我國農村垃圾管理瓶頸及其破解

黃戲 李強 王三秀 毛美媚

目前我國大力推行農村垃圾多層級管理，旨在激發村民主體自覺，融入環境整治主體角色。該管理模式取得一定成效的同時也存在政策“懸浮”，即政策無法下沉，其核心在于單向治理下官民互動缺失，政策遭遇下沉阻力。針對該問題，一方面需轉變數量化管理向質量提升轉變，另一方面應結合我國鄉土社會特有的組織資源提高村民參與性，實現多元共治。

在我國農村，垃圾問題日益嚴峻。生活垃圾作為農村環境的主要污染源，每年以10%的速度增加，年增長率逐漸超過城市。國家重視垃圾“減量化、無害化、資源化”處理，但以城市治理為主，農村地區垃圾處理相對薄弱，呈現分散式、落后性等特征。

目前學者們對我國農村垃圾管理開展了豐富的研究，主要側重于兩方面。一是基于實證研究表明：農村垃圾基礎服務缺失是農村垃圾管理最明顯的問題;村民受主觀因素、客觀因素影響，參與積極性呈現波動。二是管理模式運行遭遇制度壁壘：鄉鎮政府存在“結構性”與“功能性”空洞現象，基層政府功能喪失;公共產品供給不足，損害農民的環境利益;政府治理碎片化，權責推諉不清，政策措施無法落實等，學者們對這些問題分別提出針對性的改進對策。

以上研究有著豐富的理論與實踐意義，對分析現實問題、改善我國農村垃圾管理有著舉足輕重的作用，但多數研究立足于政府行為分析，或是村民單向個體研究，并未關注政府與村民之間的互動效果對政策執行的影響。政府與公眾的合作效果是影響公共政策執行的重要因素，政府要讓公眾感受到項目推行以公眾利益為重，才能增強公眾對政府的認同感，從而積極參與公共事務。[1]并且政策執行是一個動態過程，會出現各種各樣的問題，存在預期效果與執行效果誤差。應遵守追蹤反饋原則，不斷調整原來所選擇的策略，逐步達到或接近預期目標。如果忽視動態的運行狀況，實際執行效果會偏離目標軌跡。重視公眾參與，根據公眾行為變化調整政策資源是農村垃圾管理的關鍵，然而，以該角度解決農村垃圾管理問題的研究相對欠缺。

為進一步研究農村垃圾管理中的官民良性合作，推動多元共治，同時遵循政策執行的追蹤反饋原則，讓政策更好落地生根，文章從政府與村民兩個主體出發，構建官民良性互動推動政策落地的環境條件：結合我國鄉村社會的治理優勢，構建官民良性互動路徑，克服政策“懸浮”問題，促進農村垃圾有效管理。

我國農村垃圾管理的瓶頸及其原因

1、農村垃圾管理出現政策“懸浮”

政策“懸浮”是指中央制定的政策內容沒有在底層實施貫徹，“懸浮”在機關之間無法落地，政策執行達不到理想效果。[2]農村垃圾管理出現了政策“懸浮”現象：政府針對農村人居環境整治頒布一系列政策，但由于基層政府單向治理與村民主體缺失，導致政策沒有下沉的推力和對象，停留在數量化指標以及上下層政府之間，無法實現資源有效配置。

（1）數量化與形式化管理

從中央到鄉鎮基層政府，政策任務層層分解，逐級下達落實，實行目標責任制，評價標準是數量化成果。[3]我國農村垃圾管理實行中央部署、省負總責、縣抓落實的工作機制，以普及率、百分比等可量化、可監測、可考核的具體指標作為人居環境質量提升的體現與考核驗收標準。稅費改革后，以上級政府撥款方式建設農村，基層政權從過去的汲取型變成與農民關系更為松散的“懸浮型”，[4]村級組織沒有多余的財務調動權，鄉鎮政府是建設環衛設施的主力，農村基層組織以管理、整理資料為中心工作，村干部要規范填寫、制作各類資料、報表與記錄。[5]

在廣西S縣H村調研①時發現，鄉鎮政府下達任務至農村基層組織，由于未實施精細化管理，村務更多是粗線條上報。即使臟亂差現象依然存在，村干部也會美化村內形象，只要能完成上級制定的目標，正如H村的一名干部說，“鎮里只要我們及時上交報表”。注重垃圾治理的數量化成果，治理成效取決于村務上報的完成率，而不是環境改善，垃圾治理停留在鄉鎮政府與農村基層組織之間，村民行為變化處于黑箱狀態。

（2）村民缺位割裂共治格局

村民主體缺位導致政策沒有下沉的對象。政府配置政策執行的資源，村民行動并享受政策下沉的成果，當村民獲取豐富的環境信息且具有強烈的自主意識時，才會贊成認同鄉村自治工作，自愿參與其中，具備主體自覺性。[6]從調查情況來看，H村有21個隊，每隊約150人，成面狀居住，每隊配置四個中型敞口垃圾箱。經觀察，村里存在垃圾堆積現象，垃圾箱四周垃圾散亂，箱內垃圾混合。對于垃圾隨意堆放問題，1隊村民（A）說，“垃圾箱太遠，垃圾堆在墻角很方便，我們習慣燒垃圾”;15隊的村民（B）說，“隨便倒垃圾是正常的”。問及村民是否了解環境保護時，6隊的村民（C）和村民（D）表示，“村里干凈很好，但和自己關系不大”，村民（D）補充說，“村口有‘愛護環境、垃圾分類等標語，我們能做到的很少”。村民如實反映了意識與行動的沖突：有愛護環境的意識萌芽，卻缺乏主動參與的行動，即使部分村民遵守規則指定投放垃圾，在垃圾投入垃圾箱過程中出現飛濺、掉落，也不會動手拾起，于他而言，公共區域由大家負責，無需耗費個人時間、勞力成本。

（3）政策過程非動態化

政策議程建立到評估每一環節都可能出現不可控因素，從而影響下一階段的行動，掌握每一階段的動態信息十分重要。[7]政府未將政策執行視作動態過程，只注重投入，沒有持續深入追蹤政策的執行效果，政策懸浮在資源配置上，而不是資源配置的效果。許多縣鎮政府沒有設立環保機構，未能持續性定點檢查設施的運行情況。政府人員較少深入村莊內部檢查，無法對設施的需求與供給進行準確判斷?；鶎诱凑丈霞壷噶钆渲孟鄳Y源，卻不關注垃圾處理全流程運行，無法根據村民的需求調整資源。政策的短期化執行，較少追蹤村民的行動變化以及忽視對村民的持續性引導，難以根據治理的制約因素與發展需求優化管理方案。

2、農村垃圾管理政策“懸浮”的原因分析

（1）壓力型體制缺陷放大

第二，根據管理動態信息調整資源配置。鄉鎮政府可以選取一些典型指標獲取信息，指標主要有農民對政府垃圾管理的滿意度、農民隨意傾倒垃圾的污染指數、基礎設施的使用率等，重點獲取村民的行為、態度等信息。具體而言，借助評價手冊等工具記錄在案，以家庭完成的垃圾堆肥次數、垃圾日產量等指標為主，依據指標的量化結果給予物質激勵;深入了解村民的投放需求，掌握垃圾箱的設置是否便于投放、垃圾車清運是否及時，村內隨意傾倒的垃圾點數等信息。

結 論

從目前實踐來看，農村垃圾管理重心在于數量化的成果指標，而不是村民行為態度的實質性變化，導致預期目標難以實現，因而需要轉變管理思路，改善現狀。農村地區有鄉土人情的優勢，村民期望獲取他人的認可，尤其是鄉村權威的認同，為實現農村垃圾有效管理，堅持實效性治理的前提下，應重視對村民主體自覺的培養，推動其積極參與;同時遵循政策動態執行的追蹤反饋原則，獲取全面的動態管理信息，依據村民實際環境需求供應資源，實現政策下沉，保證農村環境整治計劃順利實施。

注釋

① 材料來源于筆者2019年7月初至10月初在廣西S縣H村的調研，行文涉及的地名與人名均做了處理。

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作者簡介

黃 戲 華中科技大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為垃圾治理、環保政策

李 強 華中科技大學公共管理學院副教授，碩士生導師，研究方向為垃圾治理、環保政策

王三秀 華中科技大學社會學院教授，博士生導師，研究方向為社會治理、公共管理

毛美媚 華中科技大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為垃圾治理、環保政策