天然氣產業改革綜述及國家油氣管網公司成立后的影響

李俊杰

（中海石油氣電集團有限責任公司計劃部，北京 100028）

0 引言

中國天然氣產業發展經歷了起步期（1949-1976年）和緩慢增長期（1976-2000 年）兩個階段后，從2001 年開始進入快速增長期。目前，中國已經成為全球第三大天然氣消費國，2019 年中國天然氣消費量達3 067 × 108m3，約為2001 年的11 倍［1-2］。隨著中國天然氣產業的逐步發展，其產、供、儲、銷等環節逐漸暴露出一些深層次的矛盾和問題。為此，國家以市場化為導向陸續出臺了一系列改革措施，目前已取得了階段性成果。但是，隨著當前天然氣產業規模的擴大，對油氣體制改革的廣度和深度都提出了新的要求。2017年5月，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，系統性、整體性的設計了油氣體制改革方案，并逐步將改革路徑確定為“管住中間，放開兩頭”、建立“X+1+X”市場體系。2019年12月，國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱“國家油氣管網公司”）成立，標志著“中間”環節的改革措施具體落地，拉開了加快天然氣市場化改革的序幕，后續會持續深化上、下游的“兩頭”改革，以期建立起相對完善的“上游油氣資源多主體、多渠道供應，中間一張網高效集輸，下游市場化良性競爭”的天然氣市場發展機制，達到提高資源配置效率、促進高質量發展、保障國家能源安全的目的。為此，通過回顧中國天然氣產業發展和體制改革歷程，分析了國家油氣管網公司成立后對中國天然氣產業發展的影響，指出了當前形勢下天然氣產業持續健康發展需關注和解決的幾個問題。

1 天然氣產業改革歷程綜述

回顧中國天然氣產業改革歷程，主要經歷了行政管理體制和現代企業制度改革兩個階段。目前的重點是著力推動天然氣價格市場化改革，這是當前中國油氣體制改革的重點，也是難點。

1.1 行政管理體制改革

新中國成立后，天然氣產業行政管理部門經歷了從石油化學工業部、石油工業部、能源部到國家石油和化學工業局等的變化，2008 年，隸屬于國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）的國家能源局成立，形成了現有的油氣行政管理體制。其中：國家能源局油氣司主要承擔油氣產業管理責任，包括擬訂油氣開發、發展規劃、計劃和政策并組織實施，承擔石油天然氣體制改革有關工作，承擔國家石油、天然氣儲備管理工作，監督管理商業石油、天然氣儲備；其他行業政策和法規的制定實施、天然氣價格及調整監管、油氣產業經濟運行調節則由國家發展改革委的法規司、價格司和經濟運行調節局分別負責。城市燃氣管網的管理由住房和城鄉建設部負責，天然氣資源勘探與開采的生產許可由自然資源部負責。

1.2 現代企業制度改革

1978 年，中國成立石油工業部統一管理各大油氣田單位。1982 年2 月15 日，成立中國海洋石油總公司（2017 年改制為中國海洋石油集團有限公司），全面負責中國對外合作開采海洋石油和天然氣資源業務。1983 年2 月19 日，成立中國石油化工總公司（2018 年改制為中國石油化工集團有限公司），1988年9 月17 日，撤銷石油部，改組為中國石油天然氣總公司（2017 年改制為中國石油天然氣集團有限公司）。由國資委統一管理這三大石油公司，國內油氣行業形成“三桶油”協同發展的局面，實現了“政企分離”的現代企業制度改革。

1.3 天然氣價格改革

中國天然氣定價發展主要經歷政府定價、雙軌制和指導價格3 個階段。第一階段，從1949 年到1982 年4 月，天然氣定價方式為高度集中的計劃體制，由政府統一制定價格。第二階段，1982年5月到2005 年12 月，天然氣定價實行計劃和市場定價雙軌制。計劃外天然氣由企業自行銷售和定價，實行“以氣養氣”政策，鼓勵油氣企業增產、超產。第三階段，2005 年，國家發改委將天然氣出廠價格歸并為兩檔價格，統一實行政府指導價。2011 年12 月，引入“市場凈回值”定價，控制最高門站價。黨的十八大以來，通過先易后難的推進方式，采取“先非居民后居民”“先試點后推廣”“先增量后存量”“邊理順邊放開”的實施步驟，有序推動資源、銷售和輸配價格改革［3］。2020 年3 月13 日，國家發改委頒布新版《中央定價目錄》，“海上氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣、液化天然氣、直供用戶用氣、儲氣設施購銷氣、交易平臺公開交易氣，2015 年以后投產的進口管道氣，以及具備競爭條件省份天然氣的門站價格，由市場形成”，天然氣價格市場化進程又往前邁進一大步。

2 國家油氣管網公司成立后對天然氣產業發展的影響

2019 年12 月9 日正式掛牌成立的國家油氣管網公司，是中國推進油氣體制改革中最為重大和根本性的改革措施之一，也標志著中國天然氣市場化改革從此進入一個嶄新的階段，意義之重大，影響之深遠［4］。

2.1 有利于實現管網的互聯互通，提高社會用氣安全保障

目前，中國的天然氣干線主要由國內三大石油公司承建和運營，管線相對獨立。從2014 年開始就要求天然氣基礎設施對社會公平公正開放［5］，尤其在2017-2018 年冬春之交發生天然氣供應緊張情況后，在國家發改委大力督促下，天然氣管網間互聯互通取得了實質進展，南海海氣、進口LNG、西氣等多氣源實現了一定程度上的聯通，切實提升了天然氣管網輸送能力，緩解了全國范圍內的調峰保供壓力。但整體上，天然氣管道“全國一張網”格局并未實現。國家油氣管網公司的成立，將所有滿足條件的管線全部納入一家公司，徹底實現互聯互通，因管網分割造成的供應區域受限問題不復存在，各氣源在一張管網內流動，有效保障了全社會用氣效率與安全。

2.2 有利于實現管網的統一規劃，提高資源利用率

中國三大石油公司建設的天然氣管線主要是依據自身的資源供應和市場開發需要，欠缺全國性的統一布局，會出現管網重復規劃建設的現象，例如：中國石油西氣東輸三線福建段與中國海油福建管網部分線路基本重復建設。國家油氣管網公司成立后，可以從全國天然氣利用角度出發，在更高的站位上，全局考慮資源供應情況和市場開發潛力，統一科學地規劃天然氣管線基本參數和路由走向，減少重復投資和無序競爭，避免浪費寶貴的土地資源和建設資金，達到提高資源利用率的目的。

2.3 有利于促進管網建設，完善天然氣基礎設施

中國天然氣管線總里程相對于市場需求仍不足，建設速度較慢。2015-2018年中國天然氣管網里程年均增速約為5.9%，低于天然氣消費年均10.8%的增速，也沒有達到中國天然氣發展“十三五”規劃年均增速10.2%的目標。截止到2018年底，中國建成投運的長輸天然氣管線約為7.6×104km［6］，與天然氣消費增量對基礎設施的要求不符。成立國家管網公司后，除了國家油氣管網公司和三大石油公司的投入，還可以引入其他油氣投資者，拓寬管網建設的資金來源。也可以通過金融手段引入社會資本，釋放管網建設的巨大潛力，推動天然氣管網基礎設施的完善。

2.4 有利于促進天然氣價格市場化改革

中國自2005 年啟動天然氣價格改革，2011 年提出“價格改革的最終目標是放開天然氣出廠價格，由市場競爭形成”［7］。但由于管網設施一直沒能實現獨立運營，上下游也沒有形成有效、充分的市場競爭，即使政府放開價格管制，天然氣價格也無法通過市場供求關系形成。國家油氣管網公司成立后，理論上實現了天然氣“運銷分離”，任何符合要求的企業都能夠接入管網，企業數量的增多為市場競爭提供了基礎條件，有利于通過供需平衡形成天然氣價格［8］。

2.5 有利于提高天然氣供應能力，擴大消費規模

國家油氣管網公司成立后，天然氣產業鏈中的上下游企業都無法通過中游基礎設施來控制市場，為上下游市場的公平競爭創造了條件。隨著油氣體制改革的進一步深入，會吸引更多的企業進入上游勘探開采領域，通過降本增效等手段，提高天然氣資源端的供應能力；同時，由于與管網捆綁在一起的銷售模式被打破，消除了其他供應商進入終端銷售市場的障礙，會有更多的供氣商進入下游市場，降低銷售費用，增加銷售范圍，擴大用氣規模。

3 關于中國天然氣產業發展的思考

中國油氣企業主要為三大石油公司，在上游和中游較為集中，下游競爭不充分。油氣管網獨立運營后，其他環節的改革還需要及時推進，鞏固改革成果?；诖?，筆者認為中國的天然氣產業持續健康發展需關注并解決以下7個問題。

3.1 加強政府層面的綜合協調

在現行的油氣管理體制下，相關國家部委發揮行政管理手段，統籌協調天然氣產業各環節的生產運行。尤其是在天然氣應急保供特殊情況下，國家發展改革委協調三大石油公司，提前安排資源、協調市場，對穩定市場供需平衡起到了關鍵作用。國家管網公司成立后，短期內，上、下游還難以形成充分競爭，供需平衡尚不能通過市場調節來實現。而且，由于生產、運輸和銷售分離，企業數量增多，在利益的驅使下，由于油氣市場不成熟，有可能形成惡性競爭破壞天然氣穩定供應?？紤]到天然氣的民生特性［9］，在新的市場機制形成前，行政管理不僅不應該降低，反而應該加強，以利更好的統籌平衡各方利益，規避市場失衡風險。

3.2 強化對國家管網公司的監管

國家油氣管網公司集中統一管理全國油氣管網，全面負責天然氣產業鏈的中間輸配環節，從經濟學角度來看，壟斷性更加集中，屬于獨家壟斷，如果管理不善，將可能產生有悖于改革初衷的結果。油氣管網對全社會公平公正開放，實質上，具有一定的社會服務性質，這就需要政府將國家油氣管網公司定位為公益性企業，并加強經濟性、社會性和安全性監管［10］。一是制定相應的規章制度和實施細則，規范生產建設活動；二是信息完全公開，管網的規劃、建設、調配等都要做到公開透明，管輸能力、成本、價格等信息都必須及時向社會公開發布；三是加強行業協調，堅持平等的原則，讓上下游企業更多地參與國家油氣管網公司的決策，最大限度地發揮企業間的協同作用。

3.3 明確天然氣調峰保供責任劃分

目前，中國天然氣供應的調峰保供主要依靠行政手段完成，三大石油公司即使在利益損失的情況下，依然會認真履行社會責任。由于天然氣上中下游一體化特性，使得天然氣安全穩定供應成為一個系統工程，任何一個環節出現問題，都會帶來嚴重的社會經濟影響［11］。國家油氣管網公司成立后，運銷分離，上、中、下游業務獨立，需要綜合考慮天然氣供應中每個環節在調峰保供中的作用，清晰界定各方責任，統籌協調一致。上游做好資源應急準備，中游做好安全生產，下游做好用戶分類管理。確保重點民生用氣，共同承擔調峰保供責任，促進天然氣供需動態平衡［12］。

3.4 加快放開油氣勘查開采市場

在上游資源端形成市場競爭的前提是允許更多的企業進入勘查開采領域。2011 年和2012 年，國土資源部（現自然資源部）兩次公開頁巖氣探礦權出讓招標，但效果都不理想。2015 年，在新疆試點常規油氣勘探權開放，招投標結果也沒有達到預期［13］。2019年6月，國家發改委、商務部取消了石油天然氣勘探開發只限于合資、合作方式的限制。2019 年12月，自然資源部印發《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》，提出了礦業權出讓制度改革、油氣勘查開采管理改革、儲量管理改革等3個方面11 條改革內容。但是，如何真正做到放開市場、平等準入，讓更多的企業有意愿、主動地進入上游市場，還需要根據政策落地情況不斷的細化具體措施，接受市場的進一步考驗。

3.5 天然氣基礎設施建設需考慮資金來源

雖然國家支持鼓勵各類資本參與天然氣基礎設施建設［14］，但由于投資大、建設周期長、投資收益風險高等原因，社會資本參與程度并不大。國家油氣管網公司成立前，三大石油公司的管網投資和風險可以由內部生產和銷售等業務單元共同承擔。國家油氣管網公司成立后，將主要承擔新管網的建設，面臨著巨額的投資需求。

中國天然氣管輸費采用“一部制”定價為主［15］，管網公司的生產運營和投資建設都要以此為支撐。如果將管輸費定得過低，則經營壓力過大，建設資金得不到保障；如果將管輸費定得過高，則會影響到天然氣銷售價格，不利于市場消費；如果通過金融融資獲得社會資本的投入，由于社會資本的投資回報率要比企業內部自有資金的投資回報率要求高，也會增加管線的投資成本；如果通過公司上市獲得資金，則要對股東負責，會有較高的盈利壓力；如果由三大石油公司或者其他企業建設管線，則需要進一步考慮如何確保企業的投資收益和如何協調管線優先使用權，以提高天然氣基礎設施投資的積極性。

3.6 天然氣終端銷售市場的配套改革

目前，我國天然氣終端銷售主要由城市燃氣公司負責。城市燃氣公司同時開展“市政輸配”和“終端銷售”兩項業務［16］?！笆姓斉洹敝饕ㄟ^城市燃氣管網來實現，國家油氣管網公司的成立并不涉及該部分管線，城市燃氣輸配的壟斷性依然存在；另外，由于城市燃氣專營權的存在，城市燃氣公司有明確的經營區域，相互之間沒有競爭，用戶也沒有選擇余地，形成了事實上的壟斷。2016 年，國家發改委發布《關于加強配氣價格監管的指導意見》，明確了天然氣管輸定價方法和城鎮配氣定價的關鍵參數及價格監管辦法，對規范城鎮燃氣銷售行為起到了積極作用。國家管網公司成立后，會繼續推動天然氣終端銷售市場的配套改革，完善終端市場競爭格局。

3.7 進口天然氣消納問題

三大石油公司目前都擁有進口天然氣（包括LNG或陸上管道氣）長期合同，這些合同是在特定的歷史背景下簽署的，對保障國內天然氣的穩定供應起到了不可或缺的作用。但從目前來看，進口天然氣價格大都高于國內天然氣門站價格，銷售存在虧損現象。這些長期合同在簽署時是有相應的基礎設施作為支撐的，在市場并未完全開放的情況下，三大石油公司以這些基礎設施為依托，才得以實現價格倒掛銷售，并通過上中下游利益平衡，承擔高價進口氣帶來的利益損失。國家油氣管網公司成立后，三大石油公司失去基礎設施的依托，市場競爭更加激烈，高價進口氣將為三大石油公司帶來巨大經營壓力。如何解決高價進口氣是需要政府、企業共同考慮的問題，并亟需拿出解決方案。

4 結束語

國家油氣管網公司的成立，是深化中國油氣體制改革的重大措施。有利于推動天然氣管網公平公正對社會開放、有利于管網統一規劃建設、有利于資源和銷售的市場化競爭。但是，油氣體制改革涉及到天然氣產業鏈上中下游各個環節。在國家管網公司成立后，一方面要加強政府綜合協調和監督監管，清晰各方責任；一方面要在天然氣產業的其他各個環節加快改革進程，開放油氣勘查開采市場，完善終端市場改革；同時，還要解決好高價天然氣的歷史遺留問題。綜上所述，國家油氣管網公司的成立為新時代天然氣產業的發展激發了新的活力。但是，實現油氣體制市場化改革目標不是一蹴而就的事情，還需要通過持續不斷的改革和創新去面對和解決問題。