耕地流轉背景下耕地拋荒的成因及其治理
——基于交易成本的視角

羅擁華 楊 濤

（湖南工業大學經濟與貿易學院 湖南 株洲 412007）

耕地拋荒問題自我國改革開放初期農村家庭承包經營制度建立以來一直不同程度地存在。由于它與耕地資源浪費以及國家糧食安全問題緊密關聯，所以一直受到社會廣泛的關注。

進入21 世紀后，我國逐步進行農村土地制度改革，鼓勵通過農村土地經營權有序流轉來發展農業適度規模經營。自此，人們開始把解決耕地拋荒問題的希望寄托在農村土地流轉之上。然而現實表明，我國耕地流轉進程的加速并沒有系統消除耕地拋荒現象。如今土地流轉市場已經基本成型，國家政策的支持力度很大，但有些農戶為什么寧肯把耕地拋荒，也不推其進入耕地流轉市場獲取租金收入呢？耕地經營權流轉在本質上是一種市場交易，而交易必然存在交易成本。根據新制度經濟學的基本原理，當交易成本達到一定程度時，就有可能超過交易收益，從而使得交易難以達成。交易成本理論為解釋當前耕地流轉背景下依然廣泛存在的耕地拋荒現象提供了另一種視角，也為治理耕地拋荒，提高耕地流轉市場運行效率提供了新的思路。

1 耕地流轉背景下的耕地拋荒現象

雖然目前缺乏全國性的統計數據支持，但是只要深入農村地區實地感知與考察，就可以發現耕地拋荒依然是一種極為普遍的現象。其實從學術界的調查研究以及新聞媒體的報道也可窺見一斑。學術界一般采用拋荒率(拋荒耕地面積占耕地總面積的比例)來反映耕地拋荒的程度。有研究者2018 年在四川省儀隴縣保平鎮調查研究發現該鎮耕地撂荒現象嚴重，撂荒面積達169.89 hm2，占耕地面積的11%，各村撂荒率集中在5%～20%之間[1]。還有研究顯示，2018 年甘肅省定西市耕地撂荒面積為16 900 hm2，占耕地總面積的3.28%[2]。一份針對四川省巴中市南江縣的調查研究表明，2018 年底該縣耕地撂荒15 822 畝，占耕地總面積的3.7%[3]。有研究者2019 年走訪了貴州省三穗縣兩個村，發現兩村的拋荒率分別達到76.94%和27.33%[4]。有研究者2019 年選取貴州省L 縣尚重鎮和德化鄉2 個鄉鎮調查發現，在走訪的530 戶農戶中，有321 戶有耕地拋荒行為，占農戶總數的60.57%，且拋荒耕地總面積為396 048.65m2，占樣本耕地總面積的45.66%[5]。還有研究者采用GIS 空間分析方法，發現2017 ～2019 年陜西省千陽縣張家塬鎮拋荒率為10.81%，其中常年性撂荒面積占44.17%，季節性撂荒面積占55.83%[6]。以上數據表明，耕地拋荒在不同地區表現程度不一樣，但總體而言，已經是相當普遍的現象。

然而有一點值得特別注意，耕地拋荒現象不斷涌現的背景卻是我國耕地流轉市場的興起。截至2017年底，我國家庭承包耕地流轉面積已經達到5.12 億畝，占家庭承包經營耕地面積的37%，流轉出承包耕地的農戶7 070.6 萬戶，占家庭承包農戶數的31.2%。令人疑惑的是，在我國耕地流轉規模日益擴大的進程中，耕地拋荒現象卻一直與之并存，甚至在局部地區愈演愈烈。從理論上來說，耕地流轉應當是解決耕地拋荒的有效手段。農戶若是不愿耕種，完全可以把耕地流轉給他人耕種，既可以從繁重農業勞動中解脫出來從事其它創收工作，又可以得到一筆流轉租金。但是有些地區的農戶為何在有機會流轉耕地的情況下仍然拋荒耕地，使耕地拋荒與耕地流轉在整體上形成并存局面，是一個值得深入研究的問題。

2 耕地流轉中的交易成本

交易成本思想由新制度經濟學開創者科斯(Coase)1937 年在其《論企業的性質》 一文中提出。阿羅(Arrow)首次使用“交易成本”這一術語，之后威廉姆森(Williamson)進一步豐富和完善了交易成本理論。交易成本理論雖然目前已經算不上時新的理論，但是它具有持久的生命力，對市場交易行為的經濟學分析具有極強的指導性。

耕地流轉實質上是耕地經營權的市場交易。根據交易成本理論，為了達成流轉交易，耕地流轉雙方主要承受三大類交易成本。一是交易簽約之前的準備成本，主要是交易對象搜尋成本和信息獲取成本。為了找到合適的交易對象，出租農戶與承租方需要了解雙方的流轉意愿、身份、資質、信用、背景等等。同時，雙方還要獲取流轉土地位置、土壤質量、使用狀況、周邊自然環境、基礎設施以及當地流轉價格、交易習慣等等方面的信息；還需要了解當地流轉市場供求信息、交易雙方各自競爭者采取的行動的信息，以及有關耕地流轉的國家法規、政策信息等等。這些過程都需要花費時間和成本。二是締約時的談判和決策成本。不管是口頭約定還是書面合同，締約是一個值得謹慎對待的事情。其間，決定與誰簽約需要流轉交易雙方在對象選擇集合中進行比較和選優；以何種方式流轉、流轉面積與價格為多少、流轉期限多長、合同條款需要涉及哪些事項以及載明怎樣的權利和義務、種糧補貼由誰領取等等需要交易雙方不斷磋商談判直到最后確定。三是簽約后的履約成本，主要包括監督成本和合約義務履行成本。交易合約簽訂之后，流轉雙方需要相互監督，以保障合約條款得到執行。例如，出租農戶需要監督承租方的耕地經營行為沒有偏離合約設定的軌道。如果出現違反合約的情況，需要雙方進一步協商處理，甚至訴諸仲裁與法律訴訟。

3 交易成本視角下耕地拋荒的成因

對耕地拋荒成因的探尋一直是耕地拋荒研究的重點。不少研究者從種糧比較收益低、就業渠道的擴充弱化農民對土地的依賴性、農村勞動力缺乏、農田水利基礎設施老化等方面探尋耕地拋荒的種種成因，以期找到有效的治理之策。但是在當前耕地流轉的大背景下，為何仍然存在大量耕地拋荒的現象？這恐怕在基本成因中不能完全找到答案。廣大農戶同樣具有經濟理性，根據交易成本理論，他們是否愿意將耕地尤其是事前就已經拋荒的耕地推入耕地流轉市場，取決于交易成本與交易收益之間的衡量與比較。我國戶均耕地面積小，一般不足8畝，流轉價格也普遍不高，有些地區甚至接近于零，導致農戶耕地流轉的交易收益受到限制。在這種情況下，耕地流轉的交易成本成為耕地是否能進入流轉市場的關鍵因素。如果面臨高昂的耕地流轉交易成本，不能方便順暢地流轉耕地，農戶就會基于自身利益的考慮，拒絕參與耕地流轉市場。如此一來，那些事前就已經拋荒的耕地就無法通過耕地流轉市場重新投入使用。雖然事前拋荒主要是前述基本成因所致，但是高昂的交易成本使得拋荒不能通過耕地流轉市場得以消化，這是耕地流轉背景下事前拋荒依然維持不減的一個重要原因。此外，因為隨著農業人口持續向城市、向非農產業轉移，種植業收入占農戶家庭收入的比重越來越低，相應地農戶拋荒的機會成本也越來越低[1]。所以那些事前沒有拋荒的耕地由于不能順利進入耕地流轉市場，農戶也容易選擇拋荒?，F實表明，我國不少地區農戶參與耕地流轉市場的交易成本依然比較高，主要表現在如下三個方面。

3.1 流轉中介組織發展不完善，對象搜尋和信息獲取成本高。流轉中介組織對緩解耕地流轉雙方信息不對稱，促進土地合理流轉將起到十分關鍵的作用。首先，受地理位置、信息基礎設施，尤其是供需旺盛程度的影響，不少地區尤其是偏遠農村地區土地流轉中介組織還比較少，導致流轉雙方不能及時進行有效的信息溝通。一方面，就算農戶有意愿流轉土地，卻因為缺乏可靠的中介組織而找不到合適的承租方。據國家統計局統計，農村勞動力受教育程度普遍較低，初中及以下文化程度的占87.8%。因此許多農戶基本上不會上網搜尋和發布信息，不會利用現代信息工具，也不了解市場行情。所以在沒有中介組織介入的情況下，普通農戶要進行耕地流轉，面臨較高的對象搜尋和信息獲取成本。另一方面，那些經營規模較大的種植大戶、專業戶、合作社等等新型農業經營主體，也因缺乏中介組織而找不到有出租意愿的農戶的信息?？偠灾?，由于缺乏中介組織，流轉雙方深層次的信息交流受阻，信息輻射面狹小，從而需要花費大量的人力、物力與財力去獲取足夠的信息。其次，有些地區流轉雖有中介組織，但因發展無序，反而抬高了流轉雙方對象搜尋和信息獲取成本。實際操作中，中介組織負責丈量土地、為承租者申報材料，調解承租者與農戶之間的糾紛等等，所以為了維持支出而向流轉雙方收取必要的“服務費”是應該的。只要“服務費”低于自己流轉的交易準備成本，雙方是可以承擔這筆支出的。然而目前土地流轉中介費沒有一個統一的標準，在缺乏市場監管的漏洞下有些不良中介就開始亂收費、高收費，所以流轉雙方無奈之下只好選擇交易成本原本就比較高的直接交涉。

3.2 耕地碎片化分布，零散談判與決策成本高。受家庭聯產承包責任制“按人承包肥瘦搭配遠近插花”的影響，我國農村一直存在較為嚴重的土地碎片化的問題。我國曾在土地確權調查中發現，平均每個農村家庭經營的土地一般都在7 ～8 塊，有的甚至在十幾塊。由于耕地碎片化分布，流轉雙方都面臨高昂的談判成本。一方面，承租方若是想要通過流轉連片耕地以實現集中式的規模經營，就需要與涉地農戶挨家挨戶協商。這樣的零散談判耗時耗力，效率不高，若是其中有一戶不同意，整個談判過程就可能中斷而前功盡棄。高昂的談判成本使得不少有租地意向的承租戶望而卻步。另一方面，若是農戶想把耕地尤其是已經拋荒的耕地流轉給成片經營的承租戶，他也需要說服其他涉地農戶同意出租，但是這樣零散談判的成本也很高，不少農戶最終只能放棄而選擇拋荒。此外，由于耕地流轉合約一般在5 年以上，甚至有不少合約都在10 年以上，加之缺乏有效的耕地流轉價格發現機制，所以流轉交易雙方為了維護自己的利益，均需要將未來的不確定性以及對雙方機會主義行為的防范盡可能納入合約條款中，并就流轉價格進行不斷的商議，直至最后做出決策。這個交易決策過程時常也要花費大量時間和精力，因此被不少決策能力有限的農戶與承租者普遍視為是一個“傷腦筋”的過程。

3.3 流轉合約保障不足，監督成本與執行成本高。目前，我國農戶之間的耕地流轉多為口頭協議，沒有明確雙方的權利和義務；而農戶與新型農業經營主體之間的耕地流轉多數是雙方自行草擬，合約條款也不夠具體，權利義務等事項設定不規范，而且有些沒有報告村社集體經濟組織，更沒有到主管部門備案。由于合約缺乏第三方力量的保障，有些農戶害怕出現強占耕地、挪作他用、租金拖欠、收不回耕地等問題，所以寧肯拋荒也不愿流轉。此外，流轉合約達成后承租方可能會出現一些投機主義行為，例如隨意修改、解除契約關系，或者惡意找借口拖欠租金等等。由于普通農戶處于信息弱勢地位，法律事務處理能力極其有限，所以在缺乏足夠保障的情況下，他們要檢查合約的執行情況及應對違約行為的發生，可能會耗費大量的人力、物力和財力，從而產生高昂的執行成本。

4 交易成本視角下耕地拋荒的治理策略

如何有效治理耕地拋荒，進而保障國家糧食安全一直是我國政府特別關心的問題。從上述交易成本視角下對耕地拋荒成因的分析來看，在我國耕地流轉市場發展的大背景下，要達到有效治理耕地拋荒，進而保障國家糧食安全的目的，如何降低耕地流轉的交易成本，使拋荒耕地能順利進入流轉市場而重新利用起來是一個關鍵。

4.1 完善流轉中介服務網絡，培育土地經紀人。流轉中介組織發展不完善主要表現為中介組織數量少、規模小、組織架構不完善、發展無序等等。因此，首先是要完善流轉中介服務網絡。要鼓勵有條件的地方依托基層農村經營管理部門建立多種形式的農村流轉服務組織，為流轉提供有關法律政策宣傳、信息匹配、價格發現、合同簽訂指導等等服務，從而減少耕地拋荒發生的概率。例如，為了有效降低耕地流轉的信息搜尋成本，可以分層次發展類似于城市房地產中介的農村耕地流轉信息中介平臺。這些中介平臺末端設點在鄉鎮，主要在鄉鎮區域內進行信息配對服務，同時也將有關耕地流轉的各種信息，包括耕地的供求信息、位置與質量、周邊設施、流轉價格與期限等情況匯集到縣級甚至省級等更高層次的信息平臺，從而擴大信息配對范圍和效率。為了解決流轉中介發展無序、亂收費問題，政府應該建立流轉中介組織的市場準入與動態監管機制，對其執業資格、信用狀況進行嚴格審查，同時規定其實行業務記錄制度，真實記錄中介業務開展情況，妥善保存業務記錄、會計憑證、賬簿和中介合同等等原始資料。尤其是要規范流轉中介組織的收費行為，推動服務價格公開化、透明化進程，對違規設立收費項目和制定收費標準的行為進行嚴厲查處。

與此同時，要進一步發展壯大農村土地經紀人。經紀人是獨立的中介個體，一般精通土地政策、行動靈活、經驗豐富、精力充沛、吃苦耐勞，能潛心扎根基層，在當地有良好的社會資源和關系網絡。與一般流轉中介組織不同的是，他們主要是從流轉需求方賺取服務費，為出租農戶提供的服務卻是無償的。這種無償的服務大大降低了出租農戶的交易成本，提高了他們參與耕地流轉市場的積極性，從而減少耕地拋荒的可能性。因此，要積極引導、鼓勵和支持各地農村地區有條件的年輕農民向農村土地經紀人轉型，發展壯大農村土地經紀人市場，填補流轉中介組織發展不完善所形成的服務空白。

4.2 整合細碎化土地，降低磋商難度。一直以來，各級地方政府為改善我國耕地細碎化采取了一系列措施，最終目的都是為了提高土地流轉的便利性，降低耕地拋荒率。例如，在政府的引導下，廣西省龍州縣農戶自發組織“小塊并大塊”的工作，整合出成片耕地用于農業開發；四川省射陽縣則由村社統一組織破除田埂工作，把村民細碎化的農地集中起來，實現有組織的連片種植；湖北省沙洋縣全面推行“按戶連片+確權登記”工作，先分組實施土地丈量整理工作，再通過抓鬮的方式確定各戶承包地位置，把每一戶人家的土地整合到一塊，最終實現“一戶一片田”。有些地方政府還為自發換地、并地的農民給予補助，收效顯著。通過這些方式整合后的耕地在流轉市場更加有競爭力，有效降低了因耕地細碎化而帶來的磋商難度。近些年來，國土資源部也將實現耕地集中連片作為建立高標準基本農田的重要目標，并出臺政策對土地整治過程中所涉及的權屬調整行為給予支持。為整合細碎化土地，降低流轉上訪磋商難度，有效減少耕地拋荒，各地政府應積極借鑒耕地連片成功的案例，充分發揮基層組織的作用，加速農村土地綜合整治，系統化地降低耕地流轉中的談判與決策成本。與此同時，可以在有條件的鄉鎮建立具有一級批發商性質的農村土地托管中心。不愿耕種的農戶首先將耕地經營權流轉到托管中心，然后由托管中心充當農戶代理，與耕地承租方接洽協商，從而有效降低耕地流轉的談判成本。

4.3 健全流轉交易的法律保障，減少監督執行成本。農戶最害怕的是流轉之后紛至沓來的經濟糾紛。要促使農戶把拋荒耕地推入流轉市場，減少耕地拋荒，如何消除耕地流轉的這一后顧之憂是關鍵。這就需要健全流轉交易的法律保障，減少流轉合約的監督執行成本。為此，對于交易雙方沒有簽訂承包合同的，要鼓勵通過村集體經濟組織補簽合同；對于簽訂合同后承租方仍然出現惡意拖欠租金、強占耕地、隨意修改或解除契約關系等違約行為的，要建立舉報機制，村委會或者鄉鎮人民政府要積極介入進行調解；如果流轉雙方協商或者調解不成的，要暢通仲裁機制和申訴渠道，使流轉交易合約受損方可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或者直接向人民法院起訴。當然，為了減少流轉之后的監督執行成本，最重要的是進一步推進耕地流轉交易的合同化、契約化。要知道，一份具有法律保障的流轉合約可以減少很多不必要的麻煩，而耕地承包經營權是農民群眾重要的經濟權利。所以，要著重培養農戶的法律意識，協助他們簽署有法律保障的流轉合約，在合約中明確流轉雙方權利與義務，同時引導他們依據相關法律規定，將合約報告村社，或到相應主管部門備案，以此強化合約的法律保障。