貴州農村“三變”試點改革跟蹤研究

史劍俠　劉秋云　黃平莉

摘 要 2014年貴州省六盤水市提出了“資源變資產，資金變股金，農民變股東”的“三變”改革，但此次改革中出現的農村集體產權權責不明、農戶股權資金分配不均、市場參與度不夠和政府引導的不規范等現象在實踐中出現了許多問題。因此，在政府的強力推動和市場的不穩定面前，“三變”改革的救濟保障就顯得必要。深入推進改革時并將其經驗做法轉化為一定的法制模式使得其更容易推廣，這樣才會使得“三變”改革未來發展演變的不同結果顯得更加明朗，才能更好的把握其發展規律，服務社會經濟的發展。

關鍵詞 “三變”改革 救濟保障 法制模式

基金項目：本文為貴州財經大學2019年度在校學生科研資助項目 項目編號2019ZXSB11。

作者簡介：史劍俠、劉秋云、黃平莉，貴州財經大學文法學院本科生。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.070

2019年的中央一號文件指出，深入推進農村集體產權制度改革，總結推廣資源變資產、資金變股金、農民變股東經驗。在2020年的中央一號文件中說到全面推開農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作?！叭儭备母锍尸F逐步全面擴張化的趨勢，在推進農村產業現代化和市場化中起到很重要的作用，但是在全面鋪開的同時，各地區因地制宜卻有著不同的風險和隱患。因此通過實地的調研和數據的整理，跟蹤研究“三變”試點改革發展情況，分析市場經濟法制環境下的優點和不足，并提出相應的對策顯得尤為必要，特別是在這個經濟爬坡上坎的特殊時期，“三變”的優勢和弊端也就充分顯現了出來，因此跟蹤研究就顯得尤為重要。

一、貴州農村“三變”改革的背景及現狀

貴州農村“三變”改革2014年發端于貴州省六盤水市，旨在通過資源變資產、資金變股金、農民變股東的經驗做法，以農村集體產權制度為抓手，通過建立各種符合市場發展的主體+“三變”的模式，調整生產關系來達到市場要求從而助力脫貧攻堅并促進農村產業結構調整和實現農業農村經濟快速健康發展。在《貴州六盤水鄉村“三變”改革實踐經驗及后續完善建議》中姜長云等學者認為：“三變”改革同其他制度創新一樣，是在“黨委領導、政府主導”和一系列內外環境的綜合影響下利益相關的者互動的結果，有其內在的形成邏輯和取得成效的機理[1]。在《以供給側結構性改革統籌推進農村經濟深入發展探析——以貴州六盤水三變改革為例》中紀霞學者認為，在供給側結構改革下，六盤水在農村“三變”取得了實踐性成果，進一步深化了三變改革途徑，激發了農村發展的內生動力、優化了產生布局和生產、創新農村經營主體與貧困戶的利益鏈接體制、優化了資金利用率[2]。在《經濟欠發達農村深化農村集體產權制度的實踐思考——以貴州六盤水為例“三變”改革為例》中竇祥銘學者以農村集體產權入手，以六盤水“三變”改革為研究對象，深入分析改革的主要背景、做法措施、顯著成效及其支撐保障，進而提出了“三變”改革的經驗啟示與借鑒價值[3]。從這些學者的研究來看，通過“三變”改革帶來的實踐創新及啟示，從供給側、欠發達、鄉村振興、后續完善等社會關切問題入手，剖析其合理內核，以此更好服務于社會經濟發展。那么對于當前的研究現狀來講，不管基于鄉村振興、農村產業和“三權分置”下的農村“三變”的市場經濟體制下的資源要素的配置，還是對于“三變”供給側結構性改革的產業鏈完善、社會綜合治理、法制模式探索和合法救濟保障等都是研究的重點，但從“三變”改革跟蹤研究來說其改革實施已有幾年，因此跟蹤研究的重點放在后期的法制模式探索、合法救濟保障和未來發展演變等會顯得更加迫切而具有意義。

二、貴州農村“三變”存在的問題

“三變”改革從實施以來在貴州大地已“開花結果”，并隨著鄉村振興戰略的實施在貴州已“扎根大地”，在很多地區取得了良好的效果。但不是所有的地區在因地制宜的過程中都得到了實實在在的發展，有些則出現了改革的“水土不服”。主要的問題有：

（一）調研不夠充分，對于市場發展的靈敏性捕捉不夠，導致了招商項目的盲目上馬

在很多地區合作社和公司僅僅只是掛了一個牌子，而實際投入運作卻很少，根本原因在于，農業產業項目投資大，見效慢，一些短平快且能夠快速脫貧的項目的市場把握不準，投資和產出不見效果，導致了后期引進的項目跟進也不夠，從而形成只顧招商引資投而忽略“孵化”速度過慢且保障不夠的惡性效應和不良循環。

（二）部分地區“一刀切”挫傷農戶積極性

多數地區多采用公司+合作社+農戶+“三變”的模式進行改革的延續，從其模式選擇來說，在理論和實踐上是一個合理可行的方式，但在實際的操作中對于貧困地區農戶而言，流轉農村土地是一個關乎生存的根本性問題，農村集體產權制度的改革下，農戶更關心的是其自身收入的穩定和安全保障的切實實施?？焖俚摹叭儭备母锖蛯嶋H投入產出效果不理想，就會導致改革的推進變得遲緩，從而使得農戶改革的積極性降低。

（三）資金鏈不完善和債務風險的累加

對于大多數“三變”改革項目來說，大部分的資金來源是其上級政府的扶貧專項資金撥款和銀行貸款，而改革項目推進沒有得到更好的落實及成果的產出不理想，導致很多項目陷入資金短缺的地步，從而引發債務風險的違約，且更多的項目只停留在“輸血”這一階段上。

（四）專業技術人才的引進問題沒有得到根本解決

人才引進一直是阻礙發展改革的瓶頸之一，雖然改革已經實施了好幾年，但是項目開展缺乏專業人才以及相關的保障制度等問題沒有得到根本解決，這也從根本上制約了“三變”改革的發展。

三、對策研究

“三變”改革中以“資源變資產，資金變股金，農民變股東”的方式將農戶連接在經營產業上，最大限度發揮地區優勢，帶動產業的快速發展。此外，“三變”改革的提出，充分將地區的自然資源、存量資產和人力資本高效的結合起來，不僅產生了新的發展力，而且也有利于農民生活增收和農村生態增值。但是，“三變”改革的實施在取得成就的同時，也存在很多問題。由于資金不足、基礎設施建設不完善、人才匱乏、產業缺乏科學管理等因素的影響，導致“三變”改革雖取得一定成效但也顯露很多弊端。因此國家應加大資金投入，制定相關的法律法規，引進相關專業性人才，切實保障“三變”改革工作的順利開展，充分發揮“三變”改革的積極作用，增加農戶的收入和提高其生活水平。

（一）“三變”改革的救濟保障

1.完善農村“三變”改革制度建設。制度建設是“三變”改革措施實施的有力保障。就目前“三變”改革的實施來說，在許多重要節點上由于缺乏重要的理論支撐和相關的法律保障，導致該項目工程的工作難以開展，比如沒有建立完善農村產權確權登記，農村產權流轉交易不明確，融資擔保、風險防控、財政資金整合等措施的不完善阻礙了“三變”改革的發展[4]。解決這些問題，就需要正確把握改革與制度建設的關系，在改革中不斷調整完善制度，在制度建設之中不斷推進改革深入發展，總結吸取各地試點改革經驗，在改革實踐中積極推進農村“三變”改革制度體系建設。

2.積極推進基礎工作?！叭儭备母锸且粋€循序漸進的過程，不是一蹴而就的。為了充分發揮“三變”改革地區的帶動作用，推進“三變”改革的基礎工作就顯得尤其重要。國家應該制定和完善相關的法律法規，出臺與農民入股經營主體的相關指導性政策，更好的明確農戶、經營主體之間的權利義務，實現農戶權利最大化，切實保障農民合法權益。此外相關部門應加快步伐，明確農民資源產權并給予 相關證明文件，讓農民更好的投入產業經營。此外鄉鎮等領導應組織加強帶頭作用，全心全意為人民服務，做好農村“三變”改革的帶頭人。

3.實現科學管理，推動產業企業化。雖然“三變”政策充分發揮了地區優勢，將分散的、無組織的農戶通過分配股權的方式連接在一個產業平臺上，進行產業化、集約化經營，增加了農民收入，調動了農民生產積極性。但產業化經營不是小作坊自給自足，產業化經營投資成本大，設計范圍廣，所以資金、人才、技術、專業等因素就顯得較為重要。所以政府以及相關工作人員應該積極引導農戶加入農村“三變”改革的企業、農民合作社，建立現代企業的經營管理模式，提高農業產業的集約化管理能力，激發企業的自主經營性，改善部分企業過度依賴政府項目資金的現狀。

4.加強基層隊伍建設，強化指導。在“三變”改革中，由于思想觀念和社會環境的影響，大多數人安于現狀，思想和社會發展狀況不適應，要求他們在短時間內打破固有的生活方式和思想觀念，快速學習產業經營是不切實際的。為了經營企業能夠得到長期運營，帶動地區經濟發展，就需要引進大量的專業性技術人才。同時國家應加大財政投入，制定相關政策，增加各項經濟補貼。政府應完善農村經營管理體系建設，安排兼職人員，招收大學生村官等多種途徑，夯實基層經濟管理工作基礎，保障必要工作條件，確保農村改革各項工作抓細抓實。

（二）法制模式探索

在享受“三變”成果的同時，矛盾也應運而生?！耙坏肚小贝靷r戶積極性，土地收益得不到保障，投資項目擱置致使生產力不足等。導致政府與相關部門未能實時掌握項目動態，因此“三變”項目也需要在法律的保駕護航下穩步推進。并非所有法制模式都有統一標準，而應尋求一套適用“三變”的特有的法制模式，這也是我們研究的重點。結合“三變”發展的特性、各地經濟條件的發展狀況、地方具體情況等，筆者認為應選擇“自治+法治”“互聯網+信訪+調解”的特色法制模式。

1.“自治+法治”，讓法律成為“三變”保障?！百Y源變資產，資金變股金，農民變股東”少不了投資方的參與，招商引資打開新渠道，將本地資源有效變成資產。同時也吸引當地農戶更多參與進來，一起開發、共同受益。資金流轉會產生人際矛盾、經濟摩擦，弱勢一方常處于孤立無援的困境，合法權益難以保障。而投資商與當地政府常常簽有“對賭協議”，占據有利地位。由于地區差異，并非所有法律都一律適用。屆時，因地制宜、具體問題具體分析的法制模式就不得不建立起來。

落實依法治國，推進法治建設，發揮法律保障功能，是保障“三變”多方參與者利益不受侵犯的有利途徑。農村基層自治組織如村民委員會“和三變”政策下衍生的村集體經濟組織等應發揮應有作用，攜手當地政府，制定個性化“三變”法律保障方案，審核引資項目，確保各方權利義務的有效實現。村民自治是基于以民為本的理念及我國歷史沿革作的最佳選擇，只有當地人才更熟悉當地情況，由村民自治才不會造成管理與落實的斷層。法治是基本要求，自治是具體落實，“法治+自治”才能最大程度實現“三變”對法律的訴求。

2.“互聯網+信訪+調解”?！叭儭表椖砍疇款^、政企合作外，多數項目也由相關人員在互聯網上發布招標公告對外進行招商工作。近年來，為落實“三變”政策，政府常采取下鄉動員的方式，尤其是針對精準扶貧戶。如果農戶自愿參與則共享收益分紅，否則將面對強制參與的各類后果，如取消精準扶貧戶資格等。首先，農戶基本都以種玉米、土豆等農作物，飼養豬牛以維持自身發展，但為參與“三變”改革勢必不得不順應政府安排，改變固有的產出方式，自身利益如何保障就成為了問題。其次，農戶之間的利益如何分配形成了“各執一詞”的局面，沒有一致定論[5]。最后，村集體經濟組織與投資商之間的經濟來往也難免產生矛盾。

互聯網不僅應成為招商引資的有力渠道，更應成為大數據時代下各方尋求救濟的手段之一。律師、法院應參與到“三變”中來，加大相關法律保障制度的宣傳力度、加強農民法律意識的培養，讓法律滲透“三變”改革。農民可以信訪的方式快速尋求法律救濟，律師可以及時提供法律意見，保障農民合法權益，解決與投資商間的癥結。對簿公堂是最壞的結果，“三變”的目的是促進當地經濟發展、提升當地居民幸福度，而投資商作為最主要的參與者，為此提供機會，實現己方利益的最大化。但投資商不應成為壓榨者，也不應充當“冤大頭”，法律顧問可以有效避免交易中滋生的各類矛盾?！盎ヂ摼W+信訪+調解”方式能平衡各方利益，避免暴力摩擦，保障“三變”政策的有利實施。因地制宜，各方在實現利益最大化的同時也促進了法制模式的建設。

（三）未來發展演變

在分析了“三變”合法救濟保障完善和法制模式選擇的對策研究后，其未來發展演變對于“三變”改革模式的可持續性和前瞻性才能有一定的規律可循。未來發展演變主要表現有：

1.“三變”改革與貴州農村產業革命的良性互動。深入開展貴州農村產業革命，結合“八要素”和“五步工作法”，使貴州省農業經濟實現快速發展成為當下貴州農業農村發展的主要熱點之一。貴州農村產業革命和“三變”改革在本質上一脈相承，都是為了實現脫貧攻堅，推進農業產業結構調整，使得農民脫貧致富，從而達到建設美麗鄉村的目標和助力產業的升級。因此可以看出，貴州農村產業革命的實質是“三變”改革推進的一種實踐性的升級版本。對改革未來發展的不確定性來說，應堅持深入推進貴州農村產業革命，因為其本身能夠加快招商項目的引進、提高資金周轉率、防范化解債務違約風險、破解農村集體產權的詬病和快速引進專業技術人才，彌補“三變”帶來的弊端，與“三變”改革形成良性的互動。

2.法制模式保障下形成的合理市場供需。一項改革措施的落地，是在符合當時社會市場經濟條件下做出的一種合理選擇。同時“三變”改革的實施和發展，也會受到現實的社會條件的制約?！叭儭备母锏钠渲幸粋€目的就在于從供給端向市場提供優質的產品，但社會主義市場經濟是法治經濟，其發展的過程肯定要得到法律的保護和信賴，將改革的經驗和做法進行推廣，經具體實踐和一定立法程序可上升為地方法規等，因此，用法律保障好“三變”改革的供給端從而才能更好的面向市場。但市場是瞬息萬變的，法律是穩定的，因此在法制模式保障下，如何讓改革適應市場變化是一個亟待解決的問題。市場的變化圍繞其價值波動，改革在供給端提供的優質且符合市場的產品就一定會得到市場的青睞。因此，對于未來發展來說，法制模式的保障，并非一成不變，而是未來在供給側結構改革下，提供更優質的產品，從而帶動產業升級、農民脫貧致富、化解債務危機、解決人才流通問題等。所以，法制模式的保障顯得必要而合乎實際。

3.農村集體產權制度的變與不變。農村集體產權制度的改革，是為了更好的適應經濟社會的發展和解決日益突出的產權歸屬不清晰、權責不明確、保護的不規范等問題?！叭儭备母锏拈_展促進了農村集體產權制度的改革，在厘清產權歸屬和權責明確的情況下，實現土地承包權和土地經營權的分離。通過“三變”改革，將農村的土地盤活，增加農戶的收益，高效的利用好土地這個核心物來改變生產結構促進增收和脫貧。不變在于土地始終在農民的手里，只是換一種方式實現其產值最大化。因此對“三變”改革的發展演變來說，核心點之一在于推動農村集體產權制度的改革以便于符合市場發展規律。土地是實現一切改革的核心，那么，其未來發展演變只有將“三權分置”和農村集體產權制度改革結合起來推進“三變”改革，才會更有利于農戶，更有利于市場發展和破解“三變”發展中出現的難題。

參考文獻：

[1] 姜長云，蘆千文.貴州六盤水鄉村“三變”改革實踐經驗及后續完善建議[J].2018（03）：86.

[2] 紀霞.以供給側結構性改革統籌推進農村經濟深入發展探析——以貴州六盤水三變改革為例[J].當代經濟，2018（06）： 106-107.

[3] 竇祥銘.經濟欠發達農區深化農村集體產權制度的實踐思考——以貴州六盤水“三變”改革為例[J].山東農業工程學院學報，2017（11）：24-27.

[4] 許慧淵.保護農民權益的關鍵在于深化農村集體產權改革——兼談農村產業改革的具體形式[J].開發研究，2005（01）：1-4.

[5] 于福波，張應良.“三變”：何以從一種模式上升為制度改革？——兼論“三變”改革的制度缺陷與實踐問題[J].農林經濟管理學報，2019（03）：299.