論公海捕魚自由變遷下的船旗國義務

王偉杰

(清華大學 法學院，北京 100084)

一、問題提出

公海捕魚自由不僅是國際習慣法規則，而且在1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)中被明確規定。根據《海洋法公約》和其他國際法規則，各國在公海上平等享有捕魚自由，不受他國干預。船旗國對懸掛本國國旗的漁船在公海的捕撈活動，通過立法、行政和司法管轄等方式進行管理。這種專屬管轄不僅是船旗國行使國家主權的體現，也是公海捕魚自由的保障。

而隨著公海自由原則從絕對自由轉向相對自由，船旗國在公海享有的捕魚自由不再毫無限制，公海捕魚自由受到越來越多國際法的約束。[1]根據《海洋法公約》，船旗國在行使公海捕魚自由的同時，必須履行《海洋法公約》和其他國際法規則規定的義務。(1)《海洋法公約》第87條。船旗國應當采取措施，確保懸掛本國國旗的船只履行養護和管理公海生物資源的義務。[2]隨著越來越多國家主動加入一些全球性、區域性和分區域的海洋生物資源養護公約，國家在公海上的捕魚活動受到越來越多條約義務的限制。然而，單純依賴船旗國履行條約義務不能根本解決當前公海所面臨的過度捕撈問題，因為即使《海洋法公約》否定了公海捕魚的絕對自由，并且規定了船旗國養護和管理公海生物資源的義務，此項義務對船旗國的約束也是有限的。并且，“條約不拘束第三國”原則目前仍被國際法理論和實踐所承認。根據這一原則，條約對第三國不加損害也不予利益(principle pacta tertiis nec nocent nec prosunt)。[3]這意味著國際社會很難通過漁業條約對非締約國在公海上捕魚做出限制。國際法并不禁止非漁業公約的締約國國民在公海捕魚，一些漁業條約中規定的義務只能約束締約國，對于條約的非締約國卻無能為力。除此之外，條約義務是否能得到有效履行也完全取決于締約國。若作為締約國的船旗國疏于履行自己在相關漁業條約下的義務，則仍不能有效防止其本國船只從事非法、不報告、不管制捕撈活動(illegal, unreported and unregulated (IUU) fishing)。目前，國際社會尚未通過建立一個全球性漁業專門組織來制定統一的漁業法律規范和標準，也未建立全球性的漁業執法力量打擊非法、不報告、不管制捕撈活動。這些因素都給公海生物資源養護和管理帶來巨大的挑戰。

與此同時，船旗國在公海上的捕魚活動還面臨現實中國際法實踐的挑戰。第一，沿海國試圖在臨近其專屬經濟區的公海上對他國漁船實行管轄，與主張對公海漁船實行專屬管轄的船旗國存在天然沖突。(2)See Fisheries Jurisdiction (Spain v. Canada), Judgment, I.C.J. Reports 1998.第二，一些區域漁業組織愈發活躍，試圖通過統一本區域的公海漁業養護和管理措施，對船旗國施加更多的義務，以保護公海生物資源。第三，國際社會也通過其他措施解決實踐中船旗國管轄不足的問題，例如通過采取港口國措施，打擊非法、不報告、不管制捕撈活動。因此，明確船旗國在公海捕魚中的國際法義務是具有意義的。一方面，船旗國在公海捕魚相對自由下的國家義務具體內容和范圍尚待明確?！逗Ｑ蠓üs》中關于船旗國在公海上的生物資源養護和管理義務的規定并不明確，而不斷發展的國家實踐和國際司法裁判，為明確這些義務的具體內容提供了證據。另一方面，新的國際法實踐是否能對當前船旗國對本國漁船在公海捕魚的專屬管轄產生影響，也值得深入檢視和探討。

本文通過重新審視公海自由原則的起源及發展，分析當前國際法實踐對船旗國在公海上的生物資源養護和管理義務的影響，并考察《海洋法公約》以及相關國際漁業公約、區域和分區域的漁業協定對船旗國義務的規定，能否解決船旗國專屬管轄在處理公海生物資源養護和管理上的問題。

二、公海捕魚自由的歷史變遷

公海捕魚自由被學者認為是阻礙公海生物資源養護機制變革的首要因素。[4]今天，公海魚類不再被認為是取之不竭的自然資源。因為公海生物資源的有限性，意味著每個國家在公海上的捕魚活動都會影響其他國家在公海上的利益，一國對公海生物資源的過度捕撈會造成其他國家利用公海生物資源數量的減少，所以公海捕魚的絕對自由已不復存在。

(一)公海捕魚自由的起源

不同于陸地領土，國家不能通過持續占領的方式取得公海的主權。1609年，被譽為近代“國際法之父”的胡果·格勞秀斯(Hugo Grotius)在其著作《海洋自由論》中主張，海洋不能被任何國家占有。在書中，格勞秀斯提出：“適用于航行的原則同樣適用于捕魚，即海洋對所有人開放，所有人都享有在海上捕魚的自由?！盵5]在他看來，海洋是人類的共有財產，應當被所有人共同使用。在《捕獲法》中，格勞秀斯說道：“大家一般都會承認很多人在陸地上捕獵或者河里捕魚，森林里的野生動物和河里的魚就很容易被捕盡打絕；而對于海洋，這就不適用了?！盵6]格勞秀斯的結論顯然是以公海生物資源不會枯竭為前提。盡管當時英國學者塞爾頓(Seldem)對其觀點表示反對，他于1618年發表《閉海論》，主張英國有權占有周圍的海洋，其觀點成為日后沿海國主張領海的理論基礎，但是，隨著資本主義和海外貿易的發展，公海自由逐漸成為主流。公海的法律地位在19世紀被多數國際法學者所接受，并成為國際習慣法的一部分。

(二)從公海捕魚絕對自由到相對自由

然而，進入20世紀，隨著越來越先進的捕魚技術出現，捕撈方式對海洋生物資源造成了極大的破壞。[7]同時，越來越多國家開始在公海捕魚，導致公海漁業資源面臨過度捕撈。

1958年，在日內瓦召開的第一次聯合國海洋法會議通過了《公海公約》?！豆９s》第2條規定，公海對各國一律開放，任何國家不得有效主張公海任何部分屬其主權范圍，并列舉了國家在公海上享有的自由，即國家享有航行自由、捕魚自由、敷設海底電纜與管線之自由以及公海上空飛行之自由。此外，國家應“適當顧及其他國家行使公海自由的利益”。(3)《公海公約》第2條。

1982年《海洋法公約》再次確認了國家在公海上的自由。雖然公海自由仍然支配著公海上的秩序，但“自由”的含義已發生根本性變化?！白杂伞辈辉偈遣皇苋魏蜗拗频淖杂?，而是需要考慮到其他國家的利益。明確《海洋法公約》中公?！白杂伞钡暮x及范圍是確定船旗國在公海上義務的前提。公海上，某些行為已經被《海洋法公約》明令禁止，這意味著國家不得允許其國民在公海上從事某些活動。例如，《海洋法公約》規定在公海上各國有義務禁止和制止販賣奴隸、海盜、非法販賣麻醉藥品和精神調理物質等活動。(4)《海洋法公約》第99、100、108條。并且，《海洋法公約》很多地方對船旗國利用公海做出限制?！逗Ｑ蠓üs》明確要求船旗國在利用公海時應當考慮他國的利益，如禁止污染海洋。(5)《海洋法公約》第94條。至于公海捕魚自由方面，《海洋法公約》第87條在規定公海捕魚自由的同時，規定該自由受第二節所列條件的限制?！逗Ｑ蠓üs》第116條規定得更為明確，“所有國家均有權由其國民在公海上捕魚，但受下列限制：(a)其條約義務；(b)除其他外，第63條第2款和第64至第67條規定的沿海國的權利、義務和利益；和(c)本節各項規定”。同時，由于語言的含義和解釋也在發展，《海洋法公約》中規定的公海捕魚之“自由”，也隨著環境變化發生改變。有學者認為，在《海洋法公約》中，公海上捕魚是國家的一項“權利”，而不是無限制的行為“自由”?！皺嗬焙汀白杂伞钡膮^別就在于：權利需受條件制約，以履行國際法下國家義務為前提，這和國家行為上的“自由”不同。[8]

《海洋法公約》中對公海生物資源養護和管理措施的規定并不完善，一些國家試圖訂立更加有約束力的條約，這些條約義務進一步限制了締約國在公海捕魚方面的自由。1995年《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》(以下簡稱《魚類種群協定》)試圖彌補《海洋法公約》對公海魚類養護和管理的不足?！遏~類種群協定》對公海自由原則的限制明顯大于《海洋法公約》。該協定明確了船旗國的責任，包括有關船舶注冊和登記、授權以及協議的遵守和執法的責任。雖然該協定對非締約國不具有約束力，但值得注意的是，一些原先沒有簽署和加入的國家，近年來也主動加入了該協定。這反映出《魚類種群協定》雖然對船旗國做出了限制，但符合該國的長遠利益。從《海洋法公約》到其他全球性、區域性的漁業條約對船旗國義務的規定來看，船旗國已經不再享有絕對的利用公海生物資源的自由。在這些條約下，船旗國的義務更加詳細。無論是國際法理論還是實踐，公海捕魚自由都逐漸受到約束。公海捕魚自由內容的變化是船旗國養護和管理公海生物資源義務變化的原因。

三、生物資源養護和管理中的挑戰

由于船旗國對公海上懸掛本國國旗從事捕魚的漁船擁有專屬管轄權，因此公海生物資源養護和管理主要依賴船旗國對本國漁船的實行措施。然而，船旗國對本國漁船的專屬管轄會導致船旗國不能對本國以外的漁船的違法捕撈活動進行監管，這就給公海生物資源養護和管理帶來諸多挑戰。此外，國家養護和管理公海生物資源的義務尚未構成國際習慣法規則，目前主要依賴船旗國履行其所加入公約的條約義務，這也造成一些區域漁業組織在養護和管理公海生物資源方面陷入強制力不足的困境。

(一)船旗國專屬管轄帶來的挑戰

《海洋法公約》規定，國家可以對公海上的某些活動實行普遍管轄。公海上的違法活動諸如海盜行為，危害人類社會的整體利益，因此，其他國家對海盜行為可以在有合理懷疑的條件下，實行普遍管轄。(6)《海洋法公約》第105條。而公海上的過度捕撈以及非法、不報告、不管制捕撈活動的危害性是否能與上述行為相提并論，是需要慎重討論的問題。目前，在公海上，除非有條約特別規定，否則國家不能對非本國國籍漁船實行管轄。

在公海上，只有船旗國與懸掛本國國旗的漁船有最密切和直接的聯系。Tanaka教授認為，船旗國專屬管轄權原則具有雙重作用。第一，這項原則防止其他國家對在公海懸掛本國國旗的船只進行任何干涉。這樣，船旗國專屬管轄權原則確保了船只在公海的活動自由。第二，根據這一原則，船旗國有責任確保懸掛其國旗的船舶遵守關于在公?；顒拥膰鴥确ê蛧H法。[9]因此，船旗國在排除其他國家在公海對本國漁船的管轄后，可以要求本國漁船遵守其國內法和對本國生效的國際條約。

國家對本國籍漁船進行管轄是履行國際法義務的一環。在公海生物資源養護和管理方面，船旗國對本國漁船的管轄權體現在多個方面。即使船旗國由于某些原因尚未加入某漁業公約，也可以通過制定國內法律和規章的方式，要求從事公海捕魚的本國漁船遵守國內法下的具體規定。例如，《中華人民共和國漁業法》(以下簡稱《漁業法》)第23條規定，法人或其他組織從事遠洋漁業的，應當經國務院漁業主管部門批準，取得遠洋漁業企業資格，并遵守中華人民共和國締結的或者參加的有關條約、協定和有關國家的法律。2019年8月28日發布的《中華人民共和國漁業法修訂草案(征求意見稿)》對我國當前《漁業法》內容做了大幅修改和補充。例如：根據捕撈強度和資源可承受程度，確定船網工具控制指標；漁業船舶進出漁港應當向漁政監督管理機構報告航次計劃、適航狀態、漁業船員配備、漁具及漁獲物等情況，并服從其調度和監督管理。[10]

現實中，船旗國監管不力是助長非法、不報告和不管制捕撈活動，阻礙公海生物資源養護和管理的重要原因之一。一些船旗國對本國漁船公海作業監管沒有意愿，或者沒有能力監管，這導致船旗國在履行公海生物資源養護和管理義務時存在漏洞?！逗Ｑ蠓üs》中規定船舶應當與船旗國有真實聯系，但在現實中，是否允許公海漁船注冊取決于船旗國國內法，目前尚無國際統一標準。在國際法下，漁船與船旗國間的“真實聯系”并不影響漁船國籍的有效性。[11]308-310這會鼓勵一些從事非法、不報告、不管制捕撈活動的漁船通過在相關國家注冊、轉換國籍來逃避監管。

(二)《海洋法公約》中船旗國義務需要明確和加強

船旗國對公海生物資源進行養護和管理是《海洋法公約》締約國的一項條約義務?！逗Ｑ蠓üs》規定，各國在享有公海上捕魚自由的同時，有為其國民采取養護公海生物資源措施的義務，并要求各國在養護和管理公海區域內生物資源方面進行合作。(7)《海洋法公約》第117、118條。然而，《海洋法公約》并沒有強調船旗國的具體義務?！逗Ｑ蠓üs》中關于船旗國對公海生物資源養護和管理的義務規定過于籠統，一直受到很多學者的批評。有學者認為，《海洋法公約》中有關公海養護的條款是開放性條款，這些條款項下的養護義務的模糊性和分散性，使公海自由原則成為公海生物資源養護和管理的阻礙。[12]還有學者認為，《海洋法公約》創造了公海生物資源養護的國際法律體系，但是沒有制定明確、具體的法律措施。從《海洋法公約》條款中的“一般接受的規則和標準”、“船旗國和沿海國合作”等用語可以看出，《海洋法公約》將具體措施交由其他國際性或區域性條約處理。[13]為彌補公約在公海生物資源養護和管理規定上的不足，越來越多的公海漁業公約將船旗國的責任具體化。例如，《促進公海漁船遵守國際養護和管理措施的協定》試圖促進船旗國履行對本國漁船的責任，提高船旗國養護和管理公海生物資源的有效性。其中措施包括，要求船旗國建立漁船檔案，各締約方進行合作，加強船旗國與聯合國糧農組織的信息交流等?！陡劭趪胧﹨f定》中規定，船旗國締約方有義務在按照本協定執行的檢驗中與港口國合作。根據《港口國措施協定》，船旗國若收到港口國的檢驗報告，有理由相信有權懸掛其國旗的船舶從事了非法、不報告、不管制捕撈或支持此類捕魚的相關活動，一旦獲得證據，應當采取執法行動，并將處理情況報告給其他締約方和有關港口國。(8)《港口國措施協定》第20條。盡管港口國有權采取檢查、拒絕入港等措施，但對于懸掛他國國旗漁船的最終處理權仍然歸于船旗國。這些漁業公約雖然對船旗國義務的規定更加具體，但締約國數量有限，遠不如《海洋法公約》影響廣泛。

(三)尚未構成習慣法或“對一切的義務”

除了條約義務外，船旗國的公海生物資源養護和管理義務，在目前并不構成國際法中“對一切的義務”(obligation erga omnes)，或國際習慣法。國際法院在“巴塞羅那電車案”中指出，在國際法下的義務分為兩類：對具體國家的義務和對整個國際社會的義務?！皩σ磺械牧x務”從根本上不同于現有的對另一個國家的義務。(9)See Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain), Judgment, I.C.J. Reports 1970.而一國對整個國際社會負有義務，通常是某些事項是所有國家的關切，所有國家對其保護都有法律利益。具體而言，確保本國漁船在他國專屬經濟區內遵守其法律，是船旗國對沿海國的具體義務，而公海生物資源養護和管理涉及所有國家的利益，是為了整個國際社會的利益。目前，在國際法院中承認的“對一切的義務”包括民族自決原則以及一些國際人道法規則。(10)See East Timor (Portugal v. Australia), Judgment, I.C.J. Reports 1995, p. 102, para. 29; see also Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain), Second Phase, Judgment, I.C.J. Reports 1970, p. 32, para. 33.公海生物資源養護和管理涉及所有國家的利益，因此與“對一切的義務”有相似之處，并且《海洋法公約》也多次提到照顧全人類的利益和需要。(11)《海洋法公約》第140條。雖然非法、不報告、不管制捕撈活動，并不妨礙其他國家的捕魚自由，但此類捕魚方式無疑會對公海漁業資源造成極大破壞，對其他國家從公海獲取利益產生實質的損害。船旗國確保本國漁船遵守公海漁業資源的養護和管理規定，是否構成國際社會的“對一切的義務”，并沒有形成普遍共識。目前，將保護環境作為強行法規則并沒有被國際社會廣泛接受，但有理由相信，船旗國實施公海生物資源養護和管理措施在一定程度上也是對整個國際社會的義務。

若船旗國實施公海生物資源養護和管理措施是對整個國際社會的義務，那么，如果船旗國違反《海洋法公約》中的相關規定，應當對誰承擔責任？哪個國家有資格提起國際訴訟？《國家對國際不法行為的責任條款草案》第48條第1款規定，“受害國以外的任何國家有權按照第2款在下列情況下對另一國援引責任：(a)被違背的義務是對包括該國在內的一國家集團承擔的、為保護該集團的集體利益而確立的義務；或(b)被違背的義務是對整個國際社會承擔的義務”。理論上，當一個國家違反養護和管理公海生物資源的義務時，所有國家的利益都受到損害，均可提出訴訟。但國際實踐中，尚未有國家將此類案件提交國際法院和國際海洋法法庭。

此外，《海洋法公約》規定，公海生物資源養護的相關措施是船旗國應當履行的“適當注意”義務。對于“適當注意”義務，國際法院和國際海洋法法庭都沒有對其內容做出具體定義。這是由于在不同的環境下，國家的“適當注意”義務是不斷變化的。在2015年海洋法法庭咨詢意見中，法庭已經指出，“適當注意義務隨著變化而發展”(12)See Advisory Opinion of Request for An Advisory Opinion Submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission (SRFC), International Tribunal for the Law of the Sea, 2015.。也有學者對“適當注意”義務進行歸納總結，列出其應當遵守的幾個關鍵要素，如制定合理的國內法履行其國際義務、簽署相關國際漁業公約等。[11]323-324

(四)區域漁業組織措施強制力不足

區域漁業組織是各國通過合作養護和管理公海生物資源的最典型的方式?！逗Ｑ蠓üs》第118條規定了各國在養護和管理公海生物資源方面的合作義務，即各國在開發公海上相同生物資源時，或在同一區域開發不同資源的國家，應在適當情況下進行合作，以設立分區域或區域漁業組織?！遏~類種群協定》要求各國應直接地或通過分區域、區域漁業管理組織/安排合作，以確保養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的分區域、區域措施的遵守和執法工作。區域漁業組織通常以區域漁業協定為法律基礎，區域漁業協定的內容較之于《海洋法公約》，對船旗國義務的規定更為詳細具體。如今，除北冰洋外，印度洋、大西洋和太平洋都設立了區域漁業管理組織，負責本地區公海漁業捕撈養護和管理。

一些區域漁業組織對本地區從事公海漁業的締約方漁船做出資格限制，要求在沒有得到主管機構授權的情況下，禁止締約方的懸掛其旗幟的漁船在公約區域捕魚。只有在締約方有能力對懸掛其旗幟的漁船行使其在本公約與國際法下的責任時，方授權這類船舶在公約區域內捕魚。(13)《南太平洋公海漁業資源養護與管理公約》第25條。

區域漁業組織內部還設立專門委員會，負責制定具體的養護和管理措施。區域漁業組織的締約國應確保懸掛其國旗的漁船在該公約管轄區域內進行生產時，遵守公約及其委員會通過的所有養護和管理措施，其船舶不得從事破壞這類有效措施效力的任何活動。這些具體措施通常包括：根據科學信息決定允許漁獲量，決定進行或不進行捕撈的總體或具體位置、進行或不進行捕撈的期間、可保留的漁獲最小捕撈規格、使用的漁具類型和技術或捕撈方式等。有的區域漁業組織要求締約方報告每一漁船按照公約要求的所在信息，在公約區域內的公海區域捕撈高度洄游魚類種群的漁船，使用最新實時衛星報告儀器，并且，使用這類傳送儀器的標準、技術要求和程序應當由委員會確立。某些區域漁業組織在公海漁船登臨檢查方面也做出了相關安排，在公約區域內，締約國可授權其他締約國登臨懸掛本國國旗的漁船?！遏~類種群協定》第21條第1款規定，區域漁業組織的締約方可通過經本國正式授權的檢查員根據第2款登臨和檢查懸掛本協定另一締約國旗幟的漁船，不論另一締約國是否為該組織或安排的成員或參與方。有學者認為，由于在實踐中，公海登臨檢查措施確實有效地打擊了漁船在公海的違規行為，未來締約方公海登臨檢查將會被越來越多的區域漁業組織所采用。[14]

盡管如此，區域漁業組織并沒有從根本上突破公海捕魚自由和《海洋法公約》下船旗國的權利。例如，《養護大西洋金槍魚國際公約》第2條規定：“本公約任何條款均不應對任何締約方有關其領水界限或根據國際法對其漁業管轄范圍方面的權利、要求或觀點造成影響?！薄吨形鞑刻窖蟾叨蠕в昔~類種群養護和管理公約》第4條規定：“本公約不損害各國在1982年公約下權利、管轄權和義務。對本公約的解釋和應用在范圍上與1982年公約和協定相一致?！痹趨^域漁業組織框架下，締約方仍然享有《海洋法公約》和一般國際法下的權利。

四、加強船旗國義務的具體措施

通過措施加強船旗國義務，有助于彌補船旗國在養護和管理公海生物資源方面的不足。這些措施包括建立國際公認標準與最低標準、制定軟法規范對船旗國履行義務施加影響，以及加強非締約船旗國的合作義務等。

(一)建立國際公認標準與最低標準

區域漁業組織在促進公海生物資源養護和管理措施、標準建立方面發揮重要作用。建立起國際統一標準，至少是最低標準，是確保船旗國履行義務的有效措施。前文提到，目前國際社會對公海生物資源養護和管理并無統一的國際規則和標準，但這不能否定未來設立國際統一規則和標準的可能性?！逗Ｑ蠓üs》中并未直接規定公海生物資源養護的國際標準，但規定了各國對公海生物資源決定可捕量和制定其他養護措施時，應當考慮任何一般建議的國際最低標準，不論是分區域、區域或全球性的。(14)《海洋法公約》第119條。這為區域漁業組織制定國際公認標準和最低標準提供了國際法依據。

區域漁業組織制定本區域內養護和管理措施和標準時，并不排斥吸收其他區域漁業組織已經實行的標準和措施?！额A防中北冰洋不管制公海漁業協定》第3條規定：“由一個或多個已經成立或可能成立的、依國際法運作并按照公認國際標準管理此類捕魚的區域或分區域漁業管理組織或安排所通過的、旨在對魚類種群進行可持續管理的養護和管理措施……”這表明“公認國際標準”對區域漁業組織制定相關措施具有影響?！遏~類種群協定》中規定的預防方法和生態系統方法等，如今廣泛地被區域漁業組織所接受。一些區域漁業組織已經開始采用很多新的管理方式，規定各締約國根據相關公約和任何國際認同的標準、建議的方式和程序應用這些方法。同時，根據區域漁業協定建立起的委員會，還制定了具體的養護和管理措施，并確立了一般建議的捕撈行為國際最低標準。一些制度性措施，如登臨檢查以及派遣觀察員措施等，也已經被很多區域漁業組織所采納。

(二)制定軟法規范對船旗國履行義務施加影響

軟法規范的發展也是影響船旗國履行其義務的重要因素。出于各種原因，如缺乏能力和資源，對養護和管理公海生物資源缺乏正確認識，或基于本國的成本考慮等，[15]船旗國在面對是否加入全球性、區域性漁業公約時都十分慎重，因此，軟法規范在促進公海生物資源養護和管理方面發揮重要作用。相較于條約，軟法規范具有靈活性。[16]一些軟法規則是對某些條約的細化或補充，并且很多軟法規范能夠迅速反映公海生物資源養護和管理的需要?！敦撠熑螡O業行為守則》《減少延繩釣漁業中誤捕海鳥國際行動計劃》《鯊魚養護及管理國際行動計劃》《捕撈能力管理國際行動計劃》等軟法規范中的許多措施是具體的規則、技術性標準，并且通常采用建議、指導規范的形式，相對于嚴格義務的條約，船旗國更容易接受。此外，一些漁業公約和協定中也試圖納入某些軟法規范。如《港口國措施協定》第5條規定，酌情考慮納入《預防、制止和消除非法、不報告和不管制捕撈國際行動計劃》中的規范。

(三)加強非締約船旗國的合作義務

長久以來，非締約方的拒絕合作一直是漁業協定得到有效執行的障礙，因此，在漁業協定中，也非常重視非締約方的地位，專門對非締約方做出規范。一些漁業公約和協定鼓勵締約方和非締約方進行合作。例如，《港口國措施協定》第23條規定：“各締約方應鼓勵本協定的非締約方成為締約方并/或采用與本協定的規定相一致的法律和規章并實施相一致的措施。同時，各締約方應采取與本協定和其他適用的國際法相一致的公正、非歧視性和透明的措施來制止非締約方妨礙本協定有效執行的活動?！薄洞龠M公海漁船遵守國際養護和管理措施的協定》第8條規定：“各締約方應以符合本協定和國際法的方式合作以使有權懸掛非締約方旗幟的漁船不從事損害國際保護和管理措施的效力的活動?！薄额A防中北冰洋不管制公海漁業協定》第8條規定：“締約方應采取與國際法相一致的措施，制止有權懸掛非締約方旗幟的船舶從事有損本協定有效執行的活動?！币灿心承﹨^域漁業條約明確提出對非締約方進行限制。例如，區域漁業組織的締約國可以限制不履行本組織船旗國義務的非締約國漁船進入其港口或拒絕為其提供服務。

國家對非締約方的制裁措施也是促使非締約方進行合作的重要手段。最顯著的例子就是歐盟對某些船旗國實行的貿易措施。[17]2010年1月1日起開始生效的《歐盟打擊非法捕魚規則》，以貿易措施作為打擊非法、不報告、不管制捕撈活動的手段，要求船旗國改善對本國漁船的監管或完善其國內法律法規。根據歐盟的規定，歐盟可以限制進口來自不符合歐盟漁業政策和標準的國家的漁業產品，待這些國家改善本國監管、完善法規之后再解除這些制裁措施。對于某些不符合《歐盟打擊非法捕魚規則》中標準的國家，歐盟先以“黃牌”對該國發出警告，再根據該國改善的情形進行評估。如果該國在獲得“黃牌”警告之后沒有在期限內完成符合歐盟標準的改革，則該國將被“紅牌”警告。收到“紅牌”警告的國家的漁獲產品將被限制進入歐盟市場。歐盟此類措施實施后取得明顯的成效，一些船旗國完善了本國法律法規，加強了對其漁船在公海捕撈的監管。泰國、越南和中國臺灣地區都因其各自漁業法規和監管措施不力遭到歐盟的“黃牌”警告。其中，泰國已經成功解決了漁業非法捕撈問題并彌補了行政管理缺陷，歐盟于2019年撤銷了對泰國的“黃牌”警告。

五、結 語

公海捕魚自由從絕對自由轉變為相對自由，并沒有從根本上改變船旗國對公海捕魚活動的專屬管轄?！逗Ｑ蠓üs》中有關船旗國的義務規定比較籠統，因此一些全球性和區域性的漁業協定逐漸將船旗國的義務具體化。但這些漁業條約并沒有試圖削減公海上船旗國的專屬管轄，而是將重點放在了促進船旗國間的合作。通過區域漁業組織，加強對船旗國的管制，制定更加詳細的船旗國義務，同時也從非船旗國角度采取措施，要求船旗國履行義務，這些措施都使船旗國在公海生物資源養護和管理中的義務得到加強。