中國養老需跨越“三重門”

◎ 文 《法人》特約撰稿 聶偉

2020年，世界進入21世紀第二個十年，未曾想到迎來一個極其特殊的年代。突如其來的疫情蔓延和國際局勢的風云變幻，使世界各國需要應對嚴峻的考驗。。

對于我國來說，則面臨跨入中度老齡化社會的種種憂思：一方面“80后、90后”的“后浪”逐漸成長為社會中堅力量；另一方面“50后、60后”的父母一代，即將步入退休高峰。因此，特殊國情下的中國式養老困境也日漸凸顯。如何跨越家庭、城市和國家三道“養老之門”，才能平穩度過“輕度—中度—深度”老齡化的歷史周期，成為當前的重要挑戰和命題。

家庭之門：“四二一”家庭債務如何解決

什么是中度老齡化？根據民政部公布的最新預測數據，到“十四五”期末，我國將進入“中度老齡化”社會，60歲及以上老年人口規模達到3億人。根據聯合國的劃分標準，當一國60歲及以上人口比例超過10%或者65歲及以上人口比例超過7%，則認為該國進入“老齡化”社會；當這兩個指標翻番(即60歲及以上人口比例超過20%或65歲及以上人口比例超過14%)的時候，則認為該國進入“老齡”社會，也可以說是“中度老齡化”社會。按照這一標準及人口預測結果，我國2000年進入“輕度老齡化”社會，2025年將進入“中度老齡化”社會。

人口金字塔常被用來刻畫一個社會的年齡結構，一個運轉良好的社會應該具備“上尖下寬”的塔式結構。目前，日本是全球老齡化程度最高的國家，反映在人口金字塔圖表上則是“頭重腳輕”的不穩定狀態，而中國的人口年齡結構在近30年內經歷了巨變。

以下圖為例，上世紀90年代，“中國人口金字塔”是“上尖下寬”的穩定態勢。80年代改革開放后，隨著獨生子女政策逐步落實和人口數量下降，人口金字塔結構已與中等老齡化社會接近，疊加日益嚴重的少子化趨勢，未來將在2030年前后大幅趨近日本的“上寬下尖”結構，步入重度老齡化社會。

1990年和2030年中國的人口金字塔

如果認為人口金字塔的分析不夠形象，那么不妨從世代視角觀察人口的更替——根據國家統計局數據顯示，我國第一波嬰兒潮人口出生于1954年至1957年，每年新增500萬人左右。隨著這波人口陸續步入退休期，我國養老體系面臨嚴重沖擊。僅以中國城鎮職工養老體系為例，退休城鎮職工在2016—2018年進入大幅增長期，每年退休人口額外凈增約300萬—400萬人。

第一波嬰兒潮后，中國步入三年困難（1959—1961年）時期，人口出生量銳減。隨后，從1962年伊始，我國又迎來一波史無前例的嬰兒潮高峰，各世代人口猛增至2億以上。而經歷80年代人口數量下滑之后，“00后、10后”一代穩定在1.5億左右。從2022年開始，我國養老體系將面臨的退休高峰期，其人口正是來自這波嬰兒潮。

中國各世代人口數

也就是說，上述人口演變是“四二一”家庭形成的歷史成因。何謂“四二一”家庭？通常所指就是一家三代人中的四個老人、一對年輕夫婦和一個孩子。

從“四二一”的家庭結構來看，“90后”獨生子女一代面臨幫扶四位退休老人的沉重負擔。而子女在近年來飆升的高房價面前，則掏空了四位老人的“錢袋子”，且可能還背負著巨額債務。

從社會養老體系來看，目前我國城鎮職工養老體系僅覆蓋4億人，城鄉居民養老體系保障額度更低，大多數“50后、60后”的退休老人難以實現獨立養老。如何讓這一代安享晚年，終將成為獨生子女一代人必須直面的人生難題。

城市之門：誰來補位“地方財政養老金”

盡管我國養老基金收支維持賬面盈余，但其主要源于養老基金收入中包括巨額財政補貼收入。根據財政部決算數據顯示，2018年養老基金收入含財政補貼收入12153.15億元，2019年養老保險基金收入含財政補貼收入13199.37億元。根據我國財政制度，養老金財政補貼主要為地方財政的支出責任。因此，各城市的老齡化狀況和財政運轉情況，將直接決定目前地方為主的養老金體系能否實現有序運轉。以下從兩個方面闡述：

日益嚴重的退休危機

截至目前，我國尚未披露城市層面的退休統計數據，一個具備參考價值的指標為五險一金體系中的公積金提取數據?！蹲》抗e金2019年年度報告》披露了各城市因購建房或退休提取住房公積金的資金占比，據此可推斷研判各城市的退休暨老齡化狀況。

CFP

一線城市因離退休提取公積金比例

從一線城市來看，2018年上海市因退休提取公積金占比高達16.44%，而深圳市僅5.27%。一線城市中，上海市改革開放前后工商業較為發達，當時就業規模較大的中青年職工已陸續步入退休年齡。上海針對戶籍人口的調查統計顯示，截至2019年底，上海戶籍60歲以上人口已達518.12萬人，戶籍人口老齡化率高達35.2%，這也與相對極高的退休公積金提取比例相互印證。與之相比，近年來年輕人口持續流入的廣深兩市保持著相對年輕的人口年齡結構。相應地，兩市的養老金體系負擔也較輕。

全國主要城市因離退休提取公積金比例

以戶籍人口處于深度老齡化階段的上海作為參照，橫向比較其他城市近三年因退休提取公積金的平均比重可知：目前全國主要城市中，太原、哈爾濱、石家莊、長春、武漢、長沙、烏魯木齊、?？诘瘸鞘械耐诵轄顩r較為嚴重。上述城市在歷史上多為承擔大量國企職工就業的重工業城市，到2020年前后，早期的大量國有職工已經陸續步入退休高峰期。由于上述城市產業結構多以傳統重工業為主，產業結構化轉型困難，近年來人口流入規模小，這進一步加劇了本已嚴峻的老齡化形勢。

以近幾年人口流入來看，深圳、廈門、廣州、杭州、寧波等沿海城市隨著年輕人口的持續流入，擁有著相對年輕的人口年齡結構，本地養老金體系得以實現長期有序運轉。與之形成鮮明對比的是哈爾濱、長春等東北城市，本地人口持續凈流出。而北方老工業城市如太原、石家莊、天津等，常住人口流入維持低位。隨著近幾年人才落戶的政策效應逐漸弱化，長期來看此類城市仍將面臨退休高峰期逼近所帶來的養老金運轉壓力。

入不敷出的地方財政體系

從財政角度來看，2019年社保體系中僅養老保險基金的財政補貼已高達1.32萬億元，預計隨著兩三年后第二輪嬰兒潮人群的退休高峰來臨，養老金體系將承受極高的支出壓力。依賴地方財力支撐的城市養老金體系，也將極度考驗各城市的財政運轉和保障能力。

根據2020年各大城市披露的財政半年報，目前多數城市的一般公共預算收支已經處于收不抵支的狀態，哈爾濱、天津、太原、長春、重慶等市預算內收入下滑明顯，而上海、深圳、杭州、蘇州、南京、寧波等東部發達地區城市保有一定的預算內財政盈余，表明城市財政留有余力，尚可通過調劑預算內支出事項保障本地養老金體系運轉。

綜合考察主要城市的老齡化狀況和地方財力可以發現，以哈爾濱、天津、長春、太原為代表的北方老工業城市正面臨著退休負擔沉重和地方財力不足的雙重困局。由于產業轉型困難，所能吸納的新增就業人口有限，近幾年中青年人口流入處于低位，這進一步加劇了本已嚴峻的老齡化和財政趨緊態勢。預計隨著幾年后新一輪退休大潮的逼近，運轉已經吃力的本地養老金體系將面對捉襟見肘的困難局面。

與之相比，以深圳、杭州、蘇州、南京為代表的新興產業城市具備相對年輕的人口年齡結構和留有余力的城市財政體系，持續流入的中青年人口保證這類城市具備長期活力，足以從容應對2020年開始的老齡化大潮。

國家之門：如何破題“國資輸血養老金”

目前，全球有170多個國家和地區建立了不同程度的全民養老金體系。然而，隨著全球老齡化程度的加深，各國養老體系陸續面臨一個周期困境：退休老年人口不斷增長，年輕人口后繼乏力，依靠當代人間接供養上一代人的養老金體系資金缺口不斷擴大，最終只能依靠財政輸血維持運轉。

根據今年的世界經濟論壇研究報告，按70%替代率計算，2015年全球六大養老金儲蓄國——美國、英國、日本、荷蘭、加拿大和澳大利亞，以及中國、印度兩個人口大國的合計退休儲蓄缺口近70萬億美元，為同期八國GDP經濟總量1.5倍；到2025年，這個數字可能以每年增長5%的速度飆升到400萬億美元。

那么，我國的養老金體系究竟運轉如何呢？根據人力資源和社會保障部披露的基本養老保險收支情況，我國的養老金體系近些年收支均保持高速增長態勢。

2019年開始，中央政府開始推動落實降低企業社保負擔。進入2020年，受新冠肺炎疫情及企業社保緩繳減免政策影響，2020年上半年基本養老基金首次出現賬面赤字2589億元。

基本養老保險收支及結余情況

值得注意的是，這一赤字金額僅為賬面虧損，養老保險基金收入中包含財政補貼收入。如果剔除財政補貼來看養老基金體系本身的獨立運轉，實際上早已收不抵支。根據財政部財政決算信息，2018年養老基金賬面盈余7649.3億元，基金收入中含財政補貼收入12153.15億元，剔除財政補貼后養老保險基金實際赤字4503.85億元。2019年養老保險基金賬面盈余4885.51億元，含財政補貼收入13199.37億元，剔除財政補貼后實際赤字8313.86億元。

根據上述信息可以判斷：目前中國的養老基金運轉已經步入依賴財政補貼輸血并動用歷史累計結余的下行階段。中國社科院2018年發布《中國養老金精算報告2019—2050》指出：預計我國養老金體系考慮財政補助的“大口徑”當期結余將從2028年出現赤字，將于2035年前后耗盡累計結余。

進入2020年后，突如其來的新冠肺炎疫情沖擊疊加近兩年的企業減負改革，今年上半年我國首現養老基金賬面赤字，比原預測值提前8年。因此，這一趨勢下的養老金累計結余耗盡時間也將大幅提前。

我國的養老基金還能支撐多久呢？這個問題一直頗受關注。

根據目前城鎮職工養老覆蓋率31%（4.35億/14億）粗略匡算，由于“60后”比“50后”多出約6000萬人，隨著這些額外凈增的6000萬“60后”陸續退休，我國城鎮職工養老體系預計額外增加1800萬退休職工。僅以2019年城鎮職工人均社保支出4萬元定額推算，每年需額外增加逾7200億元保費支出。在當下我國城鎮職工社?；饍H能維持當前退休體量下收支平衡甚至小幅赤字的情況下，截至2019年底，54623億元的累積盈余在新一輪退休高峰期內僅能支撐7—8年。

通俗地理解，養老金體系是由當前的工作人口來保障退休人口。如果借鑒人口學中“撫養比”概念，可以“社保撫養比”即采取退休職工/在職職工比例來刻畫養老體系的結構特征。目前，中國城鎮職工養老體系的“社保撫養比”已從2009年的32.7%上升至39.2%，這意味著10個在職職工補貼撫養近4個退休職工。目前該比例還在繼續攀升，極有可能突破50%關口。

城鎮職工養老體系包括機關事業單位職工和企業及其他職工兩大子系統。如果僅看機關事業單位職工系統，目前的“社保撫養比”已經超過50%關口，社保負擔極其沉重。由于區域發展落差拉大，以及近年來人口呈現大規?？绯?、跨地域流動特征，我國已陸續出現部分省份養老金體系運轉困難的局面。

從“社保撫養比”角度分析，目前，東三省中黑龍江和吉林的社保撫養比超過70%，這意味著當地的養老體系內每10個工作職工需保障7個退休職工。而遼寧、內蒙古、重慶、四川、湖北的“社保撫養比”也已超過50%關口，顯然僅憑地方財政支撐的本地養老金體系已難以為繼，目前上述省份需要依賴國家層面的養老保險基金中央調劑制度才能保證正常運轉。社保體系的全國統籌亟待推進。

11月3日，我國發布《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》提出：在中國將要步入中度老齡化社會的形勢下，要實現基本養老保險全國統籌，發展多層次、多支柱養老保險體系。

截至目前，全國已有26個省份實現養老基金省級統籌，而從省級統籌轉向全國統籌，仍需解決一大核心難題：隨著中國老齡化程度不斷加深，養老保險急需日益擴張的巨額財政補貼維持運轉。這一支出責任該如何在中央財政和地方財政之間進行劃分，養老保險的財政補貼該由誰來承擔呢？這將是“十四五”期間我國必須著手解決的重大問題。除統籌財政資金保障基本養老運轉外，發展商業養老保險、落實分職業延遲退休、做大社?；疬\營收益等，將是2020年代步入中度老齡化社會的中國需要著手推動的重大戰略舉措。