韓國危機管理體系的演變

孟 陽

(河南工程學院 人文政法學院，河南 鄭州 451191)

韓國危機管理開始于20世紀60年代，最初主要是針對臺風、洪水及火災等自然災害的管理。

1961年韓國政府在國土建設廳設立水害修復辦公室負責南源和榮州地區的水災，可以看作災難管理的開始。1963年韓國設立建設部水資源局防災課。1967年韓國制定了《風水害對策法》，標志著韓國自然災害法律體系的建立。1991年，自然災害應對業務由建設部移交給內務部，并設立中央災害對策本部。另外，1958年韓國制定了《消防法》，消防業務由當時的內務部(1)韓國內務部于1948年成立，當時分為內務部和總務處，1998年將內務部和總務處合并為行政自治部，2008年變更為行政安全部，2013年變更為安全行政部，2014年11月將人事處和安全處分離出去，重新變更為行政自治部，2017年和國民安全處進行統合，變更為行政安全部。本研究在介紹各個時期時按照當時的機構名稱進行分析。治安局負責，1975年韓國制定了《民防衛基本法》，此后消防業務轉由新設立的民防衛本部負責。[1]

1990年以后，隨著韓國工業化及城市化程度的加大，發生了諸如圣水大橋坍塌事故等一系列大型災難，人為災難逐漸引起政府的重視。1995年7月，韓國政府制定了《災難管理法》，專門解決大型人為災難發生時的管理問題。

1995年7月《災難管理法》制定以后，韓國的危機管理逐漸形成體系。因此，本研究對于韓國危機管理體系的探討從1995年7月開始，并將韓國的危機管理體系劃分為三個階段：第一階段是1995年2月至2004年5月，為分散型危機管理體系時期；第二階段是2004年6月至2014年10月，為消防防災廳時期；第三階段是2014年11月至今，為國民安全處和災難安全管理本部時期。本研究將從韓國危機管理組織和危機管理法律兩個方面分析三個階段危機管理體系的發展變化，探尋其對于中國危機管理體系的發展可以借鑒的地方。

一、1995年7月至2004年5月：分散型危機管理體系時期

這一時期，韓國的應急管理分別在自然災害、人為災難(2)這一時期，韓國將臺風、洪水、海嘯、暴雪、干旱等自然災害稱為“災害”，將火災、爆炸、交通事故、環境污染等人為災難稱為“災難”。及民防等三個領域進行，屬于一種分散型的危機管理體系，《自然災害對策法》《災難管理法》《民防衛基本法》等三部法律構成了其法律基礎。根據相關法律成立了相應的危機管理組織，并且在行政組織體系中成立了民防衛災難統制本部。

(一)危機管理組織

這一時期，韓國的危機管理組織可以分為兩大類。第一類是在行政組織體系內部建立的危機管理組織，即以民防衛災難統制本部為中心運行的組織體系。第二類是以韓國相關危機管理法律規定的組織為中心運行的組織體系，如根據《自然災害對策法》建立的災害對策委員會、災害對策本部，根據《災難管理法》建立的安全對策委員會、緊急救助本部等。

1.行政組織體系方面

1994年12月，韓國將防災局和災難管理局編入民防衛本部，擴大為民防衛災難統制本部。該機構作為韓國國家災難管理的中樞，下設4個局、14個科(詳見圖1)。

民防衛災難統制本部下設各局的具體職能如下：防災局主管自然災害的防衛，主要職能包括對災害的管理、災害對策的制定、防災預案的制定、防災設施的檢查、防災研究等；災難管理局主管自然災害以外的人為災難的防衛，主要負責人為災難發生時的人員動員、資源調配及其他相關的業務；消防局負責制定消防預案，火災的預防、應對、救助和救急等業務；民防衛局主管民防衛事務，負責民防衛組織的管理、運行，制定人員動員預案，實施民防衛教育、訓練等業務。[2]

圖1 民防衛災難統制本部組織[3]

2.法律組織體系方面

這一時期，韓國的危機管理雖然以三個不同的法律分別進行應對，但是實際上還是以《民防衛基本法》為中心進行應對，法律層面的應對組織也是以中央民防衛協議會為中心運行的。

中央民防衛協議會以《民防衛基本法》第五條為依據設立，是國務總理的直屬機構。委員長由國務總理擔任，副委員長由財政經濟院院長和內務部長官擔任，干事由民防衛災難統制本部長擔任，同時，在相關部處級長官和經驗豐富的民防衛人士中選取20～30人作為咨詢委員。該機構主要負責審議民防衛基本計劃、民防衛中央部門的調整、其他民防衛任務的執行情況等。

根據《自然災害對策法》，韓國建立了災害對策委員會及災害對策本部。災害對策委員會的行政自治部長官擔任委員長，委員則由內務部和防災局的3個科及15個相關部門的次官和一些民間專家共同構成，主要負責審議災害對策的相關事項。災害對策本部分為中央和地方兩個層面，主要負責統一調整災害預防、災害應急對策，災害情況的調查及災害修復等事項，在必要時可以要求防災責任者協助。

根據《災難管理法》，韓國設立了中央安全對策委員會和緊急救助本部。中央安全對策委員會由國務總理出任委員長，由大統領令規定的相關機關的長官出任委員，主要負責災難的預防及其他災難管理相關事項。同時，在地方上設置地域安全委員會，由各自治團體長官出任委員，主要負責各地域災難管理重要政策的審議。緊急救助本部由行政自治部長官擔任本部長，主要負責統一調整中央緊急救助業務，明確各緊急救助機關應負的責任。

(二)危機管理法律

1975年7月25日，韓國政府頒布了《民防衛基本法》，其內容主要包括政府制定并實施民防衛應對計劃及國民在政府指導下進行民防衛的相關規定。

1995年11月17日，韓國將《風水害對策法改正法律案》全面修訂為《自然災害對策法》。其主要內容包括：第一，將干旱和地震列入災害范圍；第二，強化防災政策，制定了防災設施定期檢查及災害風險區域的整備等方面的法律，并增加了災害影響評價機制和災害對策基金的相關內容；第三，將《災害救護和修復費用負擔基準》條文法律化，并和《憲法》第七十六條大統領緊急命令權一起作為各種災害的應對依據，完善了地方自治團體修復預算編制程序，并在民間成立防災協會。

1995年7月，韓國制定了《災難管理法》。該法的制定主要是為了改善當時應對人為災難時的無序狀態?！稙碾y管理法》出臺以前，韓國已經存在《住宅建筑法》《核能法》等50余部相關法律，但是法律的大部分內容都是關于預防、事前許可、定期安全檢查等，關于災難來臨后該如何應對及修復等相關內容很少，沒有形成一個有效的管理模式。[4]《災難管理法》的出臺補充了相關法律缺失的部分。該法的主要內容包括：第一，對應急預案的梳理、災難用語的解釋、設施的安全及行政機關之間的協助等進行了明確的規定；第二，設立事故對策本部，賦予事故對策本部長處理災難時必要的權力；第三，設置中央緊急救助本部，對消防、警察、軍隊等緊急救助機關進行救難體系的整備和人員的教育訓練，并對現場指揮體系做了具體的規定；第四，確立了特別災難地區的發布制度，通過減免稅收、提供生活安全基金和修復費用等對特別災難地區進行支援；第五，完善了迅速應對災難的制度。

這一時期韓國的危機管理體系是以民防衛、自然災害和人為災難為中心的三元化的危機管理體系。雖然這一時期韓國政府成立了民防衛災難統制本部這樣的危機管理組織，但是在實際應對中，韓國還是依賴以《民防衛基本法》《自然災害對策法》《災難管理法》等法律為依據設立的組織。這種以管理對象為中心分別進行應對的管理體系，仍然是一種分散型的危機管理體系。

二、2004年6月至2014年10月：消防防災廳時期

2003年2月18日，韓國大邱市地鐵中央路站發生了一起大型縱火案件。這一事件在韓國引起了巨大的反響，韓國民眾對于改革危機管理體系的呼聲也越來越高，韓國政府開始著手建立綜合性危機管理體系。2004年3月11日，韓國政府統合了《自然災害對策法》和《災難管理法》中的相關內容，制定了《災難與安全管理基本法》(以下簡稱《基本法》)，作為韓國危機管理最根本的法律。同年6月1日，韓國政府根據《政府組織法》的相關規定，在行政自治部中設立消防防災廳，綜合管理消防、防災、民防衛及安全管理等危機管理相關事務。

(一)危機管理組織

《基本法》的制定和消防防災廳的建立代表著韓國危機管理由傳統的三元化體系轉變為一元化體系。中央安全管理委員會(國務總理出任委員長)統合原有的中央安全對策委員會和災害對策委員會，負責安全管理重要政策的審議和調整。另外，統合事故對策本部和災害對策本部的相關職能，在行政自治部設置中央災難安全對策本部。具體的變化如表1所示。

表1 2004年韓國危機管理體系的轉變[5]

消防防災廳的建立標志著韓國綜合性危機管理體系的正式建立，具體內容如圖2所示。

1.中央安全管理委員會

中央安全管理委員會作為國務總理的下屬機構，負責安全管理重要政策的審議和調整、國家安全管理基本預案和執行預案的審議、中央行政機關災難與安全管理業務的審議和調整、審議災難事態的宣布、特別災難地域的宣布、災難預防的相關業務及相關機關之間的調整等。

2.中央災難安全對策本部

大規模災難發生時，如有必要，行政自治部可以設立中央災難安全對策本部，負責總管、調整大規模災難的預防、應對、準備、修復等相關事項。

3.中央事故收拾本部

災難管理主管機關的長官在災難發生或可能發生時，應迅速設置、運行中央事故收拾本部。

4.中央緊急救助統制團

為總管、調整緊急救助的相關事項，以及分擔緊急救助機關和緊急救助支援機關進行的活動，在消防防災廳設置中央緊急救助統制團。

5.海外災難對策支援團

海外災難對策支援團的團長由中央災難安全對策本部長指定，團員由相關中央機關和相關機關團體的公務員、職員、專家等構成。

6.中央收拾支援團

中央收拾支援團由發生災難的相關責任機關的專家及民間專家構成，團長由中央災難安全對策本部長指定。其主要職能是為地域本部長提供技術上的咨詢或者建議，并將災難現場的情況、已經采取的措施、災難發生的原因、對災難的預測等向中央災難安全對策本部長報告。

圖2 2004年6月至2014年10月韓國危機管理體系[6]

7.地域災難安全對策本部

在大規模災難已經發生且中央對策本部已經建立的情況下，市、道知事應該設置市、道對策本部，負責總管、調整大規模災難的預防、應對、準備、修復等相關事項。

8.地域緊急救助統制團

地域緊急救助統制團負責地域的緊急救助對策、緊急救助活動的指揮、支援機關之間的分工等現場救援活動預案的制定，以及應對預案的執行等。市、道緊急救助統制團的團長由消防本部長擔任，統制團設置在市、道的消防本部內。

(二)危機管理法律

《基本法》統合了《自然災害對策法》和《災難管理法》中的相關規定，將自然災害和人為災難統稱為“災難”，統一進行管理?！痘痉ā穼τ陧n國危機管理體系的改革主要包含以下內容：第一，規定由國務總理擔任中央安全管理委員會委員長；第二，中央事故對策本部變更為中央災難安全對策本部，設置在行政自治部內，主管部門內設置中央應對收拾本部；第三，中央行政機關長官，市、道知事，市長，郡首，區廳長每年應制定安全管理業務的相關應對預案；第四，消防防災廳廳長和災難管理責任機關的長官在災難可能來臨時，應命令所屬機關的公務員進行相關的緊急安全檢查；第五，對被選定為特別災難發生的地域，應給予行政、財政、金融等方面的特別支援；第六，市、道知事，市長，郡首，區廳長及緊急救助機關的長官應與管轄區域內的相關長官定期舉行災難預備訓練；第七，國家應開發災難保險事業等。[7]

另外，《基本法》自2004年3月實施以來，經過了多次修訂。例如，2006年12月21日第2次修訂，新設了國家基礎設施災難狀態的宣布、災難共同調查團的運營等制度。2010年6月8日第12次修訂，從政府層面強化了危機管理能力[8]，以便更好地發現潛藏的致災因子和新型災難。2011年3月29日第13次修訂，明確了災難的概念中包含家畜傳染病，彌補了傳染病應對和修復過程中災難管理基金的使用及災難與安全管理研究開發事業投資的支付制度上的不足。2013年8月6日第22次修訂，重新整備了國家危機管理組織結構。第一，構建以中央災難安全對策本部為中心的災難應對系統。第二，將調整委員會變更為安全政策調整委員會。第三，中央事故收拾本部長可以直接指揮地域災難安全對策本部。第四，明確了各種類災難的災難管理主管機關。

這一時期韓國危機管理體系還存在著諸多問題。例如：災難現場指揮體系形式化；專業人員專業性不強，訓練形式化；與民間部門合作不足，不能很好地利用民間組織的力量。

三、2014年11月至今：國民安全處和災難安全管理本部時期

2014年以后，韓國危機管理體系可以分為兩個階段，即國民安全處時期和災難安全管理本部時期。

(一)國民安全處時期

2014年“世越號”沉船事件發生以后，樸槿惠政府廢止了海洋警察廳等，將安全行政部、消防防災廳、海洋警察廳等部門分散的危機管理職能進行統合，成立了國民安全處。具體的職能變化如圖3所示。

圖3 國民安全處職能[9]

針對“世越號”沉船事件中暴露出的諸多問題，韓國政府于2014年11月19日成立了國民安全處(3)國民安全處雖然以處為名，但是實際上它是韓國的部級單位。，由1個次官、2個本部、3個室、2個調整館、19個局、62個科(特殊災難室的14個除外)構成，并擁有12個一級下屬機關，各部門人員共有10045名。[10]國民安全處成立的初衷是希望通過建立一個強力的危機控制塔來綜合、快速地應對危機。具體的改革內容如表2[11]所示。

2015年，韓國政府提出一個新理念，“以國民安全處為控制中心共同構建安全的國家”，并制訂了安全革新計劃。這個計劃是以命令(command)、能力(capability)、文化(culture)、持續性(continuity)、創意性(creativity)等為基礎，并提出了5大戰略和100個亟待推進的課題，[12]主要包括以下幾個方面的內容：第一，為了強化作為危機控制塔的國民安全處的職能，建立了一個可以適用于所有災難的標準化災難應對體系；第二，強化地方政府、消防和海警部門的能力并加強災難教育訓練等；第三，加強國民安全教育并建立官民協作體系，加強安全文化及宣傳工作；第四，積極開展災難預防方面的科學技術研究，積極促進安全生產，強化災難評價機制及災難反饋體系；第五，加強學校、工業、交通、核能、通信等14個領域的安全管理。

表2 國民安全處改革內容

2014年國民安全處設立以后，《基本法》也進行了相應的修訂，具體的修訂內容如表3所示。

這一時期，韓國危機管理體系的主要問題在于：第一，國民安全處作為危機控制塔的角色完全失靈，根本起不到綜合調整的作用；第二，國民安全處合并了海警、陸警等部門，大量人員并入國民安全處，而其作為一個中央政府直屬機構，內部人員身份應轉變為國家公務員，但是一萬多人全部轉為國家公務員在實際中是不可能實現的。

表3 2014年《基本法》主要修訂內容

(二)災難安全管理本部時期

每年夏季6月份開始是韓國自然災害和安全事故的多發期，做好夏季的安全防控工作非常重要。因此，文在寅政府將2017年6月初到9月初的100天定為“安全周期”，并且在2017年6月2日的安全政策調整會議上制定了“國民安全100天特別政策”。這一政策由中央政府、地方政府、各市民團體及國民共同參與執行。[13]“國民安全100天特別政策”采取前瞻性、預防性、事前應對的原則，重點是預防災難的發生，而不是災難發生以后進行補救。

2017年7月26日，文在寅政府正式改革國民安全處，將國民安全處所屬的消防和海警業務獨立出去，由新設立的消防廳和海洋警察廳負責，將國民安全處的其他職能(安全政策、特殊災難的支援、災難管理、非常應對、民防衛、中央災難狀況室的運營等)和行政自治部進行統合，改革為行政安全部，由行政安全部內部新設立的災難安全管理本部負責管理。

災難安全管理本部由安全政策室、災難管理室、災難協力室、非常應對政策局、中央災難安全狀況室、安全監察擔當館、42課等部門構成，總共531名成員。[14]

綜上所述，韓國危機管理體系發展、演變過程中比較重要的有以下幾點：第一，重視危機管理法律體系的修訂。韓國政府對于危機管理法律體系相當重視，在每一次危機管理體系改革的同時都會伴隨著對危機管理法律體系的修訂，并且相關法律對災難用語、災難相關問題等都有具體的規定。第二，重視危機管理指揮體系的變化。綜觀幾次韓國危機管理體系的改革，每一次都包含著危機管理指揮體系的改革。第三，重視綜合性危機管理機構的變化。韓國政府對危機管理體系的中心點即綜合性危機管理機構的改革非常重視，經歷了民防衛統制本部、消防防災廳、國民安全處、災難安全管理本部等幾次變更，其職能也隨著時代的需要做出不同程度的改變。第四，重視危機管理人才的培養和科學技術的研究。韓國危機管理體系自1995年建立，一直都重視危機管理專業人才的培養，每年都會組織召開相應的研討會，傳授最新的危機管理知識。

四、韓國危機管理體系對于中國的幾點啟示

(一)完善《中華人民共和國突發事件應對法》(以下簡稱《突發事件應對法》)

韓國的《基本法》在2004年制定后已經歷了40余次的修訂。反觀中國的《突發事件應對法》，自2007年制定以來，至今未曾修訂?？v觀我國這十幾年的發展，可謂是一年一個臺階，社會發展更是日新月異。2018年，國務院統合了相關職能部門的危機管理職能，成立了應急管理部，這是我國邁向第三代危機管理體系的一個飛越。新的危機管理體系更需要一個完善的法律體系做支撐。因此，《突發事件應對法》的修訂迫在眉睫。

(二)加強危機管理指揮體系的建設

危機管理體系中的指揮體系非常重要，它決定了危機管理的效果。危機指揮體系貫穿危機管理的全過程，在危機應對階段能否構建一個高效、暢通的危機管理指揮體系直接決定了能否救出更多人、減少危機的損失、阻止危機二次傷害的發生。良好的指揮體系在危機預防階段能夠更好地預測危機的到來，在危機準備階段可以使所需資源準備更加充分，在危機修復階段可以使修復工作順利完成。

應急管理部的成立意味著中國新一代應急管理體系的開啟。我們要充分發揮應急管理部在指揮體系中的作用，明確應急管理部的相關職責和權力，加強危機管理現場指揮體系的建設。明確指揮體系中各部門之間的從屬關系和權責劃分，可避免現場指揮體系的混亂和相互推諉。

(三)加強危機管理知識體系的建設

危機管理實質上是經驗管理，我們需要將以往的應對經驗記錄下來，從而更好地應對將來可能發生的危機?？茖W技術的飛速發展在為我們帶來巨大便利的同時也為我們帶來了巨大的安全隱患，應對新型危機，原有的知識儲備和經驗遠遠不夠，這就需要我們不斷思考和學習，以應急管理部為中心加強危機管理知識體系的建設。例如，由應急管理部牽頭每年編撰中國的應急管理年鑒，改變過去由各部門各自編撰的狀況。應急管理年鑒不應該只包含對于過去一年發生災難的總結，還應該包含中國對于未來幾年應急管理體系建設的規劃及相關措施。同時，還應成立專門的研究院，針對可能出現的新型危機進行技術、對策等方面的研究，加強相關知識體系的建設。

(四)加強專業危機管理人才的培養

高效、專業的危機管理體系始終離不開專業的危機管理人才。專業的危機管理人才離不開一個合理的培養體系。中國除不斷加大對危機管理人才培訓學校的投入之外，還應該加強對現有危機管理人員的再教育。例如，每年都應該對危機管理領導人員進行相關的培訓，提高領導人員的領導能力。另外，每年都應該針對危機管理人員開展專題研討會。對政府危機管理部門以外的民間團體，也要加強相關培訓，發揮好民間團體在危機管理中的作用。