淺析國際法視野下我國海洋漁業法律制度問題研究

摘 要 我國是一個海陸兼備的大國，東南兩面瀕臨海洋，南沙群島擁有豐富的海洋資源。改革開放以來，我國近海漁業和遠洋漁業都有了跨越式的大發展，捕撈總量和水產品貿易量均躍居世界前列。然而，世界各國因為海洋資源的獲取都在不斷的發生摩擦，甚者更是不斷挑起海洋權益爭端，導致我國的海洋權益、資源的開發利用以及可持續發展的海洋漁業都遭受著嚴重的威脅。針對日趨嚴峻復雜的發展環境，本文以國際法視野下的我國海洋漁業法律制度存在的問題作為切入點，思考如何完善我國海洋漁業的法律制度，對今后我國海洋漁業的發展有著重要意義。

關鍵詞 國際法 海洋漁業 法律制度

作者簡介：陳麟，北京隆安（貴陽）律師事務所，西南政法大學碩士研究生，研究方向：國際法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.068

2020年10月10日，馬來西亞海事執法機構（MMEA）在柔佛附近水域扣押6艘漁船，逮捕船上的60名中國漁民。馬來西亞海事執法局稱，該案件正處在調查過程中，并稱違反馬來西亞法律規定的中國船員將面臨高額罰金及監禁的處罰。海洋漁業所包含的漁民、漁船、捕撈行為、捕撈權及海洋生態環境的管理和養護等要素在發展中面臨的保護問題顯得至關重要。如不能完善相關制度加以合理有序的保護，必然會阻礙海洋漁業的可持續發展。

一、我國海洋漁業的法律制度現狀及存在的問題

（一）我國海洋漁業國內立法及存在的問題

1.我國海洋漁業國內立法現狀。我國海洋漁業國內立法中比較明確的是圍繞海洋漁業涉及的法律關系的調整。關于海洋漁業的概念，《中華人民共和國漁業法》雖未作出明確的規定，但根據其第一章之第二條之規定：“在中華人民共和國的內水、灘涂、領海、專屬經濟區以及中華人民共和國管轄的一切其他海域從事養殖和捕撈水生動物、水生植物等漁業生產活動，都必須遵守本法”，明確可知：海洋漁業是指捕撈和養殖海洋漁類及其他海洋經濟動植物以獲得水產品的生產活動。一般來說，海洋漁業因離海岸的遠近不同，可分為近海、外海、遠洋漁業。顯然，針對海洋漁業的種類也作出了劃分。

總體而言，《中華人民共和國漁業法》的主要內容根據調整客體的不同大體分為四個部分：養殖業、捕撈業、漁業資源的增值和保護、法律責任。其中大部分內容主要圍繞海洋漁業的行政監管主體、監管方式、監管措施、監管客體以及需承擔的法律責任。

2.我國海洋漁業國內立法存在的問題。我國制定的《中華人民共和國漁業法》雖然規定對海洋漁業在我國管轄范圍內進行行政監管，但是缺少對涉外海洋漁業的相關規定，導致執法力度差。例如：若發生他國海事執法局扣留我國漁船、漁民的事件，國內立法缺少專門的應對措施、司法程序。同時，我國海洋漁業國內立法也缺少對新領域的探索，與海洋漁業發展的新領域切合度較差，籠統且可操作性差。

（二）我國參與的海洋漁業國際公約及存在的問題

1.國際法上沒有關于海洋漁業所有權的法律制度，我國因此容易在立法上陷入難以明確海洋漁業資源的基礎法律地位的盲區。我國陸續加入的《聯合國海洋法公約》《生物多樣性公約》等多個關于發展海洋漁業的國際公約和協定，上述公約及多邊協定中確立了漁業法律框架。例如，《聯合國海洋法公約》第二條、第四十九條、第五十六條第一款（a）項、第六十二條第二款、第七十七條……中針對各海洋區域中的海洋資源的法律地位作出了明確的約定。與之相對應的我國國內制定的《中華人民共和國漁業法》中對漁業中的養殖業、捕撈業的監管部門、漁業的增值保護以及法律責任作出了規定，但缺乏對于海洋漁業在各海洋區域發展的規制制度。在國際法中沒有關于海洋漁業資源的所有權制度的情況下，我國陷入因國內法無法明確海洋漁業資源的基礎法律地位而導致不可避免的漁業糾紛。

2.我國加入的《聯合國海洋法公約》中關于海洋漁業的規定與實踐互相矛盾。目前全世界范圍內普遍存在海洋漁業發展的理論在實踐中存在分歧，有待通過進一步實踐彌補條約法的不足。例如，《聯合國海洋法公約》第六十二條第二款、第三款之規定：“專屬經濟區若存在剩余漁業資源，沿海國在沒有捕撈全部可捕量的情況下，應準許其他國家捕撈可捕撈的剩余部分”，《聯合國海洋法公約》第六十二條第二款、第六十九條、第七十條之規定，強調內陸國和地理不利國對沿海國剩余漁業資源的開發權利;然而，實踐中沿海國往往基于本國的利益考慮，不僅有著廣泛的自由裁量權，且會依據本國的自由裁量權設置規則，在該規則項下制定一系列的保全措施以保證規則的有效實施，這些規則包括但不限于登臨、檢查、逮捕等，同時配置了一整套的司法程序，甚至對于違規進行海洋漁業作業的漁船、漁民建立了嚴格的懲罰機制[1]。例如，馬來西亞《漁業法》和1952年《商船條例》規定，違反馬來西亞法律規定的船員有可能面臨最高60萬林吉特或最高兩年監禁，或兩者兼施的處罰，而針對船長的處罰金額更高，達到600萬林吉特。綜上所述，實踐與《聯合國海洋法公約》中強調的捕撈剩余量之間存在矛盾，有待積累更多的實踐經驗，彌補條約的不完善之處。

3.《聯合國海洋法公約》難以應對海洋漁業不斷出現的新領域，在新興領域問題上爭議較大。在海洋資源的開發中不斷出現新的領域，對持續發展海洋漁業有著重要的意義，但國際海洋漁業的法律制度難免在應對新的發展領域時存在缺失、滯后，甚至在新興領域問題上一直處于爭議之中。例如，20世紀70年代，人們開始發現“區域”上存在海洋生物資源。參見《聯合國海洋法公約》第一條第一款，“區域”是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土?！皡^域”內的定居物，也就是大量有研究和利用價值的微生物資源，由于沒有達到一定的捕撈數量，無法形成漁業活動，但是未來的發展前景無可估量，所以有討論的必要性。目前針對“區域”內的定居物，存在兩種分歧的觀點：一種是發達國家主張適用公海制度，該主張明顯定性“定居物”的法律屬性為共有物;一種是發展中國家主張“人類共同繼承財產”的觀點，根據此觀點從而必然引發《海洋法公約》的修法問題，涉及到由哪個組織代“人類”進行管理、是否成立新的組織或擴大國際海底管理局的職能、收益分配問題等。顯然，適用哪一種觀點創新制度，有待進一步的實踐最終得出合理結論。

二、如何完善我國海洋漁業保護的法律制度

（一）我國應當加強國際交流與合作，積極參與、探討國際海洋漁業法律制度，加強我國海洋漁業國內立法

我國應該在全面適應新的國際海洋秩序的基礎上推動構建公正合理的國際海洋秩序，制定完善的漁業發展的法律法規。在一些周邊國家與我國的海洋劃界和權益爭奪問題上，加強國際外交、積極參與區域漁業管理組織事務和與多邊談判，推進漁業合作，進一步明確劃界、主權歸屬問題以及各海洋區域中的海洋資源的基礎法律地位，避免給漁民開展海洋漁業活動的具體可控區域造成混淆，最終導致不可逆的漁業糾紛。[2]同時，我國需積極參與到國際海洋漁業事務中，與大范圍內的世界各國積極探討各自的權利、義務、懲罰機制、司法程序等，達成多邊協議，特別著重改進爭端解決機制。在此基礎上，加強保護我國海洋漁業發展的國內立法。

（二）全面考量海洋漁業的涉外因素，改善我國漁業立法不完備、籠統的狀況

在此所談及到的海洋漁業發展中包含涉外因素也要全面考量，涉外因素包括主體、法律關系及客體的涉外，而其中涵蓋漁業捕撈、漁業生產、漁政護漁、漁政合作等不同的方面，因此海洋漁業的保護問題的法律制度需要針對不同的因素，在結合不同方面的發展所觸及到的問題都制定具體和詳細的規定。在出現漁業摩擦和漁業糾紛的事前、事中，可以防范和減少漁業摩擦、力避沖突升級。

（三）加大政府監管、執法力度，制定和完善在對外海洋漁業監管、維權、執法管理和應急處置的法律法規

1.加強政府對內監管、執法管理國內立法。加大政府的政策扶持的力度，同時提高漁民海洋作業的準入門檻，加強對漁業生產和漁民的法制教育，規范漁民的海洋捕撈活動，繼續以“零容忍”的態度依法查處違規漁業、捕撈違禁魚類、過度捕撈等行為，完善海洋漁業“黑名單”，堅決打擊“IUU”，對于違法進入他國敏感海域和管轄海域的作業漁民加大懲罰的力度，將違法作業的行為在國內予以遏制。[3]

2.制定和完善政府對外維權、應急處置國內立法。完善漁政巡航方式，在對外海洋漁業監管、維權、執法管理和應急處置方面完善和制定相應的法律法規。因海洋漁業作業的開展有時可能會觸及到他國海上利益的發展而應當建立溝通協商機制和相應的法律制度，明確駐外使館的應急措施、處理后續事宜的具體工作;同時，整合海上執法力量，加強漁政和海警能力建設，對內形成相關部門和省區的聯動機制，以便控制事態。

（四）積極參與國際海洋漁業實踐中，探索海洋漁業新領域的法律制度，實現理論與實踐的有機統一

我國海洋權益摩擦日益凸顯，而海洋漁業發展涉及多方面、多因素，總體而言錯綜復雜，而我國的海洋漁業制度尚不完善，海上維權和執法管理能力相對薄弱。與其他國家深入探討妥善開展周邊漁業協定的談判與執行，做好漁業水域管理，參與到漁業管理事務中，積極加入應對不斷出現的新興領域，同時不斷積累經驗，為完善我國海洋漁業制度打下堅實的實踐基礎，不斷積累經驗，達到實踐與理論的有機統一，以實現對海洋漁業問題的制度保護。

三、結語

海洋雖然是生命的搖籃、資源的寶庫、五洲的通道、國家安全的屏障，但是也成為國際政治、軍事和外交博弈的舞臺。在當代，隨著國家利益空間拓展，各國對海洋等“新疆域”的權利和利益爭奪日益加劇;對于我國而言，妥善解決鄰國與我國的島嶼主權爭端以及海洋涉外漁業發展的種種摩擦更是成為重中之重的議題。我國海洋事業步入了快速發展的新階段，海洋新興領域、觀念和政策不斷發展變化，完善海洋漁業的法律制度對我國海洋利益實際拓展有著積極的作用。積極參與國際海洋治理、適應新的國際海洋秩序為我國制定關于海洋漁業的相關法律法規提供扎實的理論基礎。我國對于海洋發展的規定大部分都是區域劃界及海洋環境保護方面，單就其中的海洋漁業方面的規定相對較少。而海洋漁業作為關鍵的四大遠洋發展事業之一，無論是對于經濟發展格局還是長遠的國家整體發展都有著很重大的意義，所以我國應該制定有關海洋漁業的法律法規加以保障。制定完善的有關海洋漁業的法律法規可以更好地助推實現我國提出的“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的偉大中國夢。

參考文獻：

[1] 黃惠康.中國特色大國外交與國際法[M].法律出版社，2019.

[2] 王傳良，張宴瑲.論海洋漁業資源的法律地位——以1982年《聯合國海洋法公約》為中心[J].國際法研究，2019（01）.

[3] 薛桂芳.關于《聯合國海洋法公約》對世界和我國漁業影響的探討[J].海洋湖沼通報，2000（04）.