鄉城流動人口市民化研究：歷史脈絡、現實困境與發展態勢

張廣濟 陳滿源

[摘要]鄉城流動人口市民化包括生存職業市民化、社會身份市民化、自身素質和意識行為市民化四個方面，與此相應，其市民化需經歷農村退出、城市進入和城市融合三個環節。目前，其研究存在“市民化先行群體辨識滯后”“生存職業市民化既有理論與實踐路徑認知偏差”“農村退出機制與城市進入機制研究不足”及“生活方式城市化研究薄弱”等現實困境。鄉城流動人口市民化研究將呈現如下三個發展態勢：一是生存職業市民化研究的重點將由“就業促進”轉向“就業質量提升”;二是社會身份市民化研究的重點，將由戶籍制度改革轉向農村退出機制和城市進入機制研究;三是自身素質和意識行為市民化研究，將由“人格”“價值觀”等抽象領域轉向生活方式城市化等具體領域。新型城鎮化理論、三權分置政策將為該研究提供重要的理論指引。

[關鍵詞]鄉城流動人口市民化;歷史脈絡;現實困境;發展態勢

[基金項目]吉林省社會科學基金項目“吉林省鄉城雙棲型流動人口市民化困境與路徑研究”（2019894）

[作者簡介]張廣濟（1965-），男，長春工業大學公共管理學院教授;陳滿源（1994-），女，長春工業大學公共管理學院碩士研究生（長春130012）。

鄉城流動人口是繼農民工、農業轉移人口等概念后逐漸形成的新概念，其外延包括農民工及其家屬。鄉城流動人口市民化指該群體由農民轉變為市民的經濟社會過程，具體包括生存職業市民化、社會身份市民化、自身素質和意識行為市民化四個方面，其核心是享有與市民均等的公共服務。

一、歷史脈絡

鄉城流動人口市民化研究發軔于1980年代，發展于21世紀初，黨的十八大后進入繁榮期。以主題的轉換為標志，其研究先后經歷了三個階段：

第一階段，流動研究階段（1978-2002）。1978年改革開放后，隨著農業生產力水平不斷提高，農業富余勞動力開始進城務工，形成了特殊的“農民32"群體。第一代“農民32"群體大多忙時務農，閑時務工，整體上是季節性流動群體，市民化的主客觀條件均不具備，市民化及其研究未提上日程;但規模日益龐大的流動行為成為城鎮化及市民化研究的現實基礎。2l世紀初，“新生代農民工”開始步父輩后塵登上城市舞臺。與父輩相比，他們文化水平相對較高，與農村情感聯系弱，主觀上更親近城市，具有比較強烈的留城意愿和留城能力。如何因應形勢，引導兩代農民工有序流動，幫助他們適應并進入城市社會，成為政府和學界關注的焦點。

第二階段，融人研究階段（2003-2012）。該階段，農民工總量激增。2008年，中國農民工總數已達1.4億;2012年，達到2.6億，其中外出農民工總量達到1.6億。此時期，農民工社會身份尷尬的問題日益突出。一方面，他們已成為產業工人的主體，是城市經濟社會建設不可或缺的力量;但另一方面，其遭遇的城市排斥、權益保障、身份認同等問題愈加凸顯。此時期，建立健全農民工權益保障制度，特別是社會救濟制度和社會保險制度成為研究熱點。但由于戶籍壁壘未消除，福利改革少有突破。2009年12月，中央經濟工作會議首次提出“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務”的戰略，農業轉移人口市民化研究列入政策清單，進入學界視野。

第三階段，市民化研究階段（2013-今）。2012年11月，黨的十八明確提出將“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”作為“促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化相互協調共同發展的重要舉措”。自此，農業轉移人口市民化成為明確的政策選擇和學術概念，市民化研究進入學術自覺階段。此時期市民化研究呈現三個特征：第一，將新生代農民工視為市民化的首要目標群體;第二，將戶籍障礙視為元制度障礙加以重點研究，并取得突破;第三，將公共服務均等化視為市民化的本質要求，就業促進和社會保障獲取是研究重點。

綜上，鄉城流動人口市民化研究經歷了由經濟嵌人到社會融和、由市場推動到政策引領、由自發關注到自覺研究并系統推進逐漸取得突破的過程。研究成果豐富，其中很多成果已轉化為政策行動，并對鄉城流動人口市民化起到了重要的推動作用。如逐漸放開的戶籍制度，不斷完善并強化的權益保障制度，探索中前行的社會保障模式等。但目前的研究還存在很多急需加強和突破的關鍵節點。如關于市民化先行群體的判斷、生存職業市民化研究中理論認知與實踐路徑存在的偏差、社會身份市民化研究中農村退出機制與城市進入機制研究的薄弱、自身素質和意識行為市民化研究中對生活方式城市化及其機制與路徑研究的忽視等。

二、現實困境

鄉城流動人口市民化研究存在如下困境：

（一）市民化先行群體存在辨識困境

鄉城流動人口是包含諸多亞群體的集合概念。2010年代，其中的新生代農民工是市民化的先行群體;但2020年代，雙棲型鄉城流動人口逐漸增加，規模不斷擴大，客觀上已成為新的市民化先行群體。但目前該群體尚未得到應有的關注。

鄉城流動人口是一個不斷分化的群體。21世紀初，新生代農民工是學界公認的市民化先行群體，市民化研究大都圍繞該群體展開。到2020年代，生于上世紀80、90年代的新生代農民工已分別進入中青年階段。近20年的經濟社會改革，為他們提供了比較充分的就業機會和持續向好的發展環境，強烈的留城愿望和高于第一代農民工的人力資本積累，使他們移居城鎮的愿望成為現實。與子代移居城鎮的現實相應，其父輩，即第一代農民工群體也產生了分化：一部分人退出城市，返回農村，以務農為業;還有一部分人為更好地照顧子女、尋找發展機會而選擇隨子女遷入城鎮。近年來，隨著農村權益保障政策的持續向好，城鄉資源、稟賦、機會、生活便利性等比較差異的日益凸顯，該群體規模不斷擴大，形成了一個新的群體——雙棲型鄉城流動人口。他們以“籍在鄉，人進城”的方式，生活工作于城（鎮），跨代式家庭流動;以非正規就業為主，亦工亦農，兼得城鄉兩利。他們有明確的留城意愿和較強的留城能力，市民化的主客觀條件最為充分，成為繼“新生代農民工”后新興的市民化先行群體。

但該群體目前尚未得到應有重視。目前可見研究中，僅朱曉陽（2018）《“城一鄉兩棲人”：中國二元社會新動向》和王春光（2019）《第三條城鎮化之路：“城鄉兩棲”》兩篇文獻中可見。其市民化專門研究尚未見及?？梢?，關于市民化先行群體的辨識已滯后于市民化實踐，影響了學術研究應有的引領作用。

（二）生存職業市民化研究存在既有理論與實踐路徑的認知偏差

理論上，學界比較一致地認為，鄉城流動人口生存職業市民化應遵循“農業部門

城市非正規部門

城市正規部門”的轉移模式。實踐中，鄉城流動人口亦主要進入“次級勞動力市場”，以非正規就業為主?；诖?，學界認為，非正規就業是鄉城流動人口生存職業市民化的基本障礙，生存職業市民化研究應圍繞“就業促進”展開，并將促進正規就業視為其市民化的基本路徑。

但客觀上，隨著經濟社會結構深刻變化，勞動力市場整體非正規化趨勢日益顯著，“農業部門城市非正規部門

城市正規部門”的傳統路徑已體現出一定的現實局限性：一方面，非正規就業規模已超過正規就業規模，成為城鎮就業主流，并且已成為一種制度安排，固守正規就業路徑已不符合鄉城流動人口勞動力特征和勞動力市場非正規化趨勢。另一方面，非正規就業與正規就業群體工資水平差距顯著縮小。2017年，農民工年均收入34 648元;城鎮居民人均可支配收入36 396元，水平接近?？梢?，非正規就業已不再構成鄉城流動人口生存職業市民化的基本障礙。

但鄉城流動人口生存職業市民化確實與市民群體存在一定差距。這種差距與就業方式有關，但與就業質量相關性更為顯著。因此，如何提高就業能力，協調勞資關系，增進工作穩定性，提升就業質量，應成為鄉城流動人口生存職業市民化研究的新熱點。

（三）社會身份市民化研究存在農村退出與城市進入機制研究薄弱的問題

鄉城流動人口市民化需經歷農村退出、城市進入和城市融合三個環節。農村退出和城市進入，是鄉城流動人口社會身份市民化的前提。

首先，農村退出機制研究不足。農村退出包括農村戶籍退出和農村土地權益退出。學界認為，農村戶籍退出機制雖已初步建立，但鄉城流動人口出于利益計算，退出意愿不高，多“流而不退”。農地權益退出包括宅基地使用權和農地承包經營權退出。宅基地使用權，因受土地集體所有制限制，產權讓渡限定在農戶間，禁止市民參與，限制了鄉城流動人口宅基地和房屋的流轉變現渠道及城市購房與遷移能力，導致事實上的退出障礙。農地承包經營權方面，為防止流動風險，多數學者反對切割性退出，或主張“以土地換保障”，或主張“讓農民帶地進城”。這類“準退出”政策雖有鼓勵流動的作用，但存在兩點局限：一是因農地產權不明晰而存在法理障礙和正當性風險;二是增加了農村的拉力，強化了鄉城流動人口“半城市化”和“虛城市化”狀態。鑒于此，有學者提出“整體”退出農村的主張，但對退出的具體政策、原則、機制、路徑，則缺少深人研究。

其次，城市進入機制研究不足。城市進入，既需有城市遷移的主觀意愿，也需城市提供優于鄉村的權益保障拉力。社會保障作為基本民生性服務，既可一定程度上解除鄉城流動人口城市遷移的后顧之憂，又可滿足其優于鄉村的權益需求，是城市進入的關節點和突破點，也是城市進入機制研究的重點。

鄉城流動人口社會保障政策、模式一直處于探索中。2001年12月，勞動和社會保障部在相關文件中規定：“參加社會養老保險農民工的參保繳費、待遇計發等方面與城鎮企業職工實行相同的標準?！钡騻€人繳費水平偏高（個人收入的8%）、就業單位缺乏繳費意愿、養老保險轉移接續難等問題，農民工參保積極性并不高，政策未能達到預期效果。對此，黨中央、國務院于2005年12月提出：要逐步建立務工農民社會保障制度，探索適合務工農民特點的養老保險辦法。該文件開啟了農民工社保模式探索之路。21世紀初，國內陸續形成三種社保模式：“城保模式”“農保模式”和“綜保模式”。三種模式各具優勢，但均無法解決社會保障“碎片化”及參保率低、覆蓋面窄、轉移接續難等問題。對此，學界逐漸達成新的共識，認為需建立中央統籌、城鄉全覆蓋的基本社會保障體系。但同時，學界也看到，建立全國統一的社保體系條件尚不成熟，需通過制度改革和模式創新逐漸過渡。黨的十八大后，制度改革研究提上日程，其中戶籍制度改革方向明確，且不斷取得突破，但社會保障制度改革囿于其尚未剪斷的戶籍依附性、社保資源的區域性，以及人們認知的局限性，尚缺少質的突破。社保模式研究多停留于“提高統籌層級”“擴面提標”的宏觀層面。雖有學者提出“區域統一說”和“省、市級統籌說”等政策建議，以及“做大個人賬戶，增強社保便攜性，解決斷保棄保問題”等技術路徑設想，但因缺少可行性與具體方案，難以轉化為具體政策實踐。

（四）自身素質和意識行為市民化研究中存在生活方式城市化研究困境

生活方式作為人自身素質和意識行為的集中表征，其城市化既是市民化的結果，也是市民化的影響因素。生活方式包括政治、勞動、消費、交往和休閑生活方式。它們相互影響、彼此滲透，共同塑造著主體的生活樣態。有學者論證了政治生活方式城市化的必要性，并提出制度化政治參與的主張;有學者提出改善勞動條件，保障勞動權益，優化勞動生活方式的建議;還有學者聚焦于消費、交往和休閑生活方式，認為鄉城流動人口生活方式呈現消費低端化、交往同質化、休閑娛樂化特征，存在消耗性強、發展性缺失問題，是自身素質和意識行為市民化的障礙因素。目前的研究開啟了生活方式城市化研究的堂奧，但從發展的角度看，還存在兩點局限：一是政治、勞動生活方式研究薄弱，對政治生活領域中的自組織建設理論與實踐、政治參與機制與路徑的研究仍流于表面;對勞動生活領域中改善勞動條件、促進體面勞動等國際勞工組織倡導的重要議題討論較少。二是對生活方式城市化具體路徑的研究比較薄弱，學者們多從人力資本與社會資本角度強調外部“賦能”與自身“增能”;但對“賦能”與“增能”的主體、機制、要素與路徑等，則缺乏操作化政策行動與社會行動建議。

三、發展態勢

隨著新型城鎮化戰略的不斷推進，鄉城流動人口市民化將再次成為學術熱點，并體現出新的研究態勢。

（一）雙棲型鄉城流動人口將成為市民化研究的重點群體

這是因為：第一，該群體已成為事實上的市民化先行群體，推動其市民化進程，順應鄉城流動人口市民化理論與規律。第二，該群體外延更周延，不僅包括兩代農民工，還包括農民工家屬，其市民化具有更廣泛更強大的帶動作用。

雙棲型鄉城流動人口包含著諸多亞群體。以遷移地為標準，可分為“中心鎮遷移者群體”“縣城遷移者群體”和“中小城市遷移者群體”;以家庭遷移帶動方式為標準，可分為“親一子式家庭遷移者群體”和“子一親式家庭遷移者群體”，兩種不同的家庭帶動方式標志著不同的家庭權力結構與經濟結構;以家庭就業結構為標準，可分為“混合就業式遷移者群體”和“非正規就業式遷移者群體”;等等。不同的群體，稟賦不同，特征不同，市民化定位與需求不同，在研究中應注意區分，分別施策。在上述亞群體中，以遷移地為標準劃分出的“中心鎮遷移者群體‘‘縣城遷移者群體”和“中小城市遷移者群體”尤其具有研究價值。

（二）非正規就業規范化建設將成為生存職業市民化研究的重要議題

首先，人力資本投資政策研究將成為就業質量研究的重點。吉登斯、泰勒·古柏都認為在充分就業已不可能的情況下，人力資本投資是提升就業競爭力最有效的措施。國內也有研究顯示，在就業領域，人力資本與社會資本作用并不相同。對初人城市的鄉城流動人口而言，社會資本作用大于人力資本;但超過3年者，人力資本的作用顯著超過社會資本。還有很多實證研究也證明了受教育程度與職業收人之間顯著的正相關關系。因此，進一步強化鄉城流動人口人力資本投資，提高就業能力，是提升就業質量的關鍵。而人力資本投資的主客體、渠道與機制、內容與方式、監管與評估等，都需政策規范和引導。

其次，勞資關系規范將成為生存職業市民化研究的新取向。勞資關系不是簡單的受雇者與雇主間的關系，還涉及勞資雙方與社會之間的關系。國家雖出臺若干協調勞資關系的政策，但非正規就業者勞資關系仍存在許多亟待規范的問題，如工作條件惡劣、超時工作、惡意欠薪、缺少安全保障等。這些影響鄉城流動人口就業質量的因素，需政府規范引導。其重點有二：一是完善工資勞動者的勞資關系;二是建立獨立服務者的規范體系。二者中，后者尤為重要。因為在非正規就業的鄉城流動人口中，獨立服務者占比高，研究意義重大。特別是他們沒有嚴格意義上的資方，多數情況下只有臨時的雇主，雙方只需就某一單項短時服務議定勞務報酬。服務結束，關系亦隨之結束。這種短時雇傭關系，幾乎完全不涉及勞動合同，其勞動條件、工作強度、權益很難得到保障。如何將其納入政府監管系統，應是政策研究的重點與難點。

再次，促進就業穩定將成為就業政策研究的重點。就業穩定是指勞動者個體工作崗位的穩定性和在該工作崗位上獲得的能保障生活維持在一定水平的收人穩定性。就業穩定性有多個衡量指標體系，較為普遍接受的是任期和離職率兩個指標。一般任期超過五年才能稱為穩定就業，目前鄉城流動人口能在一個崗位上工作滿五年者極少。離職率體現為非自愿性離職的職業流動頻率，是一個動態的指標體系。鄉城流動人口職業流動頻率越來越高。有調查顯示，2013年-2016年3年間，第一代農民工職業流動95次，而新生代農民工平均職業流動達134次。2017年，換過工作單位的農民工占比達到了29.2%。這些數據表明，鄉城流動人口就業穩定性遠不理想，提高就業穩定性應是其生存職業市民化研究的重要政策選項。

（三）農村退出機制與城市進入機制將成為社會身份市民化政策研究的重點

目前的農村土地政策，一定程度上導致了市民化與鄉村化之間的張力。鄉城流動人口雖有城市遷移的愿望，但為維護現有利益，他們又理性地選擇保留農民身份，這客觀上成為其市民化的障礙因素。因此，目前的土地政策僅宜作為鄉城流動人口市民化進程中的過渡政策。從根本上說，建立農村退出機制，特別是農地退出機制，切斷他們與農村戶籍及農地權益的聯系，是其市民化的必由之路。

在戶籍逐漸放開的背景下，農地退出機制成為農村退出機制研究的重點。農地退出研究應圍繞三個中心展開：一是退出序列。農地退出主要包括宅基地使用權退出、承包地經營權退出和村集體權益退出?！叭龣唷蓖瑫r退出，對鄉城流動人口而言，心理沖擊和利益風險均比較大，因此宜采取漸進有序的退出路線。哪個先退出？哪個后退出？應在堅持風險最小化的原則下展開政策研究。二是補償標準。補償標準對退出行為影響最大。補償標準應將土地收益與城市進入成本綜合考慮，既滿足鄉城流動人口近期心理預期，又有利于解除其退出的后顧之憂。因此，不妨采取一定程度的傾斜政策。第三，城鄉資源耦合機制?！俺青l統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約”是新型城鎮化的本質要求，尋找城鄉資源耦合機制，建立與鄉城流動人口遷移行為相匹配的資源轉移配置系統，是打破城鄉二元分割體系，推動鄉城流動人口市民化進程的新視角。

社會保障同城化政策，將成為鄉城流動人口社會保障研究的重點。該模式應基于“省級統籌，循序覆蓋;省際協調，分程核算”的理念。它具有三點特征：一是搭建省級統籌框架，對省域人口分類循序覆蓋;二是率先將移居城鎮達一定年限、有穩定住房的鄉城流動人口，納入城市社保體系;三是省際之間通過信息共享機制，實現省際協調、分程核算。該模式亦是過渡性模式，其最終目標是逐步擴大覆蓋范圍，通過10年左右的探索實現省內全覆蓋，通過10-20年的努力，過渡到全國一體化的社會保障體系。

（四）自身素質和意識行為市民化研究將由“人格”“價值觀”等抽象領域轉向生活方式城市化具體機制與路徑研究

生活方式具有社會建構意義，生活方式城市化是鄉城流動人口市民化的內在理路。生活方式城市化研究重點有二：一是開啟政治和勞動生活方式研究。政治是最重要的社會結構要素，選舉權、被選舉權、工資協商權、社區參與權，乃至自組織建設權等，作為政治生活要素，都應進入研究領域。勞動生活方式研究將以提高就業能力、實現體面勞動為重點。二是開啟消費、交往與休閑生活方式城市化機制與路徑研究。消費、交往與休閑生活方式研究則需在繼續深化消費結構、社交網絡、休閑方式等傳統研究的基礎上，加強文化引導與政策推進研究，促使鄉城流動人口生活方式由自然自發狀態向自覺白建狀態轉變。