淺析經濟特區治理現代化的法治路徑

摘 要 習近平總書記曾指出國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。制度體現法治，法治化是治理現代化的組成部分，國家治理現代化離不開經濟特區治理法治化。新時期，經濟特區治理法治化是國家治理現代化的關鍵步驟，承擔著在制度、法治建設等方面先行先試的重要使命，而經濟特區治理現代化包括兩部分內容，即治理體系和治理能力：治理體系實現現代化要求建立完善的制度體系，達到制度體系科學、有序、有效運行;治理能力實現現代化要求治理主體堅持依法行事，提高治理的效能。經濟特區能不能按照法治化原則與方式進行全方位治理改革，是實現經濟特區治理現代化的關鍵，新時期經濟特區治理現代化要在法治化基礎上持續推動制度創新、治理能力提升，從而在實現法治的過程中提高經濟特區治理發展的現代化水平。

關鍵詞 經濟特區 治理現代化 依法治理 路徑

作者簡介：董偉偉，順德職業技術學院，辦公室科員，法律顧問，研究方向：法學、墨子文化、高校治理。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.060

一、當前經濟特區處于轉型治理的關鍵時期

經濟特區是改革發展的重要組成部分，過去四十年間擔負著市場經濟發展及轉型升級的重任，它的發展是動態全生命周期式的發展，經歷著出生、成長、轉型、成熟及回歸等階段。①初生期和成長期的經濟特區主要依靠政策優惠提升資源高效配置以引領特區經濟超前發展，政策優惠也使經濟特區獲得“治理特權”，體制機制變革、制度創新等為經濟特區經濟發展奠定重要基礎。隨著優惠政策在全國不斷推廣，經濟特區享有的政策優惠與全國其他地區逐步趨同，政策優惠帶動經濟特區發展作用減弱，經濟特區不得不精準尋求匹配相應發展階段需求的治理路徑及發展模式，尤其經歷四十年高速發展，經濟特區資源、環境、經濟、社會等社會矛盾也不斷凸顯，政府主導型的體制機制變革急需改變，制度創新急需從低層次的政策制度變革為高層次的多元主體參與的制度創新機制。同時，政府公共服務能力等治理問題更加突出，經濟特區即將進入“轉型關鍵期”。

因此，如何提高經濟特區治理效能，找尋新的核心競爭力是化解轉型期矛盾焦點的重要難題。2019年10月通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確了治理現代化的方向和路徑，突出治理現代化及依法治國問題是黨必須要解決的問題，也是全面深化改革的重要內容。法治化的內涵決定了其體現在治理的方方面面，不僅屬于治理的內容，也是治理的重要保障，更是推進國家治理現代化的標尺。所以，從法治化視角探索經濟特區治理現代化路徑對解決經濟特區轉型期凸出問題具有重要的啟示作用。

二、理清治理現代化、治理法治化、經濟特區治理的基本關系

（一）治理現代化的內涵

從概念上看，治理是公共及個人使用多種方式共同管理事務的綜合，它旨在調和不同利益沖突，使多方主體在這一過程中的各種行為活動不斷持續進行。這一過程包含了必須遵守的各種制度、規則，也包括了各種共同默認或認同的非正式制度及制度安排②。而現代化具有多種內涵，從社會發展層面，它是指從過去農業社會逐步邁向現代化的社會③，包含了人民思想觀念、生活方式、生產方式等方面的轉變，但是在這一走向現代化的過程中，必然伴隨著不斷出現的各種問題，包括社會矛盾、經濟矛盾等，這些問題也必然要求在現代化的過程中解決。

所以，治理現代化要求處理好在現代化過程中出現的各種矛盾，從而重塑國家、政府、社會、市場等要素之間的關系，使它們之間形成良性互動的治理模式。同時，與傳統治理相比，現代治理還體現在治理主體類型從傳統政府主導型讓位于多元主體參與型的治理模式，在這一模式中，政府治理權力受到制約和監督，政府決策權受到多方干涉。

治理體系和治理現代化是治理理念的變革，是在新時期黨所面臨的新形勢的有力回應。治理包括治理體系和治理能力兩個組成部分，治理體系現代化要求建立科學、完善、有效的制度運行機制和制度體系;治理能力現代化要求治理主體依法治理，提高治理效能?？傊?，治理現代化是在現代化進程中形成的要求運用現代治理手段來解決治理問題的核心概念。

（二）治理法治化的內涵

現代治理理論認為治理是隨著資本主義發展出現的政府失靈與市場失靈產生的，治理失效要求使用“善治”來改變治理方式，善治理論認為善治的目的是使社會和公共利益不斷達到最大化，它是一種使用多重手段進行管理的過程④，是評價治理目標的重要標準，善治的形式價值在于法治。治理方式是現代治理的內在要求，其基本內容是正確處理國家、政府、社會、市場等要素之間的關系。因此，法治與善治、治理方式密不可分，法治包含了合理性、合法性、效益、秩序等價值觀念，法治必須貫穿到善治的每一個要素當中，融入治理方式。

從法治角度來看，治理法治化的目標是運用法治的治理方式來達到善治的目標，體現在法治樹立的權威、進行的價值整合、促成多元主體之間的協商對話中。因此，治理法治化要求通過建立公共參與平臺以賦予多元主體的合法性從而使治理過程獲得公眾認可的權威，也要求將“法治”與“人治”進行區分，強化法治在各項事務當中的作用，防止人治觀念泛濫，但這也不等于“唯法論”和弱化了“人”在治理當中起到的重要作用。此外，法治也要結合“德治”“自治”“共治”等元素，在依法治理的過程中使用德治、自治、共治等多種方式。

（三）理清治理現代化、治理法治化關系與經濟特區治理的關系

治理現代化、治理法治化、經濟特區治理三者是相互聯系相互作用影響的關系。首先，治理現代化應該包含體系也即制度體系的現代化和治理主體能力現代化;其次，將三者進行比較，治理現代化的內容明顯大于治理法治化的內容，治理現代化外延包含著法治化的內容;再次，法治制度體系和法治主體能力屬于治理體系和治理能力的一部分，法治化體現在治理環節的方方面面，蘊含在治理方式當中，屬于治理現代化的重要途徑和渠道。

新時期，經濟特區治理法治化是國家治理現代化的關鍵步驟，承擔著在制度、法治建設等方面先行先試的重要使命。因此，國家治理現代化當然包含經濟特區治理現代化，經濟特區治理現代化也包含經濟特區治理體系和治理能力的現代化，使用法治的治理方式來推進經濟特區治理現代化，對轉型期經濟特區跳出困境、尋求新的出路具有重要啟示。

三、經濟特區治理現代化的法治路徑

（一）完善以經濟特區為中心的區域發展制度體系

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治⑤，法治的目的之一在于實現有效治理，即實現社會的和諧，達到善治。實現經濟特區治理現代化前提要確保有可依據的“善法”。

目前，經濟特區優惠政策逐步向全國鋪開使經濟特區出現“特區不特”現象，而轉型期內，經濟特區則是引領區域發展的核心角色，原有的制度體系應隨著區域發展進行及時、有效的調整。以深圳經濟特區為例，隨著深圳地理范圍不斷擴大，如何使深圳與粵港澳大灣區內其他城市加強合作以消除大灣區內制度壁壘，需要區域內多方主體協調各方發展機制，完善深圳與大灣區內其他地區的法律制度體系，在大灣區內通過協商達成協同共治的發展機制，尤其要在現代信息化發展前提下，努力構建信息資源的共建共享，使各方優勢得到充分發揮，形成良性互動的整體發展優勢。黨的十九大報告指明了社會改革和社會創新已經成為了黨和國家在新時期的重要任務，這使得經濟特區過去以經濟領域制度創新為重點轉為向經濟、文化、城鄉結合等多領域制度創新。深在社會發展創新方面，深圳一直領先其他各地區⑥，并形成了一條民主法治的現代化城市治理之路，它利用法治方法，通過立政策指導、立法制定法規來確定政府在權力上權限范圍，利用制度規范政府與市場、社會的關系，使政府能夠在規范的制度前提下依法辦事，并向公眾明確各項規定達到透明化管理，這不僅使政府效率得到有效提高，而且也使市場主體的自主性、主體性得到充分發揮。

因此，如何在大灣區范圍內形成以深圳等經濟特區為中心的、各城市法律規范相互協調的治理制度體系，需要各城市共同加強依法行政、完善各項制度制定的溝通協調機制、在服務大灣區整體發展中謀求制度建設。同時完善各項制度的審查力度，定期組織對制度進行清理，剔除違反憲法的地方性法規、規章等規范性文件，以形成完備的依法行政制度體系。

（二）提升經濟特區多元主體依法治理的能力

治理能力在一定程度上體現治理主體的權力大小，治理權力涉及立法權、執法權、司法權等各種公共權力，屬于依法治理的范疇。經濟特區治理要走向現代化，必須首先走向法治化，從科學立法、嚴格執法、公正司法、提升政府核心行動者的活力等方面貫徹落實。

第一，堅持科學立法。經濟特區建設要做到先立法、先行動，保證立法質量，保證立法的科學性、民主性、程序性、規范性，將公平、正義等原則貫穿到立法的全過程。堅持黨對立法工作的領導是最根本的方向和保障，要在完善黨委領導的前提下，建立人民代表大會進行主導、人民政府是重要基礎和依托、各方主體積極參與的多元治理特色的立法工作格局。同時要堅持完善立法上的修改、廢除、清除、整理等同過程進行，恪守為人民的立法原則，使每項立法都符合憲法法律規定、滿足經濟特區群眾需求。此外，為及時反饋經濟特區群眾立法需求，應引導群眾參與到經濟特區的立法過程，明確群眾、社會組織等第三方在行政立法中的創議權，明確立法權力邊界，完善立法項目征征集、論證、聽證等制度以促進構建高質量的經濟特區治理制度體系。

第二，深入嚴格執法。執法是法律權威的體現，是法律生命力的保障，嚴格執法要求經濟特區政府堅持“有法必依、執法必嚴、違法必究”的原則，拒絕“以言代法、以權壓法”的人治思想。提高經濟特區政府的執法能力，貫徹嚴格執法，首先要加強特區政府執法隊伍建設，提高執法人員法律綜合素養、執法過程中的專業水準、執法效率及效果，完善公眾對執法人員的評價機制。其次要以經濟特區行政體制改革為重點，參考企業行政管理模式，推行官商分置的管理模式⑦，使政府不干預企業經營事務。最后要全面落實經濟特區政府權力清單制度，落實職權法定原則，明確經濟特區政府權力來源的法律依據和執行部門，清楚地羅列出權力目錄，并及時向社會進行公布，保障公民的參與權、知情權和監督權。

第三，推行公正司法。公正司法是法律的重要防線，公正司法要求經濟特區率先引領深化司法體制改革，落實司法責任制，建立開放、透明、便民的司法機制，利用現代科技技術，推行司法領域智慧云完善及普及，同時加強司法隊伍建設，建立相關機制排除外界及司法內部對司法辦案人員的干擾，真正提高司法人員辦案效率，保障人民群眾利益。

此外，要充分釋放經濟特區核心行動者的活力。與一般政府相比，經濟特區核心行動者具有更多的自由行動空間，但轉型期內也可能會出現一些短期政績最大化、職能錯位等問題，因此必須改變經濟特區核心行動者不正確的權力觀、政績觀、發展觀。然而，正確使用自由裁量權是釋放核心行動者活力的關鍵所在。以深圳經濟特區為例，首先建立了核心行動者試錯容錯免責條款，在面對改革空白區域，允許先行制定規范性文件，建立獎勵政策，創新免責條款;其次通過清晰、明確的立法限制核心行動者行政職權，使其充分發揮主觀能動性，同時避免了權力界限不清引起的行動風險，深圳的實踐對經濟特區釋放核心行動者活力具有重要的借鑒作用。

第四，經濟特區治理主體不僅包括政府核心行動者，還包含群眾、社會組織、經濟組織等多元主體類型，加強經濟特區治理法治化就是要使用法治手段分解政府與第三方主體之間的權力，這不僅可以激發政府核心行動者之外的主體投身經濟特區建設的熱情，也可使第三方主體自覺接受法律法規的規制，最終達到充分發揮多元主體依法治理的作用，提升經濟特區治理效能。

法治是治理現代化的基本要求和基本方式。黨的十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出了國家治理體系和治理能力現代化的要求，這也為經濟特區治理現代化指明了鮮明道路。新時代，經濟特區治理法治化路徑是經濟特區治理現代化的重要性保障，必須堅持在黨的領導下，完善經濟特區制度體系建設，使制度體系科學、有序、有效運行，突出制度規范保障作用，不斷推進“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，全面推進依法治國，才能實現經濟特區治理體系和治理能力現代化，同時提高經濟特區治理主體治理能力，堅持依法行事，提高治理的效能，凸顯治理主體的主體責任，提升經濟特區治理水平。

注釋：

① 沈承誠.經濟特區的轉型治理：國家治理體制變革活性載體的觀察[J].領導科學論壇，2017（05）：43.

②④ 俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現實，1999 （05）：38，39.

③ 蔣立山.社會治理現代化的法治路徑———從黨的十九大報告到十九屆四中全會決定[J].法律科學（西北政法大學學報），2020（02）：30.

⑤ 李宏偉.法治建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑[J].河南日報，2019（09） ：1.

⑥ 李羅力.推進社會改革和社會治理創新是深圳特區的新使命[J].2018世界經濟特區發展（深圳）論壇——改革開放再出發論文集（中英文雙語），2018（06） ：36.

⑦ 沈承誠.經濟特區的轉型治理：國家治理體制變革活性載體的觀察——以轉換期的深圳經濟特區為例[J].河領導科學論壇，2017（05） ：46.