鄉村社會治理混亂無序，處在 “內戰邊緣”。

四、改革開放以來的 “鄉政村治”——國家權力收縮與鄉村自治恢復

“政社合一”的鄉村治理體制，極大壓縮了鄉村社會的自治空間，國家通過對農民的 “剝削”和對農業的 “汲取”，完成了國家工業化初期的剩余積累，農民生活日益貧困，農村愈發凋敝，農業生產力遭受嚴重破壞，農民作為中共執政的最大支持者開始出現對國家和現狀的不滿，“政社合一”的治理模式已至盡頭。

1978年大旱，安徽鳳陽小崗村全村18戶中有16戶外出要飯。遭遇天災，更加凸顯 “政社合一”治理體制之無效。國家權力缺位，個體自救意識萌生。18戶農民出于要吃飯、要生存的本能，冒著巨大的政治風險，實行了包產到戶，影響近代中國歷史的一場大變革開始了。1978年12月包產到戶的 “星星之火”到1979年在全國已是燎原之勢，1980年國家正式予以認可⑧。

以家庭聯產承包責任制為標志的農村經濟改革，重塑了農村治理體制。隨著經濟體制改革的進行，農村治理體制改革也大膽試水，創新同樣來自農村基層。1980年1月，廣西果作屯⑨村民自發組織民主選舉，投票選舉成立了 “果地村委會”，在全國率先實行了村民自治。隨后，周邊縣市鄉村也都逐步建立了自己的村委會。全能型的 “政社合一”體制逐步瓦解，“鄉政村治”的治理體制逐步萌發。

1982年憲法規定鄉鎮設立人大和人民政府，并將村委會確定為基層群眾性自治組織。1983年，中央提出 “政社必須分開并建立鄉政府和鄉黨委”⑩。至此，“鄉”被重新定位為基層政權組織，人民公社制度正式撤銷。1987年，《村民委員會組織法(試行)》通過；1988年，村民選舉全國推廣，村民自治進入法律實施階段；1994年，村民自治的 “四項民主制度”?確立；1998年，《村民委員會組織法》頒布實施，“鄉政村治”的鄉村治理體制正式確立。

“鄉政村治”的治理體制在一定程度上實現了國家權力的收縮與約束，部分恢復了農民自治權，推動了鄉村民主政治發展，為根本上理順國家與鄉村關系提供了制度可能。但 “鄉政村治”只是國家權力在一定程度上的收縮，國家仍通過征收農業稅、“三提五統”?、計劃生育等控制著鄉村的經濟社會秩序?！班l政村治模式從根本上說是一種控制大于自治、地方政府控制處于支配地位的政府主導型治理方式?！盵4]在此模式下，隨著鄉鎮成為一級政權，鄉鎮事權逐漸增多，機構日益膨脹，特別是1994年分稅制改革后，地方財政困難，鄉鎮政府亂收費泛濫，農民負擔日益嚴重，干群矛盾尖銳，群體性事件頻發，基層政權面臨嚴重的 “合法性危機”。同時，村兩委選舉中賄選不斷、黑惡勢力滲透、家族勢力復興等一系列社會問題嚴重影響基層穩定，鄉村治理體制亟需進一步改革。

五、“后稅費時代”的鄉村治理——基層政權 “上浮”與鄉村自治組織 “行政化”

2000年，農村稅費改革啟動，除農業稅和農業稅附加以外的所有涉農收費全部取消。2005年12月，國家廢止農業稅條例；自2006年起，在全國范圍內廢止農業稅；2600余年的 “皇糧國稅”成為歷史，我國農村進入 “后稅費時代”。

農業稅時代，國家對農民具有直接的掠奪性，從這一點上看，2600年來一直如此。但在 “后稅費時代”，就國家與農民的關系來講，在中國歷史上真正開創了一個革命性的新時代?！昂蠖愘M時代”是 “工業反哺農業”“城市反哺農村”“公共財政反哺農民”的新時代，國家政權由 “汲取型”變為 “給予型”?！昂蠖愘M時代”的鄉村社會結構發生重大變化，鄉村社會與國家關系深刻調整與重塑。以往因稅費征繳和計劃生育等引發的干群矛盾基本緩和，鄉村政治環境日益寬松，基層政府角色逐步由管制向治理轉型，基層政府服務功能凸顯。國家權力攜大量資源強勢回歸，“鄉政村治”的鄉村治理體制出現重大改革，導致出現鄉級政權 “上浮”和村民自治組織 “行政化”等兩大直接結果。

（一）“后稅費時代”的鄉級政權 “上浮”

農業稅費徹底取消后，鄉鎮政府主要靠財政轉移支付維持，而以前供養的人員和機構短期內又無法消化，導致鄉級財政 “空殼化”，變為 “吃飯財政”，公共服務能力嚴重削弱。另外，國家權力出現 “跨層級治理”取向，國家權力直接下沉至村，國家與農民打交道的方式由 “背對背”變為 “面對面”。給予農民的補貼都由縣財政直接通過 “一卡通”發放；農村教師工資也由縣直接支付，不再經鄉鎮；其他專項支農資金也大多以 “項目制”方式直接對接村兩委。鄉級政權與農民發生直接交往的頻率大大降低，關系日漸疏遠，農民越來越覺得鄉級政權可有可無。鄉級政權 “懸浮”[5]于鄉村社會，面臨 “存在的必要性危機”。周飛舟認為，出現這種情況是稅費改革的結果，其實更準確地講是國家有意為之，是為國家權力向鄉村進一步下沉排除障礙。

（二）“后稅費時代”的村民自治組織 “行政化”

為節約土地，保護耕地，實施 “集約化管理”，解決所謂 “三高兩難”?問題，全國多地積極推行合村并組和 “農民上樓”。導致村組規模擴大，鄉村 “去鄉土化”“社區化”，村民 “居民化”“陌生化”。村民自治組織也出現一定程度的 “上浮”或 “懸浮”，原來與農民經常打交道的 “要糧、要錢、要命”(訂購糧、“三提五統”和計劃生育)等工作一夜之間不復存在，而為民服務的理念和習慣短期內又無法轉變，導致村兩委與農民的關系逐漸疏遠。再加之村干部腐敗、賄選以及原來稅費時代農民對國家的不滿也遷怒于村干部，導致干群關系愈發冷漠甚至對立。另外，由于多數村莊集體經濟 “空殼”，鄉村公共服務和村級政權運行嚴重依賴地方政府財政，導致鄉村自治組織出現 “行政化”趨勢，并主要表現在三個方面。

第一，村干部報酬 “工資化”。村干部報酬在人民公社時期主要來自村級提留的誤工補貼，改革開放后也主要來自誤工補貼以及完成 “三提五統”和計劃生育罰款收繳后的獎勵性返還等?！昂蠖愘M時代”村干部報酬則出現 “工資化”趨勢。2008年，中央提出通過財政和黨費補助來保障村干部報酬?。2009年，中央提出依托財政建立 “基層工作經費保障制度”解決村干部報酬問題?，并明確村支書報酬按“當地農村勞動力平均收入水平”確定?。以湖北為例，2018年恩施某縣實施一肩挑的村支書年工資約3.8萬元、副職1.2萬元。市郊農村的村干部工資稍微高一些，武漢某區的村支書年工資約4.2萬元，副職2.5萬元。

第二，村干部 “考核制”。村干部報酬工資化的直接后果就是鄉鎮對村干部實行 “壓力型”考核。村干部工資被分為基本工資和績效工資，而績效工資所占比例最高。村干部的績效工資又與目標考核項目掛鉤，“黨建、產業發展、計劃生育、征兵入伍、村容村貌、耕地流轉、旱廁改造、合作社組建、職業農民培養、工商資本下鄉、農村違規用地”等考核項目繁多。鄉鎮對村干部的 “考核制”，從實質上看是把村干部當做其下屬公務員來管理，違背了鄉鎮與村委會 “指導與被指導”的關系。

第三，村干部 “坐班制”。近年來，很多地方都開始要求村干部坐班，有的地方提出要 “定崗、定時、定點、定人”，要求村干部工作日全天候上班，節假日值班，每天不少于8小時。坐班期間須堅守崗位，不遲到、早退，甚至實行打卡、“刷臉”，村干部請假需報鄉鎮備案。村干部坐班制直接導致村干部 “脫產化”，村干部不再是一直以來以從事農業勞動為主業的“兼業村干部”，脫產后的村干部開始遠離農業生產，甚至出現了 “不懂農業、不懂農民、不懂農村”的 “三不懂”村干部。

村民自治組織的行政化，一定程度上有利于鄉鎮政府加強對村干部的監督與激勵，更好完成國家行政任務。但也帶來諸多問題，面臨現實悖論。村干部報酬工資過高導致地方財政壓力過大，工資過低又對有能力、有學歷的年輕人缺乏吸引力。待遇不高，又需脫產坐班，最終擠走的都是兼業的 “中堅農民型”村干部；留下來的往往是50歲以上的老年型村干部或者 “富人型”村干部；而開廠辦企業的富人村干部又不會真正去坐班為民服務，他們更看重的是村干部的政治地位以及由此帶來的商業便利。坐班制和考核制導向下的部分村干部把考核項目當成工作內容，對于考核事項以外的工作能推則推，能躲則躲，甚至理直氣壯地認為 “不屬于其職責范圍”。村干部只對 “八小時以內”負責，只對考核內容負責，成了 “只唯上，不唯下”的官僚組織。村干部被吸納進國家的官員科層體制后，與農民的關系，與農業的聯系越來越弱，干群關系被行政化割裂，產生了 “行政消解自治”[6]的社會后果。村干部傳統的 “國家代理人和農民保護人的雙重角色與身份”[7]發生異化，變為了純粹的國家代理人，農民保護人的角色和職責則逐漸淡化。村干部行政化侵蝕村民自治制度，使得規范意義上的 “鄉政村治”體制異化為 “鄉政村政”體制。

相似的問題，費孝通也曾提出并討論過。他說“管事是不能在公務上和差人接頭的，因為如果自治團體成了行政機構里的一級，自下而上的軌道就被淤塞了?！盵8]149村干部行政化現象在清代也曾出現。清代設立保甲制度，從村民中選任保甲長等村莊帶頭人，以維持鄉村治安、教化鄉里并協助征稅納糧。該制度本為村民自治目的而設，但在清中后期，這些代理人逐漸異化為地方政府的 “差役”和 “苦役”，百姓視之 “低賤”，大多不愿擔任，“愿為者往往系鄉間無賴不軌之徒，多數鄉民對之予以鄙視?！盵9]歷史具有相似性，我們通過這段歷史來審視此時的村干部“行政化”與彼時的 “差役化”，二者制度設計初衷都是鄉民自治組織，最終卻都走上了 “官僚化”的不歸路。雖然村干部還不至于像那時的保甲長 “低賤”、受鄉民鄙視，但據我們在農村的長期觀察，很多老百姓對村干部根本談不上 “尊重”，表面的 “尊重”也僅僅是 “怕”或 “不愿得罪”而已，其實在他們心中，不少村干部也很 “低賤”，為鄉民所不齒。用老百姓的話講就是 “村干部，好人不能當”，這種現象不僅出現在當下，在農業稅時代的 “狠人治村”“富人治村”“村霸治村”時就已普遍。

村民自治組織隨同鄉級政權一同上浮并 “行政化”的直接原因在于稅費改革，農業稅費的取消致使鄉村兩級組織與農民的關系發生根本改變，農民在獲得經濟自由的同時也獲得了政治自由，農民與鄉村兩級政權(法律上，“村兩委”雖不能稱為一級政權，但其越來越具有政權的特點，為便于討論，我們將其和鄉級政權統稱為鄉村兩級政權。)的關系由“人身依附”變為平等關系，農民不再對鄉村政權負特定的經濟政治義務，甚至可以說農民從心理上厭倦了權力一直以來的 “剝削”。農民與村民自治組織及鄉級政權的關系急速淡化，農民與國家權力 “脫嵌”，二者存在斷裂風險，需要根本性重塑，也需要很長時間的調適。隨著村民自治組織及鄉級政權上浮，國家權力 “下沉”趨勢進一步加快。

六、鄉村治理中的國家權力 “上收”與 “下沉”

從資源流向的角度看，農業稅時代是國家自下而上的汲取鄉村資源，“后稅費時代”則是自上而下的資源下鄉。資源流向的變化重塑了國家與鄉村的關系結構。國家權力隨同國家資源一并 “下沉”。而且為了提高資源利用率，防止各級政府和組織截留，國家采取了直接面向農民的資源輸出方式，國家權力第一次實現和農民直接面對面。從某種意義上講，國家對鄉村兩級政權都表現出了某種程度的 “不信任”，或者說是為了防止鄉級政權和村干部這一農業稅時代的 “利益共同體”繼續 “自利性共謀”。近年來的國家三農工作，越來越體現出國家權力 “一竿子插到底”的跨層級治理特點。鄉鎮事權上收，鄉財縣管，財政架空；村干部行政化，村財鄉管；國家惠農補貼 “一卡通化”等都是國家在鄉村治理領域權力 “上收”的具體體現。權力 “上收”是為了國家權力集中后更好的 “下沉”。除了國家權力在縣級以下采取“先上收，后集中使用”的方式外，還出現了直接從省級或地市級層面運用國家權力強勢嵌入鄉村的現象?！榜v村第一書記”制度即為典型。

2010年，“駐村第一書記”制度開始探索實施?；2015年，中央發文要求在全國推廣該制度?。近年來，國家陸續下派近百萬名第一書記赴農村從事脫貧攻堅等工作。第一書記制度是國家權力對鄉村社會的強力嵌入，直接目的是推動脫貧攻堅，推動基層組織再造，最終目的是提升鄉村治理水平。但在實踐中也遇到了 “與村兩委關系難協調，不了解鄉村實際，農民對其缺乏信任”等諸多難題。本質上看，該制度的設計邏輯是扶貧邏輯，既是經濟扶貧，也是“政治扶貧”，具有短期性。而且仍將農民視為被管理對象，忽視了農民的主體地位，使得該制度短期脫貧效果明顯，但對鄉村治理水平提升作用有限。

近年來，與國家 “資源下鄉”同步的 “權力下鄉”實際上仍是19世紀以來我國國家轉型的歷史延續。其目的仍是 “將散落于鄉土社會的權力集中于國家，同時又將集中于國家手中的權力滲透到鄉土社會?！盵10]所以說，國家權力在鄉村的下沉具有歷史必然性。但國家權力過渡下沉必然擠壓鄉村自治空間，侵蝕鄉村社會自治基礎，抑制村民自治的內生動力。國家權力與社會力量在鄉村這一場域碰撞、博弈。結果就是國家力量強勢占領鄉村社會各個領域，鄉村社會力量全面萎縮，鄉村自治式微。國家與社會形式上粘合在一起，國家權力從形式上強化了對村莊的控制，實質上卻造成了國家與鄉村社會的進一步脫嵌。以往與農民打交道的鄉鎮政權“上浮”，農民倚重的鄉村自治組織也愈發 “行政化”，農民選舉產生的 “當家人”變為了國家干部、鄉級政權“代理人”。村干部 “脫產化”“官僚化”“離農化”，使農民與村干部的天然關系被瓦解。鄉村社會為抗衡國家組織而建立起來的自治組織異化為“行政組織”，并被吸納進國家的科層官僚體系。國家與社會的粘合劑失效，二者之間產生組織斷裂。伴隨國家權力的過度下沉，當下的鄉村治理已出現了 “組織過密”“國家權力過密”現象，對復雜組織網絡和國家權力過度依賴導致的治理成本和治理風險加大，嚴重制約鄉村善治。

七、結論與反思

新中國成立后，國家權力滲透鄉村，經歷了 “進場、膨脹、收縮、回歸”，形式是 “往復”，實質是 “持續下沉”。特別是近年來，國家權力的下沉持續加速，在此背景下，國家權力如何與社會力量協調，實現良性互動，節約治理成本，共同提升鄉村治理水平?

歷史是一面鏡子，清乾隆年后，保甲制沒落，導致清王朝對鄉村的控制衰弱，嚴重威脅其統治，國家不得不開始倚重曾經被處處提防的地方鄉紳，賦予其 “合法鄉村治權”。這段歷史給我們的啟發就是“國家權力不是萬能的”。

我們當下的鄉村治理可以說物質資源豐富，而治理資源匱乏。國家權力強勢嵌入鄉村治理，大量資源下鄉改造鄉村，但面對的卻是一個基層的 “資源耗散結構”[11]，下鄉資源看似豐富，效果卻十分有限，我們當下的鄉村治理越來越陷入了 “錢可以解決一切”“國家權力萬能論”等認識誤區?；蛘邚闹贫冉洕鷮W的角度看，我們的鄉村治理遇到了 “諾斯悖論”(用諾斯的話講就是 “沒有國家辦不成事，有了國家又有很多麻煩”)。作為全體人民代理人的政府，精心設計鄉村治理制度，增進社會福利，但由于利益集團掣肘、政府的有限理性和歷史慣性等原因，制度實施效果卻愈發偏離政策目的和社會利益，鄉村治理制度徘徊于有效和無效之間?！皣沂且粋€可怕的存在物，卻在讓民眾按其政策制定者們的意愿行事時步履蹣跚、一籌莫展。國家正如投入小池塘的巨石：它們在池面每個角落都泛起了漣漪，卻抓不住一條小魚?！盵12]9我們當下的鄉村治理就是如此，“有或沒有國家權力都很麻煩”。如何走出 “諾斯悖論”?諾斯曾建議：首先，明確政府的基本職能是確保公正、安全的制度環境，而不應過多成為市場主體。其次，完善法治，約束公權力，通過法律保證規則的長期穩定。

“諾斯悖論”本是針對產權制度而言，但也給我們的鄉村治理提供了重要啟示，即國家權力特別是基層政權(包括行政化后的村兩委)的權力應受到約束。一是完善法治，通過法治約束國家權力，特別是基層政權的權力，建立基層政權權力清單，全面梳理其行政職權；對基層行政職權，逐條逐項進行合憲法、合法性審查；探索建立基層政權責任清單；在村民委員會組織法、村民委員會選舉法基礎上加快制定村民自治法。二是培育鄉村社會力量或是部分學者提出的 “中間層”?，對基層政權進行監督和制約。歷史上，只要中間層強大，中間層能夠當好農民的代理人，鄉村就能治理好，代理人越行政化，越變為 “贏利型經紀”，國家和農民的關系就越緊張。我國當下的鄉村治理不僅缺少物質資源，更缺乏分配管理物質資源的制度資源。在村干部行政化導致干群關系疏遠的趨勢下，必須將農民重新組織起來，組織農民的粘合劑應是來自鄉村社會內部的內生型體制外精英，這些鄉村精英力量既是 “粘合劑”也是 “減壓閥”，更是 “領頭雁”，這些鄉村精英不僅是法理型更應該是 “卡里斯瑪型”?。這樣，國家就可以通過官僚式的行政科層組織與鄉村社會力量有效對接，國家與社會之間在 “國家－鄉村精英－村民”的結構下形成良性互動，逐步建立起一套既保證國家有效管理又充分發揮農民自主性，具有足夠韌性的鄉村治理體系。

本文認為，培育和健全鄉村社會組織和社會力量參與鄉村治理，加快形成 “一核多元”的鄉村治理體系是當下解決鄉村治理困局的根本。40年來，我國的鄉村治理已初步完成 “民主選舉”任務，“民主決策、民主管理、民主監督”將是今后提升農民自治能力的關鍵。其中 “民主管理、民主監督”尤為重要。鄉賢等為代表的鄉村社會力量是今后農民可以倚重的重要力量。需要指出的是，這里的鄉賢其主要功能已不是傳統鄉賢從事的 “公產、義學、社倉、搭橋、修路”等鄉村公共設施建設，此類事項在國家資源大量下鄉的背景下已然不是鄉村治理的主要問題，此類事項是國家權力的主要任務。目前最根本的治理任務在于農民利益的表達與國家權力的監督，這是新鄉賢發揮作用的主要價值所在。村干部越來越行政化、官僚化的趨勢下，越來越 “原子化”的農民需要一群德高望重的 “挑頭人”來代表農民利益發聲，代表農民對基層政府和村兩委實施民主監督，防止再次出現 “國家政權的內卷化”[13]50。

① 實際的農業合作化運動從1951年成立互助組就已開始。

② 具體規定見1950年《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(行政村)人民政府組織通則》。

③1955年12月29日，國務院《關于進一步做好國家機關精簡工作的指示》。

④1955年8月31日，國務院發布《關于國家機關工作人員全部實行工資制和改行貨幣工資制的命令》，決定自1955年7月起國家干部實行工資制待遇；1956年7月的《國家機關工作人員工資表》把所有國家干部分為30個級別，其中正副鄉長為21－26級，鄉文書為24－29級。

⑤1958年8月29日發布的《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》。

⑥ 從1958年4月河南省遂平縣嵖岈山衛星公社作為第一個人民公社算起，到1983年10月12日，中共中央、國務院《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》正式宣布人民公社解體為止。

⑦1958年12月，中共八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》規定：“人民公社是我國社會主義社會結構的工農商學兵相結合的基層單位，同時又是社會主義政權組織的基層單位。人民公社應當實行統一領導、分級管理的制度。公社的管理機構，一般可以分為公社管理委員會、管理區(或生產大隊)、生產隊三級?！?/p>

⑧1980年9月27日，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業責任制的幾個問題的通知》印發，標志著國家正式承認包產到戶改革。

⑨果作屯為當時廣西壯族自治區河池地區宜山縣(現河池市宜州區)合寨生產大隊的一個自然村。

⑩1983年10月，中共中央、國務院發布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。

? 1994年2月，民政部發布《全國農村村民自治示范活動指導綱要(試行)》，提出建立 “民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”等四項村民自治的民主制度。

? “三提五統”即 “三項提留”“五項統籌”。三項提留指村級組織的管理費、公積金和公益金三項。五項統籌則是指鄉鎮政府用于鄉村道路、農村教育、計劃生育、民兵訓練和優撫等公共事業的五類費用。

? 三高：一是村級組織運轉成本高，基層負擔重；二是空心村比例高，土地浪費嚴重；三是醫院、學校、超市等基礎設施建設成本高，公共服務水平低。兩難：一是村級管理水平低，帶領群眾增收致富難。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以根除。

? 2008年10月，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出 “通過財政轉移支付和黨費補助等途徑，形成農村基層組織建設、村干部報酬和養老保險、黨員干部培訓資金保障機制?！?/p>

? 2009年十七屆四中全會提出 “通過財政轉移支付等建立穩定規范的基層組織工作經費保障制度。切實解決農村基層組織負責人基本報酬和社會保障問題?！?/p>

? 中組部2009年的《關于加強村黨支部書記隊伍建設的意見》提出“保證村支書的合理經濟待遇，并按照不低于當地農村勞動力平均收入水平，確定村黨支部書記的基本報酬?！?/p>

? 2010年，江蘇如皋市開始從各機關選派干部到村黨支部任駐村第一書記。

? 2015年，中組部印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村 “全覆蓋”選派第一書記。

? “中間層”在以下文獻均有論述：田先紅、陳玲《再造中間層：后稅費時代的鄉村治理模式變遷研究》，甘肅行政學院學報，2010；張容，王臻榮《中間層再造：解決村治困境的嘗試性探索——基于個案的實證分析》，蘭州學刊，2016。

? 德國社會學家馬克斯·韋伯將人類社會的統治形式分為卡里斯瑪型(魅力型)、傳統型和法理型三種。