基層治理能力現代化：結構模型與操作策略

賈海薇 劉志明 劉輝

摘要：阻斷新冠病毒傳播的路徑，關鍵在于城鄉基層社區防控的執行質量。自中央到地方的“縱向下的單維線性矢量”，在到達城鄉基層的三維空間之時，已經釋放為“多方向的無限維混沌矢量”，這些矢量聚焦在社區空間，形成一個復雜的“彈性碰撞+非彈性碰撞”的物理過程與“外生反應+內生反應”的化學過程，而最終實現“吸納上層矢量+發揮自身力量”的物理機制就是基層治理執行結構的彈性，“吸收上層資源+創造自生資源”的化學機制就是基層治理能力的現代化?；诖舜螌?、浙江、廣東三省全力投身抗擊疫情、積極參與基層治理的六類人群的調查研究，嘗試疊加政治學、行政學、管理學三重分析視角，提煉出了“執政黨、政府、市場、社會”四位主體都高度認同的基層治理能力要素群組，提出了一個“中心能力”（黨的領導能力）+八大“支柱能力”（依法治理能力、民主治理能力、公共服務能力、高效執行能力、快速響應能力、動態發展能力、智慧治理能力）的基層治理能力結構模型，發現基層治理能力現代化是確保疫情阻擊戰勝利的核心素能;并根據這個模型，從治理能力的內在修煉路徑提出了六條很具操作性的現代化策略，以資基層公共管理者實踐。

關鍵詞：基層治理能力結構;基層治理能力現代化;國家治理現代化;新冠肺炎疫情

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）06-0054-012

一、引言

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面“推進國家治理體系和治理能力現代化”，國內學界認為是在“工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化”之后提出了第五個現代化的任務——“國家治理現代化”。黨的十九大肯定了十八大以來黨領導全國在“國家治理現代化”方面取得的成績，并將“推進國家治理體系和治理能力現代化”列入新時代中國特色社會主義思想體系，確定了下一步深度推進與全面實現國家治理現代化的時間表到2035年我國基本實現社會主義現代化時，國家治理體系和治理能力也基本同步實現現代化，到2050年把我國建成社會主義現代化強國時，國家治理體系和治理能力也同步完全實現現代化。。

國家治理現代化是全局性的戰略任務，必須以地方治理現代化的實現為基礎，因為自省域以下的地方治理是國家治理落實的基本空間。地方治理的現代化是現階段促進市場與社會深度變革的核心動力，也是推進各級政府自我轉型的關鍵動力。省域以下地方治理現代化的基石是基層治理現代化，即基層空間中的治理現代化?；鶎又卫憩F代化的堅實推進，就像給“現代化國家”這道“美味大餐”建立了一個高火力、高效能的執行“鍋底”，而國家治理現代化中的頂層制度設計則是建立一個制度“鍋蓋”，為地方治理變革的創新進行“保溫+增溫”（如圖1所示），也就是中央政府與地方各級政府要各司其職，中央政府負責頂層制度設計與激勵治理創新，地方政府負責執行治理創新與提煉探索經驗，上下合作、上下聯動，促進國家治理的全面變革，最終建構一個治理體系完備且科學、治理能力高效且卓越的現代化國家，一個超越當前西方國家樣態的、具有中國特色的社會主義現代化國家。

所以，地方治理現代化就是當前我國進行治理現代化建設的主戰場，其中基層治理現代化就是以城鄉基層治理空間為最根本的試驗田。

關于基層治理的空間，學界有不同的觀點。因為自省域之下的地方行政治理結構，是我國行政治理結構體系中最為復雜的層級設計（如圖2所示）。地級市C是以不設市轄區的地級市為例所繪制，國內有五個不設區的地級市：廣東省的中山市、東莞市，海南省的三亞市、儋州市，甘肅省的嘉峪關市。

占多數派的觀點是認為最直接與城鄉基層自治組織互動的政府層級“鎮/街/鄉+城鄉基層社區”的三維空間是“基層空間”關于“基層空間”的范域是什么，學界有不同觀點：有認為市以下的空間即為基層;有認為區及鄉鎮（最基層政府）與城鄉社區的共同空間是基層;本文采用第二種觀點，由于街道辦是區政府的派出機構，不屬于一級政府組織，但是為了簡化討論，本文以虛線框內的空間領域為基層空間的范域進行研究與討論。（圖2中虛線框內的空間）。

治理體系現代化與治理能力現代化的建設要從基層做起、要在基層實踐。此次新冠肺炎疫情，因病毒傳染性強，又恰逢春運高峰，形成這場突發危機，基層政府、城鄉社區做到了“應接到位、執行有序、嚴防嚴控、人本服務”，此次危機促進了基層治理質量的躍變式提質。

二、 基層治理的執行結構與

能力結構分析（一）關于國內已有相關研究的思考

2013年12月31日習近平同志在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上首次全面界定了“國家治理體系”和“國家治理能力”的基本內涵，指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規的安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》.新華網，2013-12-31，http：//www.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm。。

在習近平同志做出這個全面的概念界定之后，諸多學者進行了更為具體的解讀。關于“國家治理能力”的具體結構，薛瀾認為“是為了實現其治理目標所必需的資源動員能力、資源配置能力和資源有效使用能力”薛瀾：《頂層設計與泥濘前行：中國國家治理現代化之路》，《公共管理學報》，2014年第4期。;王紹光等認為包括“汲取能力、調控能力、合法化能力和強制能力”王紹光，胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版，第2頁。;張賢明等認為是“共識凝聚能力、制度構建能力、科學發展能力、改革創新能力”張賢明，田玉麒：《論推進國家治理能力現代化的四個維度》，《行政論壇》，2014年第5期。。還有學者認為西方的一些研究也很有借鑒意義，例如米格代爾認為國家治理能力包括“滲入社會的能力、調節社會關系的能力、提取、配置與運用資源的能力”喬爾·S·米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系及國家能力》，張長東、朱海雷、隋春波、陳玲譯，江蘇人民出版社2012年版，第5頁。;福山認為主要指“政府的稅收汲取能力、官員的自由裁量能力”Francis Fukuyama.What Is Governance？[J].Governance， 2013，26，（3）：347-368.。還有學者列舉世界銀行的六項全球治理指標（WGI）——“腐敗控制（CC）、言論和問責（VA）、法治（RL）、政府效能（GE）、政治穩定（PS）和監管質量（RQ）”World Bank.Governance and Development[M].Washington，DC：World Bank，1992.，認為國家治理能力就是達成這些指標的能力。綜合分析這些討論，可以發現：一是目前對于國家治理能力的具體結構，學界尚無統一的表述與同一的共識，這一理論困境，就導致再想遞進一步討論“基層治理能力”缺乏了最根本的理論指導大綱，而且即使“國家治理能力”的結構已經明晰，還有新的理論問題值得研究——國家治理能力與基層治理能力是否是完全相同的結構范疇？二是目前關于國家治理能力的討論著重于“政治學+行政學”的視角，這是因為“國家”作為政治與行政的上層建筑，兼具“政治理想體”與“行政執行體”雙重角色，但本項目組基于長期城鄉基層治理的調查研究，認為基層的三維治理空間中的治理，不同于國家（政府上層結構）的二維空間中的治理，三維空間結構中的治理更強調基層政府、企業實體、社會組織、公民個體之間的真實發生、長期發生的嵌套互動與重復博弈，但上述關于“國家治理能力”研究的詳細梳理，有助于從政治學、行政學的上層理論建構來俯視“基層治理能力”的研究，進而形成新的思考啟發。

對于“基層治理能力”，近年來也有諸多學者進行了研究，例如周根才認為基層存在“軟治理”與“硬治理”兩種模式，“以社會文化價值共識的形塑能力、社會心理的干預疏導能力和社會合作共治的溝通協調能力為主要內容的軟治理”是基層治理能力重構的主要路徑周根才：《走向軟治理：基層政府治理能力建構》，《學術界》，2014年第10期。;肖唐鏢認為基層治理能力核心是多元合作共治能力肖唐鏢：《基層治理亟待走向系統性改革》，《國家行政學院學報》，2015年第4期。;賀雪峰認為基層治理最主要的特征是多重邏輯和多重機制的交織，基層治理能力必須是多重性的能力賀雪峰：《基層治理的邏輯與機制》，《云南行政學院學報》，2017年第6期。;徐勇認為基層治理能力分為三個維度——知識維度、資源維度、權力維度，基層治理能力提升需要“條塊結合”，發揮“條”在“專業知識”上的技術優勢，發揮“塊”在治理轄區“熟人社會”中的情感優勢徐勇：《城市基層治理能力提升路徑：“條塊”關系優化》，《福建行政學院學報》，2018年第3期。;林尚立認為基層政府是實施國家治理的末端，是密切聯系群眾的前端，要通過基層黨組織建設、行政體制變革、下移權財物人，才能提高治理能力林尚立：《構建簡約高效的基層管理體制》，《經濟日報》，2018年4月18日第4 版。;夏志強等認為“治理體系是治理能力的前提和基礎，治理能力是體系的功能發揮情況”夏志強、譚毅：《治理下鄉：關于我國鄉鎮治理現代化的思考》，《上海行政學院學報》，2018年第5期。 ;陳一新認為提高市域社會治理能力現代化核心是提高“統籌謀劃能力、群眾工作能力、政法改革能力、創新驅動能力、破解難題能力、依法打擊能力、輿論導控能力”陳一新：《新時代市域社會治理理念體系治理能力現代化》，《社會治理》，2018年第8期。。但細析已有研究，就會發現學者們也是側重于政治學或行政學的視角，探討中較少同時對基層治理體系與治理能力進行系統分析與要素解構，而且截至目前學界僅就基層治理能力的組成要素這一個方面的研究都尚未達成共識本文也只聚焦討論“基層治理能力”這一個方面，因為“基層治理體系及其現代化”的主題也足夠宏大，需要另文詳述。。

（二）本文的視角創新與問題研究

本文認為：自中央政府到省、到市、到縣，國家治理力量（國家治理體系所蘊含的能力+資源）是“縱向下的單維線性矢量”，在到達城鄉基層的三維空間之時，已經釋放為“多方向的無限維混沌矢量”（因為各級政府職能的部門化），當“多方向的無限維混沌矢量”聚焦在城鄉基層空間中的時候，就會形成一個復雜的“彈性碰撞+非彈性碰撞”的物理過程與“外生反應+內生反應”的化學過程，而最終在基層治理空間中實現“吸納上層矢量+發揮自身力量”的物理機制就是基層治理執行結構的彈性，“吸收上層資源+創造自生資源”的化學機制就是基層治理能力的現代化。所以本文嘗試著提出一個新的思路——即能否從基層治理的最微觀底層向上仰視，對接國家治理現代化的使命訴求，從“政治學+行政學+管理學”三學科交叉視角來研究基層治理能力？因為政治學所要求的“民主性”與“合法性”、行政學所要求的“合作性”與“法治性”、管理學所要求的“效率性”與“現代性”都要依靠具體的基層治理執行來實現。因為無論是國家的政治控制、還是公民的政治參與，無論是政社之間的政治競爭、還是政治合作，無論是政府的財稅汲取與公共服務、還是民眾的權益獲取與義務承擔，都不只是政治學概念或者行政學理念，而都是真實的發生在城鄉基層空間之內的執行行動。

就像在這場疫情阻擊戰中，無論社會科學學理上多么高深的道理，最終都要依靠城鄉基層空間里現有的、所有的人來共同完成，所以本文嘗試從剖析當前我國基層治理的執行結構出發，基于基層治理的“執行機制”進而挖掘基層治理的“能力結構”。

基于本項目組長期扎根城鄉基層的細致觀察，我們發現：盡管我國的地方行政管理層級設置較為復雜，但全國整體的治理結構是清晰的。從中央政府到基層政府是一個從上到下的二維線條型結構，從基層政府到城鄉社區是一個三維立體型結構，所以不論基層政府是以“街道辦”“鎮”（或者“鄉”）之中的任一面孔與城鄉社區對接，基層空間治理的執行結構都可以用圖3來表達（三維基層治理空間中的三角錐體結構）。

在三維立體的基層治理空間中，執政黨與三元主體（政府、市場、社會）形成了一個三角錐體的治理執行結構，執政黨——中國共產黨始終居于領導地位（位于基層治理執行結構的頂點，即三角錐體的頂點位置），高于“政府+市場+社會”三元主體所構成的互嵌式基層治理平面，這是我國的根本制度——社會主義制度所決定的《中華人民共和國憲法》規定：社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。。所以，基層治理現代化的主體是“執政黨+政府+社會+市場”的四位一體，基層治理現代化不僅是在基層空間中關于所有事務的治理理念、治理政策、治理過程、治理方法的現代化，更是四位主體在治理實踐中通過積極學習實現的自我現代化，現在學界討論甚熱的“執政黨現代化”“政府治理信息化”“社會治理精細化”“市場治理自主化”諸多熱點，都是本執行結構中的一個個小小的分支領域。

當今時代，在“政府+市場+社會”共同建構的互嵌式治理平面上，傳統模式下一元獨大的政府行政權力的施展邊界，正在“市場追逐利潤運動”與“社會自我保護運動”的雙重壓力下不斷調整“市場逐利”是市場的天然特性，賦予企業存在的基本價值意義，但需要在政府與社會的監控下守法經營;“社會自?！笔巧鐣鎸φ苤频恼７磻?，適度自?？杀苊庹|手伸得過遠過長、市場壓榨人格人性，但社會（個人）必須在政府與市場的督控下合法自治。，主要是因為：第一，改革開放之后我國的經濟模式從單純的計劃經濟邁出探索新步伐，一路向“迎接全球化、不斷促開放”的市場經濟模式轉型而來，各地的經濟都是與環境密切聯系的開放體系，局部變量的擾動就會引發全部變量的改變，穩態是暫時的，不穩態是長期的;第二，基層社會的復雜度不斷提升，參政觀念一路向“民主、平等、共建、文明、發展”的多元化觀念轉變，新媒體的爆發式增長既給社會爭取到了很大的發言自主權，也給社會帶來很多的非理性影響?；仡櫢母镩_放40年的轉變過程，就可以發現我國政府的行動邊界確實在不斷調整，一直在主動積極地給市場、社會騰挪出自我生長、自我管理的空間，而且過往的調整也取得了相當顯著的行政成效，正當部分學人認為“小政府”的期待正在逐步實現的時候，己亥庚子之交新冠肺炎疫情，忽然讓更多人看到了“市場在危機中的自私自利”與“社會在危機中的手忙腳亂”。

所以，我們應該看到，政府行政權力的邊界調整與行為方式調整，不等于要壓縮政府所代表的公共利益，因為人類逐利的自私天性極易在市場競爭中膨脹，社會分散的疏離特征會導致集體行動的困難，市場與社會都在“維護公共利益”領域中出現失靈，特別是在危機應對之時出現失靈。所以，“基層治理現代化”的核心目標是三元主體在黨的領導下，通過持續的協同合作將公共利益做大做強、實現共贏，在公共危機降臨之時協同應對、消災減禍：一要發揮各自的資源優勢，實現資源互補;二要劃分各自的任務職能，進行科學分工;三要采取協同的治理行為，形成穩定合作。所以實現基層治理現代化的最基本的路徑是三元主體各歸其位、各負其責、各盡其能、良性互動、持續合作、有序推進;最根本的宗旨是在黨的領導下，三元主體共同努力，實現對于基層空間所有的人與事、福利與義務、權力與責任、決策與行動的“精細化治理+科學化治理”;最核心的能力是能夠共同預防風險、迎戰危機，戰常結合、穩動結合，具備有機性、靈活性、應變性與現代性。

所以，本文認為基層治理能力與國家治理能力的結構范疇并不會完全相同，國家治理能力相當于中國古典建筑的“屋梁”，是整棟國家治理大廈的最重要、最核心的橫向統攬全局的上層結構，基層治理能力相當于中國古典建筑的“立柱”，是整棟國家治理大廈的最具體、最根本的縱向支撐承重的基礎結構。

為了具體化地挖掘出“政府、市場、社會”在基層治理中發揮關鍵作用的治理能力，進一步地找尋“政府、市場、社會”關于基層治理能力的共識，本項目組設計了一組多對象、多指標的篩選計分問卷，在湖北、浙江、廣東多個地區、多個批次地進行了調查研究：

第一，多對象。在第一輪調查中，分別面對基層政府公務人員、社會組織工作人員、企業管理者、個體商戶、基層社區村居委干部、基層社區民眾設計了六大類問卷，每個鎮街調查5個干部（鎮街黨政2個負責人+3個職能部門管理者），社會組織選擇轄區內最大與最小的2個組織，調查組織負責人;企業管理者、個體商戶、村居委干部、社區民眾四類調查對象是隨機選擇的，以社區轄域為單位，每類人不少于5份問卷，通過聯系專人發放微信在線調查問卷;在第二輪調查中進行了問卷內容的整合，通過第一次調查中組建的微信群再次進行調查，并鼓勵“企業管理者、個體商戶、村居委干部、社區民眾”四類對象中的每個人推薦一個新人進群，進而擴大了四類調查對象的參與率，采用的是問卷星工具;在第三次調查中面對六類調查對象全部使用同一的問卷，采用問卷星在微信群進行調查。

第二，多指標。在第一輪調查中，設計了五個調查問題群組，包含“A指標群-實現社會主義國家基層治理原則的能力（10個備選指標）”“B指標群-實現社會主義國家基層治理基本目標的能力（10個備選指標）”“C指標群—實現社會主義國家基層治理效率的能力（10個備選指標）”“D指標群—實現社會主義國家基層治理現代化的能力（10個備選指標）”“E指標群—基層治理能力的界定、選擇與檢驗（40個問題）”。E指標群是用來檢驗前面四個指標群的設計是否完備，給予受訪者補充自己所想、提出新指標的空間;在第二輪調查中，將第一輪獲選最少的備選指標淘汰，ABCD四個指標群各留下8個指標，將E指標群的問題減少為20個，并允許被調查人補充所思所想、提出新指標;第三輪將ABCD四個指標群只各留下6個指標，E指標群的檢驗性問題減少為10個。

第三，多地區。在湖北、浙江、廣東三個省份的基層空間進行了抽樣選地研究，主要是在湖北省的武漢市、孝感市、恩施州，浙江省的杭州市、寧波市、溫州市，廣東省的廣州市、深圳市、佛山市共9個城市發放問卷;每個市選擇兩個區（縣）（共計18個區縣），每個區（縣）下選擇兩個街道辦或一個街道辦與一個鎮（共計36個街鎮），每個街鎮下選擇三個社區（共計108個社區）具體的社區選擇方法是：如果該鎮街下包含城市型社區、農村型社區與城鄉結合型社區，就各選擇一個;如果是有城市型社區與農村型社區，就選擇一個城市型社區、兩個農村型社區;如果是有城市型社區與城鄉結合型社區，就選擇一個城市型社區與兩個城鄉結合型社區;如果都是城市型社區，就選擇傳統街區型社區、商業住宅型社區與單位型社區各一個;最終的選擇結果是58個城市型社區、15個城鄉結合型社區、35個農村型社區。，在社區范圍內通過居委會負責人協助隨機選擇對應類型的訪問對象。

第四，多批次。第一次調查主要是為了獲得指標預期分析，了解基于學理研究預設的指標是否具有現實意義，是否符合各類被調查對象對于基層治理能力的現實認知，調查中對指標選擇的數量沒有限定;第二次調查是在第一次調查數據整理之后，將ABCD群組獲選排序最靠后的2個指標刪除，并將第一次調查中被調查人提出的最高頻次的選項納入，對原有指標表述進行了調整與豐富，并打亂了第一次的排序，以期獲得更為科學的選擇結果;第三次調查是將第二次調查中獲選最少的指標刪除了2個，重新排序。

在面對基層政府、市場組織、社區民眾進行了3輪問卷調查之后，又采用了專家背對背的德爾菲法，對通過問卷選擇出的指標進行了更進一步的篩選，最終篩選出三元主體在基層空間實施協同治理中應具備的最核心的八項能力（ABCD四個指標群組中每組排名第一位和第二位且權重評估均超過0.80的指標），本項目組認為它們是支撐基層治理質量與基層治理現代化的核心能力支柱，同時“黨組織的領導力”是基層三元主體公認的支撐基層三維治理空間的中心擎天支柱（也是支撐整個國家治理現代化實現的中心擎天支柱），與八項核心能力共同建構出一個完備的基層治理能力的建筑結構體系（中心一個主柱、四方各兩個支柱的結構體系），如圖4所示：

經此次調查篩選出的三元主體應具備的八項基層治理能力分別是：

1. 實現社會主義國家基層治理基本原則的兩項能力：依法治理能力，包括依法行政、依法經營、依法自治，為三元主體各自依法分工履職的能力;民主治理能力，包括政府主導、市場配合、社會參與，為三元主體共同發揮效能合作治理的能力。

2.實現社會主義國家基層治理基本目標的兩項能力：公共服務能力，包括民生保障、公共福利、社會救濟，為三元主體共建的公共服務能力;風險應對能力，包括風險排查、風險預防、危機處理，為三元主體共組的社會風險防控能力。

3.實現社會主義國家基層治理效率優先的兩項能力：高效執行能力，包括成本控制、目標實現、忠實執行，為三元主體共擔的治理責任履行能力;快速響應能力，包括即時響應、持續響應、適度響應，為三元主體共組的治理效率執行能力。

4.實現社會主義國家基層治理現代化的兩項能力：動態發展能力，包括組織有機、機制靈活、模式創新，為三元主體保持組織機體靈活變化與自主學習發展的能力;智慧治理能力，包括智能治理、監察反饋、數據開發，為三元主體運用互聯網、大數據等信息技術進行全控智能治理的能力。

“政府、社會、市場”三元主體擁有的這八項核心支柱能力，通過“黨組織領導力”這個中心能力的巨大凝聚作用，就組合形成了“8+1”的基層治理合力;基層治理合力的強弱決定了各地在此次疫情防控中的治理表現。

以浙江省為例，政府的公共服務與風險應對能力、動態發展與智慧治理能力就很強。在1月23日啟動一級應急響應的同時，浙江省就宣布實施“最嚴格的全面排查、最果斷的隔離觀察和保護措施、最快速的技術攻關”等十大舉措，政府掌控的“大數據+網格化”智慧排查與防控技術大顯神威;社會的高效執行與快速響應能力很強，杭州積極調動社會志愿力量，每天至少有1500名左右的“武林大媽”志愿者投入社區防控工作，還總結出“1355”新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作法;寧波將各個社區與各種協會的力量都調動起來開展自控與預防，溫州民眾自發組織起來為政府與醫護人員做早餐、送咖啡，提供后勤保障;所以浙江省目前實現了在全國“醫護人員感染率低、新冠肺炎患者死亡率低”兩個重要目標，溫州、寧波、杭州的各類企業分區分批分段恢復開工，餐飲百貨逐步開店營業，杭州大廈年后開業當天僅5個小時，營業額就超過了1100萬;恢復生產信心、恢復消費信心，是萬眾一心抗擊疫情的第二個戰場。

再以廣東省為例，廣東是全國第二個啟動一級應急響應的省份，當天就制定了“四四二二一”戰法四個方面總要求：堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策;四個重點環節：疫情防控、醫療救治、預判預控、輿論引導;兩張防控網：聯防聯控和群防群治;兩個方面保障：防控物資和生活物資;一面黨旗：黨旗在防疫第一線飄揚。，基于抗擊非典的經驗，迅速將政府、市場、社會的力量都調動起來，組成了一張嚴密的病毒阻擊網，政府著重做好“智慧治理”“市場監管”“社會治理”三件事情。在線上，所有的數據平臺全天候分時段向公眾發布疫情信息與防控知識，無人機全天候密集巡邏與“粵省事”疫情分布線上查相結合;在線下，全省25932個城鄉社區劃分為140005個網格，配備177384名專兼職網格員，社區管理機構負責與志愿者協助管理相結合;在線上線下，共同形成了三元主體“聯防聯控、群防群控、群穩群安”協同治理局面。經濟上，不僅確保全省生活物價非常平穩，在抗疫所需物資方面也以最快速度做到了自給自足以及對外援助，廣汽、比亞迪汽車企業及時轉產口罩的做法讓民眾直呼“想不到、太妙了”;雖然深圳、廣州輸入型病例在全省最多，但節后復工復產方面沒有猶豫，采用包機專列等方法不斷引工回流，并及時推出“暖企”15條、16條等措施給中小企業注入新體能;輿論上，1月21日廣東省政府就舉行了疫情首場新聞發布會（也是全國最早的發布會），在省級層面建立新聞例行發布的常態化機制，每日一會，引導了輿論、穩定了民心、鼓舞了士氣。

浙江省與廣東省在基層治理能力結構中的共同之處就在于始終加強黨的領導，不僅在黨的領導下做好本省工作，涌現了很多優秀黨員與優秀事跡，還積極提供對湖北、對武漢的醫療人員與各類物資的支持，在援鄂醫療隊中，也是黨員堅持沖在前面，還有很多醫生護士火線申請入黨。通過此次疫情的考驗，兩個省的依法治理能力與民主治理能力都呈現了更進一步的提升。通過此次調查，本項目組發現：良好的基層治理能力是這“8+1”能力的有機組合，這個合力讓突發性的危機應對與日常性的治理實踐能夠做到靈活轉化、良好循環，讓“自上而下”與“自下而上”的治理能力能夠做到無縫對接、智力交換，所以在基層治理中可以發揮強大的效能。

全國上下發展促進基層治理的現代化，增強基層在應對公共危機中的效能，可以增強國家在危機挑戰面前的迎戰效能。

三、基層治理能力現代化的操作對策

（一）加強與創新黨組織對基層治理現代化的領導能力

新時代的基層治理中，一是要加強黨的領導，就是要加強黨組織自身的建設，并加強黨組織對基層政府、企事業單位、民間組織、城鄉社區的指導;二是要創新黨的領導，就是要創新基層黨組織的建設路徑與創新黨組織領導基層的方式方法。

在基層空間中，每一個黨員都是基層政府、企事業單位、民間組織、城鄉社區的一員，他們是緊密地嵌入在基層人民大眾之中的。加強基層黨組織的領導，一是要在所有的基層組織之中建立黨委或黨支部，做到黨組織的全覆蓋與全嵌入，真正成為基層治理的“主心骨”;二是要每個基層黨組織與黨員牢記使命、不忘初心，在各個組織之中、通過具體工作事務，發揮黨組織與黨員的模范帶頭作用;三是要積極發展勤于工作、熱愛黨、熱愛國家的優秀群眾加入黨組織，讓黨組織真正成為全社會最優秀人才匯聚一堂的大家庭。

創新基層黨組織的領導，一是要基層黨組織帶頭建設學習型組織，支部集體學習與思想互動批評應始終堅持，不斷探討黨組織在國家現代化進程中、在基層治理中所需鍛造的領導能力與領導方式，通過工作標準化、信息化等方法，將黨的智慧領導落在實處;二是要每一個黨員在本職工作中發揮模范帶頭作用，將自我素質的現代化與黨員素質的現代化密切結合起來，將自己鍛造成為一個與時俱進、高現代性的黨員;三是黨組織要加強與“政府+市場+社會”三元主體的互動，不斷探索更符合基層實情的領導機制，不斷通過思維轉換與行動實踐來探索黨在信息經濟時代領導基層治理的制度創新。

（二）提升與促進三元主體的學習現代化治理能力

習近平指出“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”習近平：《習近平總書記系列重要講話讀本（七）：讓老百姓過上好日子——關于改善民生和創新社會治理》，《人民日報》，2014年7月10日第8版。，因而基層治理對三元主體的素質具有很高要求，但是三元主體在基層治理中都可能會發生動機不足、能力不足的情況，分別形成“政府失靈”“市場失靈”“社會失靈”：政府失靈表現在應該響應的時間沒有響應，在需要干預的領域沒有干預，不該干預的卻實施干預等等;而社會是由個體組成，由于分散性特征，集體行動的能力本身就弱，往往對能帶來實際的、直接的、當下的物質利益的公共事務有參與興趣，對無實際物質利益的公共事務（或者有物質利益，但回饋時間很長）參與消極，甚至不參與，形成社會失靈;市場組織如果將逐利擺在第一位，其他社會責任概不承擔，甚至違法經營，更甚者從事犯罪活動，就不可能對基層治理產生任何積極的貢獻，還會破壞社會秩序與公共安全。

預防三元主體失靈，核心是不斷提升三元主體在復雜社會形態中的學習能力，促進三元主體不斷學習新的治理理念、方法、技術，不斷推動治理現代化的進程。由于三元主體是由一個個具體的人組成的，所以人的現代化是三元主體現代化的基石，也是基層治理現代化的基石“現代化”絕不是按照現在的歐美國家版本進行模仿與復制的西方化，盡管“現代化”的概念起于經濟領域的探討，指從農業社會向工業社會的轉變，但是目前的“信息社會”已經超越了早期經濟學領域關于“工業社會”傳統概念，例如著名的未來學家阿爾文·托夫勒將“信息社會”定義為新型的人類社會，認為信息革命是推動人類社會進步的第三次浪潮。。例如公眾與基層政府互動之時，是在與某個或某些具體的公務員打交道，是人與人之間的互動，并不是人與機構之間的交往，但是公務員的職業形象代表的是機構，不是其本人，公務員就必須要能夠分清職業角色與個人角色，這并不是每個人天然就會的技能，需要接受專門的心理訓練。在治理理念與治理思維方面，三元主體都要加強學習，政府不再包辦，市場要承擔責任，公民要學會自治，任何一方缺乏學習都會導致問題出現，例如平時我們發現的鄉村治理民主仍然不能被很好地落實的情況。良好的民主制度，在一些地方被一些還持有強烈的家族意識、小農意識、封建意識的農民給扭曲了，無論是換屆選舉，還是日常的社區管理、生產建設，曾經都出現過很多問題賈海薇：《精準扶貧要重視人的現代性教育》，《學習時報》，2017年6月26日第A6版。。

（三）發展與培育三元主體的社會資本建構能力

帕特南認為社會資本不僅是與“一個穩定的民主制度最協調的政治文化形式”羅伯特·D. 帕特南：《使民主運轉起來——現代意大利的公民傳統》， 王列、賴海榕譯，中國人民大學出版社2014年版，第368頁。，還是讓基層治理運轉起來的、蘊含在三元主體關系網絡中的公共財富Robert D. Putnam， Lewis Feldstein， Donald J. Cohen. Better Together： Restoring the American Community[M]. New York： Simon & Schuster， 2004：pp.22.，基層空間中的社會資本值越高，民眾就越具有寬容與妥協的公共精神，三元主體之間越容易建立良好的合作關系，越能夠實現更具深度、更具廣度、更質量良好的治理。社會資本與物質資本的一個重大區別在于：它不會因科學地使用而消損，但卻會因不使用或者不科學地使用而枯竭，所以培育與發展社會資本是促進三元主體協同治理的重要策略，重點需要培育以下三個方面的細分能力：

1.相互信任的建構能力。傳統農業社會是“熟人社會”模式，維持信任的成本很低，但當代中國已經奔跑在現代化的路上，市場經濟的深化、人口流動的加劇、多元價值的滋生、信息技術的進步，讓熟人社會模式完全被破壞，變成了“生人社會”，基于契約制度而形成的信任與信用成為粘結每個組織與個體的最基本聚力。

制定契約、執行契約與維護契約，都需要信任機制發揮作用，同時信用制度也是契約制度帶給市場型社會的重要制度財富?！笆烊松鐣钡男湃谓嬕蕾嚨氖情L期互動中的反復博弈，因誠實而受損的人將收獲其他方面的福利彌補，不誠信的人則會遭受報復機制的無情打擊?！吧松鐣敝胁┺目赡苤话l生一次，如果沒有普遍的一般性社會信任，交易將無法完成，或者完成了但交易成本很高，市場的活力就不能被激發，民眾就寧可退回到“自給自足”的經濟生產模式，現代化的步伐就會停止。所以人與人之間的相互信任是家國社會整體健康發展的粘合劑，而三元主體之間的相互信任的建構是非常重要的能力，基層治理中應著重發展這種能力，才能促進合作治理的達成，才能在危機考驗中不會分崩離析。

2.行動規范的建構能力。道德、契約、規范、法律等非正式制度與正式制度共同建立人類社會的行為指南集合，正如帕森斯所說的“行動者所采取的手段一般說來，不是隨意挑選的，而是必然在某種意義上受一種或多種獨立的、明確的選擇性因素的影響”T·帕森斯：《社會行動的結構》，張明德、夏翼南、彭剛譯，譯林出版社2003年版，第50頁。，行為規范是決定人的行為的重要約束，社會制度作為最抽象、最高級規范模式，“為人們提供日常生活的規則，減少不確定性”道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社2008年版，第4頁。。

所以在我國基層治理空間里，社會主義制度規定了“黨的領導”是最基本的行為規范，而后是其他法律、規范、約定，最重要的是三元主體各自的權利與義務的分配結構和行動程序。三元主體享有的權利與義務總是對等的關系，全局公共利益與微觀私人利益需要在短期與長期的不同時間軸上不斷地取得平衡與協調，這就要求三元主體要通過民主協商，來共同制定行動規范，以確保各方利益、各方義務在短期上、長期上都能實現科學劃分、公平劃分、理性劃分，例如需要建立法律保護合法契約、建立信用制度約束人的行為、建立福祉體系激勵三元合作、建立道德體系激勵善良寬容等等。

3.互惠網絡的建設能力。三元主體是具有相同社會地位的主體，“政府+市場+社會”組建的是一個橫向展開的社會關系網絡，“互惠”是促進這個網絡持續運行的基本行為動機，因而“互惠”也是促進基層協同治理的、具有高度生產性的社會資本?！盎セ荨钡臉藴识x是基于平等原則相互給予的優惠待遇或利益分享?；鶎又卫淼慕K極目標是“善治”，“善治”的核心特征是多中心主體在公共利益領域的合作治理，治理的標的是公共利益，但涉及的是三元主體的各自利益，協商之時再加上時間這個坐標軸，就還有長期公共利益與短期公共利益、長期各自利益與短期各自利益的爭論。傳統政治學界以“零和博弈”的態度處理公私利益之爭、長短期利益之爭，一方收益，另一方或另兩方就要受損，所以利益之爭是“你死我活”狀態;但現代政治學界以“正和博弈”的態度看待公私利益之爭、長短期利益之爭，三元主體可以共建公共利益之“大餅”，將大餅做大做強，不僅公共利益增長，各自利益也會隨之而增長。

浙江、廣東的抗疫實踐就揭示了一個很重要的道理：互惠的實現往往需要一些組織、一些個人能夠超越己方利益的狹小視野，率先向互動對方伸出利益互惠的橄欖枝，在當今中國之基層空間里，黨員、政府就是最適合率先做出利益互惠讓步與邀約的個人與組織。在黨組織的領導下，通過政府的率先示范，以及市場中、社會中的黨組織、黨員的引導示范劉宗洪：《黨建服務的體系化與鄉鎮治理的現代化——基于上海市金山區的經驗分析》，《治理研究》，2019年第3期。，三元主體的“互惠”才能成為一個能夠被長期堅持的原則，而所有的利益也都通過在三元主體共同組建的整個互動網絡中的流動而實現增值。

（四）增強與提高三元主體的協同治理能力

有人認為現在“社會分層化、利益多元化、功能專業化”等等問題影響了基層治理的有效開展，但實際上，正是改革開放以后的經濟、政治、文化、社會的全方面發展，促進了基層社會的豐富化。在基層治理中是要警惕“市場逐利化、民眾自私化”所產生的系列風險因素，特別要重視市場、社會在危機時刻的失靈問題，但要利用“市場的高效率、社會的高分散”來調和“政府的高規范、高同一”的公共服務供給，以提升三元主體協同治理的能力。提高三元主體的協同治理能力，重點要提高以下三個方面的細分能力：

1.溝通機制的建設能力。三元主體的合作依賴于良好的溝通機制，定期溝通、保持透明、反饋及時是良好溝通最重要的三個方面。要實現這三個方面，需要三元主體共同建設溝通制度，例如民主協商大會制度、核心骨干例會制度、各方利益發布制度、利益磋商流程制度，通過制度搭建三元主體溝通的開放、合法、高效、透明的平臺，使得三元主體均能夠說真話、說實話，并大膽表達自己的利益與預期，通過良好的交流開展合作。溝通機制貫穿連接基層治理諸多機制，例如領導機制、行政機制、市場機制、志愿機制和自治機制，是核心性的功能性機制。

2.公共利益的建構能力。關于全局的公共利益與三元主體各自利益之間的關系，理論界一直存在爭論，有認為公共利益與各自利益是正向相關關系，共同進退，有認為公共利益與各自利益是矛盾對立關系，此消彼長特別是持有市場自由論的學者認為政府利益只是政府組織所特有的利益，并不能代表全民的公共利益，所以關于公共利益與各自利益的理論討論應進一步加強，特別是在我國現代化轉型的這個關鍵時期。。但在基層治理中要想實現善治，就是要通過集體行動來共建最大的公共利益以保護三元主體各自的利益。所以本文認為公共利益與各自利益是正向相關關系，即使在短期內，三元主體之間的利益分配不夠平衡，但從長期來看，公共利益與各自利益將是相同的利益范疇集合，兩種利益的取值都會逐步向一個相同的閾值收斂。三元主體基于互動網絡如何開發公共利益、如何談判公共利益、如何實現公共利益就是基層治理中的重要能力。

3.集體行動的建設能力。奧爾森曾言“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現大眾共同的或集團的利益”曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社2014年版，第2頁。，這句話被視為理解集體行動之難的箴言。集體行動之所以難以達成，主要是三元主體各自對于成本與收益的精細計算，因為公共物品具有非競爭性和非排他性，特別是純公共物品，例如國防、外交等等，提供者獨擔成本，但創造出的公共利益卻是所有人共享，于是所有人都想“搭便車”。政府的誕生就在于要提供公共服務，但是當它作為一類組織運行的時間久了，也具備了組織自身的特殊利益，于是“代理人”問題就產生了。所以在基層治理中，最具集體行動能力的是政府，基層政府也就必須發揮積極主導作用，用良好的工作態度、認真的工作作風、扎實的工作努力，來吸引與拉動市場、社會參與，完成治理所需的集體行動。

（五）改善與升級三元主體的信息化治理能力

互聯網與大數據技術的發展，為更具體化、更個性化、更及時性、更多樣性地提供公共服務創造了新硬件條件。三元主體都要加強對互聯網與大數據技術的應用與學習，特別是在基層治理中要不斷使用新的方式方法。此次疫情防控中，很多社區都通過公共溝通平臺進行問題上報與跟進反饋，獨居老人的監護可以用傳感器與社區服務中心的連接互通來實現，社區風險排查可以用社區每天變動著的總數據來預測。

1.深化“互聯網+政務”建設。作為基層治理的主導者，政府首先應該強化擴展自己的信息化應用能力?，F在仍然有一些公務員對現代化的數信手段非常陌生，甚至連熱門的微信、QQ等人際交往軟件也不會使用，管理思維還停留在下發紅頭文件、以會議落實會議的時代。政府信息化建設，就是要順應人工智能時代，將“互聯網+政務”以各種實體方式逐步展現出來，不僅要建設好“一站式”辦公大廳國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室發布《全國綜合性實體政務大廳普查報告》：截至2017年4月，全國縣級以上地方各級人民政府共設立政務大廳3058個，覆蓋率94.3%。其中，省級政務大廳19個（含新疆生產建設兵團），地級市政務大廳323個，縣級政務大廳2623個，直轄市區縣政務大廳93個。此外，鄉鎮（街道）共設立便民服務中心38513個，覆蓋率96.8%;國務院部門共設立政務大廳42個。江西、廣西、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏7個?。▍^）已實現省、市、縣三級政務大廳全覆蓋。，還要建立“一表申請、一窗受理、一網歸集、一鍵推送”線上工作模式，將線下實體服務壓縮到最小程度。這次浙江、廣東在疫情防控中的治理能力優勢主要表現在大數據治理，這與兩個省原先就積極推進“最多跑一次”等政務系統建設有密切的關系，所有大數據治理手段運用較好的地方政府，在這次考驗中都感受到了數據治理的效能。

但是仍然有一些地方政府信息化程度非常不足，不僅政府網站是“呆網”，數據陳舊、更新遲滯，功能不全、響應微弱，而且各部門數據合作缺乏，數據孤島情況嚴重，一遇危機，就干脆癱瘓，根本不能發揮助力作用。讓系統里“死數據、冷數據”變成“活數據、熱數據”，讓每個數據都是動態的、即時的、最新的、可靠的，基層治理能力就會有如神助而效能大增，所以政府信息化建設是智慧治理的核心決定力量。

2.發展“互聯網+企業”戰略?！盎ヂ摼W+企業”是信息經濟時代對于企業經營的必然要求，反應靈敏的企業已經借助互聯網的浪潮將自身的經營管理、營銷拓展、技術研發等方方面面送上了高速路，而反應遲緩的企業面前只有兩條路，一是被直接淘汰，二是趕緊奮起直追。僅以網絡銷售為例，不僅帶給人們足不出戶就能暢快購物的便捷，更進一步推動物流業的創新發展，而任何忽視網絡營銷的企業就會快速損失市場地位，喪失生存機遇。

但企業在可直接帶來經濟效益的數信技術應用方面會比較熱衷，總希望投資少、見效快，對于全方位地用數信技術將自己更好地融入市場、融入社會、配合政府卻不是太投入。這時，行業協會的統籌作用就可以加強發揮，因為同一行業的生產技術、管理流程與市場銷售具有很大共性，行業數信系統可由各個企業集資贊助、共同開發，再全行業推廣，推動行業企業信息化，這樣既可以降低每個企業都單獨進行研發之時的成本浪費與技術風險，還可以提高該行業整體的行業管理標準化與國際市場競爭力。各個省、每個行業數信系統建立之后，省與省之間、多行業之間的系統并網融匯，就能形成全國市場數信網，增強線上辦公能力，即使有危機襲來，全國、全省的企業管理也能有序進行。

3.普及“互聯網+社會”服務。社會大眾的文化水平差異很大、收入水平差異很大，在接觸數信技術方面就有早有晚、有深有淺、有多有少，助力基層治理的各類數信技術就可以通過政府的努力全面在市場與社會中普及與運用，成本由政府公共財政負擔，以純公共產品的方式提供，可以提高公民素質、改善治理效益、穩定社會秩序，產生長期的、深遠的、巨大的政治、經濟、文化、社會效益。例如我國基層治理數據庫的建設，就應該著重加速建立，將轄域內所有的單位組織與個人信息都進行定期采集與分類存儲，并運用大數據技術進行數據抓取、運算、分析與使用，可以全面改善治理質量。以此次疫情為例，老年人是易感人群，但卻最少使用智能手機，如果將公安戶籍的人口與住址數據與街道辦、鎮鄉共享，再配合社區抽查排查，就能做好精準服務，而且社區與基層政府的工作量將顯著減少。再例如每個社區建立一個治理協商微信群、QQ群，社區管理信息可以及時發布，事務溝通與意見整理也便捷很多。

（六）建設與培養三元主體對基層治理的綜合監察能力

基層治理能力中三元主體自我監督、相互監督以及共同對治理行動的監督是三個非常重要方面：

1.自我監察與被監察。三元主體中的任一方都有自我監察的責任，以政府為例，目前在77.2%的政務大廳建立了電子監察系統，82.5%的政務大廳開展了視頻監控，74.1%的政務大廳設立了現場投訴受理區，89.7%的政務大廳提供了電話監督方式，但是仍然不夠。突發事件信息發布、公共決策制訂公開、政府財政支出公開、民眾投訴意見公開、公務員個人財產公開等，多項工作都應穩步推進。不僅政府要加強自我監察，市場與社會也要加強對政府的監察。企業也是如此，生產流程要全程監控，銷售到消費要全程留痕，管理數據要長期保留，以備政府檢查、社會監察。社會組織與個人，也是如此，既要基于法律與道德進行自我管理，也要接受由政府主導、市場協同而建構的信用社會的各項監察。

2.監察另外兩方主體。三元主體還分別有監察其他兩個主體的責任，政府要監管市場是否合法運營、是否注意環境保護等等方面，還要監管社會是否合法自治、公民是否遵紀守法等等方面;市場要監督政府是否廉潔高效、公共決策是否符合市場規律等等方面，還要監督社會是否心態健康與穩定發展、是否有序參與經濟生產等等方面;社會要監督政府是否維護公益、是否節約公共財政，還要監督市場是否確保產品質量安全、是否合法合規經營等等方面。一對二的相互監督，形成了三元主體之間既各自獨立、又相互依賴的現代共生關系，對于其中任何一方都不會越界、越權、放任、自私具有很好的約束性。

3.共同監察基層治理。三元主體還要形成一個共同的監察，就是對基層治理行為的效率效果的共同監察，以確?！?+1+1≥3”。由于三元主體之間的行動指向不一定總是同向疊加的，有時候也會出現沖突與對抗。每當發現出現沖突與對抗，或者基層治理低效率、低效果的情況，就應基于三元主體溝通平臺進行自查與相互監察，再共同進行原因辨析、共同提出整改方案，并相互取長補短、相互學習指正，要堅定不移地將“提升治理質量、實現基層善治”作為最核心的追求目標。

綜上所述，各種操作策略的共同目標就是“要培育多元主體得以各司其職、優勢互補，從而充分發揮各主體的主觀能動性，承擔中國轉型期基層治理的歷史使命和本土責任”習近平：《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的重要講話》，央廣網，2016-07-01， http：//www.cnr.cn/zgzb/jd95zn/zy/2016 0701/t20160701_522551922.shtml。?！凹訌婞h的領導”是“改善依法治理、民主治理能力”的重要策略，“提高現代化學習能力”策略對“8+1”各項能力均會產生積極影響，“培育社會資本建構”對于民主治理、公共服務、風險應對、高效執行、快速響應能力的提高具有深度影響，“增強協同治理”對八項支柱能力均會產生積極影響，“改善信息化能力”對于高效執行、快速響應、動態發展、智慧治理能力的提高影響最大，“建設綜合監察能力”對于依法治理、民主治理、動態發展能力影響顯著。

這個“8+1”基層治理能力結構體系，是一個經過我們的初步探索性研究所建構的質性理論分析模型，有助于大家在紛繁復雜的基層治理現實中更好地把握“基層治理”最核心的能力因素，也有助于學界以此為石，更進一步地深度討論基層治理能力的內核與架構，終至玉成。

我們堅信：基層治理能力將在黨的領導下，不斷地演進、變化、更新、升級。習近平同志說：“歷史從不等待一切猶豫者、觀望者、懈怠者、軟弱者。只有與歷史同步伐、與時代共命運的人，才能贏得光明的未來?！绷暯剑骸对趹c祝中國共產黨成立95周年大會上的重要講話》，央廣網，2016-07-01， http：//www.cnr.cn/zgzb/jd95zn/zy/2016 0701/t20160701_522551922.shtml。關于基層治理能力的現實探索與理論研究，也就需要所有的基層三元主體與所有的基層治理研究者共同進行實踐探索與理論建設，大膽創新、及時總結，凝結成為“中國特色社會主義”的治理智慧，指引本國發展，以資國際借鑒。

（責任編輯：石洪斌）