崇州市構建農村金融綜合服務體系的實踐與思考

黃詞捷

摘要：建立健全適應農業農村特點和發展需求的農村金融體系，充分發揮金融杠桿作用，促進鄉村產業體系和鄉村治理現代化，是提升金融服務能力、助力鄉村振興的時代要求。本文以四川省成都市所轄崇州市的“1+3+7”農村金融綜合服務體系改革為例，對我國農村金融發展過程中出現的供需問題進行梳理分析，并結合國內多個試點地區創新做法的成效和不足，多角度剖析崇州實踐的創新舉措與突破，并針對實踐存在的問題及優化思考提出參考啟示。

關鍵詞：農村金融 體系創新 實踐啟示

*項目基金：本文系中共成都市委黨校2019年一般課題研究成果，項目編號：CDDX2019058

農村金融作為農村經濟社會發展的資源杠桿，其體系的建立和完善，對鄉村產業體系和鄉村治理現代化的推進有著重要影響。如何以問題為導向，進一步多方聯動有效解決農村金融服務市場機制不完善、供需結構不適應和基礎支持體系不匹配而造成的供需失衡問題，推動農村金融創新性改革，建立健全適合新時代農業農村特點的農村金融體系，更好滿足農村市場多樣化金融需求，是金融業積極支持供給側結構性改革、服務實體經濟的重要內容，更是提升金融服務能力和水平、助力鄉村振興戰略落實落地的客觀要求。

一、問題導向：供需失衡呼喚農村金融服務體系改革

我國農村金融走過了40年的改革歷程，為三農發展作出了積極貢獻，但新時代農村金融發展尚不充分。除開農村金融認識缺失、硬件配套設施不足等淺層次問題以外，核心癥結是供給方因成本制約加之信息不對稱導致風險難控，“供給壓抑”趨勢明顯；需求方資產不活、信用缺失、擔保不齊，造成融資困難。金融服務供需脫節和嚴重失衡，是農村金融深度服務鄉村振興的痛點和難點，造成供需失衡的原因是金融服務體系中政府部門、金融機構和金融服務目標方等多元主體參與的聯動性機制尚未形成。

（一）供給方：“雙軌”制融資供給固化，不適應鄉村現代產業發展需要

正規和非正規融資體系并存的“雙軌”制，讓融資主體處在“兩難”選擇的尷尬境地。正規體系融資利率低，但銀行偏于自身利益追求和風險規避的需要，設置了有效抵質押和資質證明等“高門檻”，加之差異化金融創新產品少、同質化嚴重和新型服務渠道未開發利用，導致程序繁瑣、審批辦理周期長，將各類鄉村產業融資主體“拒之門外”；非正規體系能滿足“短、小、快、頻、散”的貸款需求，能解燃眉之急，但利率高、融資貴，無法滿足鄉村現代產業適度規?；l展的大額貸款需求。在此背景下，催生缺乏嚴密監管體系的民間大額借貸，增加了融資成本和風險。

（二）中間方：“主導”性政府職能缺位，不利于鄉村良好金融生態構建

盡管各級政府近年來支持銀行服務功能向農村延伸、鼓勵發展新型農村金融機構，探索開展普惠金融綜合服務，但大多數還停留在基礎設施配套方面的改善，仍存在支農項目“雜”、涉農資金“散”、政策宣傳解讀不到位、金融供給體系不健全、信用體系建設不完善、風險分擔、收儲處置體系未建立等問題，沒有從制度性改革入手有效破解農村產權抵押融資的市場化問題。既無法精準滿足鄉村融資主體的融資需求，也無法在增強安全感的基礎上有效提升融資供給機構服務的積極性。

（三）需求方：“持續”化發展思維不足，不注重金融服務個人素質提升

個別服務目標群體囿于自身的素質局限性，沒有充分認識到金融服務的嚴肅性和引導性，在享受金融服務的前端、中端和后端沒有充分認識到自身的角色和職責。這不僅體現在申請金融服務前端的政策學習不主動，也體現在貸款中端項目資料填報不認真和后端還款還息的不守信。尤其是在支農貸款項目中不注重金融“造血”功能，在一定程度上依然存在對逾期不還款影響個人征信的行為不在乎的現象。

二、他山之石：國內地區可借鑒的金融改革實踐經驗與難點

2011年底，原農業部、人民銀行、銀監會、保監會四部委聯合批文準許成立24個農村金融改革試驗區，經過幾年的探索，各地在金融組織、農村信用、基層服務、產權登記、風險擔保等多方面取得了重要進展，其實踐經驗和發展瓶頸為下一步深化農村金融改革提供了重要參考。

（一）廣西田東：“六大體系”走出扶貧金融新路子

廣西壯族自治區田東縣建起了“金融組織、農村信用、支付結算、保險保證、抵押擔保和村級服務”六大金融體系，不僅在各行政村設立“三農金融綜合服務站”，集金融知識培訓、貸前貸后協助、金融賬戶查詢存取功能于一體，打通了金融服務“最后一公里”，還建立完善農村信用體系，完善風險擔保，針對獲得不同信用評級的對象創新開展了無資產抵押的“農貸易”“特色產業貸”等金融扶貧類貸款產品和服務。

（二）湖南沅陵：村村服務點打通金融服務“最后一公里”

湖南省沅陵縣積極轉變政府職能，有效介入金融市場資源配置。通過大力培育多元金融主體、向農村延伸金融機構服務網絡、逐步完善融資性擔保體系和綜合產權運行機制等方式，有效改善了農村的基礎設施建設和人居環境，并推動了產業扶貧合作。推進六權抵押聯保貸款，建立農村金融信用體系，實現信息共享基礎上銀行借貸、保險擔保和政策優惠扶持“一把尺子”。

（三）福建沙縣：構建“戶—村—鄉—縣”金字塔立體金融

福建省沙縣從農村金融組織體系構建入手，加大存量金融機構服務力度，組建小額貸款、村鎮銀行、農村資金互助社等新型農村金融機構，拓展服務業務，營造機構良性競爭環境。在鄉鎮逐步完善服務網點并引導服務向村下沉，建立村級金融綜合服務站，開展知識宣傳和從業人員培訓。建立農戶信用檔案，通過“征信—分類—評級—信貸”環環推進，提高和滿足農戶授信和貸款效率需求。

（四）吉林九臺：以拓展服務主體與創新多元化金融產品為主優化金融環境

吉林省長春市九臺區聚焦創新農村金融產品、優化金融生態環境，在全區通過增設服務網點和發展新型金融機構的方式，進一步完善農村金融服務體系。成立農村綜合產權交易服務中心，創新農村固定資產和無形資產相結合的農村金融信貸抵押品，同時加大財政惠農補貼力度并推出惠農補貼抵押貸款。發揮財政統籌作用，設立專項發展基金，促進農村金融與產業發展互動融合。

（五）北京大興：聚焦“兩化”拓寬完善金融服務體系

北京市大興區自2009年獲批成為我國第一個農村金融綜合改革試驗區以來，在改革實踐中更傾向于結合快速城鎮化和農業產業化。創新農村金融產品與服務，尤其是通過建立完善風險補償、風險控制、融資追繳、鼓勵引導等四大機制降低農村金融風險；積極為鄉鎮成立的集體聯營公司提供金融服務，促進村集體經濟發展增值；創新性開發“流轉貸”等“城鎮化”多元信貸產品，建立完善擔保處置體系；在不斷推進涉農保險的業務創新上拓寬保險覆蓋面，從而完善金融服務體系。

（六）河北玉田：搭建銀企對接平臺

河北省玉田縣針對普通農戶對小額資金需求滿足率低的問題，探索新型農業融資方式。主要措施包括：推進金融基礎設施建設擴展工程建設；大力推進金融信用體系建設，建立完善政府、銀行多元主體參與的信用創建評定制度；政府積極搭建銀行企業對接平臺，在縣政府網站平臺上建立縣域內的網上金融超市，通過線上交流、資源共享、網上對接等方式，加速銀行對企業的融資效率；建立完善銀行、保險季度聯席會議制度，著實解決金融支持新型農業生產經營主體的實際問題，促進互動合作。

三、崇州實踐：“農貸通”平臺建設成為農村金融改革突破的關鍵

崇州是成都所轄的縣級市，2008年積極落實成都在全國率先開展農村產權改革的工作的相關部署，并在此基礎上有效探索出了轉變農業生產經營方式的“農業共營制”，有效推動了現代農業適度規?；洜I。2010年以來，崇州市黨委、市政府緊緊抓住全國農村“兩權”抵押試點和農村金融服務綜合改革試點的契機，充分盤活農村閑置資源，暢通金融資本下鄉的“快車道”，依托優質糧油、康養旅游等支柱產業，探索實踐“1+3+7”農村金融綜合服務模式，為現代農業農村發展注入新的活力。

（一）搭建“農貸通”融資綜合服務平臺，統籌整合涉農資金精準下鄉

2015年7月，成都市獲批成為全國唯一一個農村金融服務綜合改革試點的城市。崇州作為試點區縣，在中國人民銀行成都分行營業管理部指導和成都市人民政府相關職能部門的支持下，發揮智慧城市建設和大數據產業優勢，于2016年2月順利啟動“銀政擔保體”于一體的“農貸通”平臺，拉開了成都市區縣平臺建設的序幕，為充分整合農村金融改革分項成果提供了基礎設施的重大支持。

這一平臺針對農村金融服務資源分散、信息分割、對接不暢的問題，通過銀、政、擔、保、體五個主體有效整合，將惠農的金融政策、財政政策等政策信息，戶、村等不同層次的融資主體信息和聚集的多元化金融機構創新性金融產品信息，統一存儲于平臺信息庫中。通過分權限網絡實時查詢與運營的方式有效實現信息共享，探索發揮涉農資金統籌整合功能。對納入“農貸通”項目庫的農業發展項目，采用融資貸款貼息、擔保費補貼、評估費補貼等支持政策，探索財政獎補資金放大貸等措施，集中發揮涉農資金作用。截至2018年年底，崇州市以農村集體建設用地使用權抵押融資貸款35億元，撬動社會資金320億元，建成23萬畝高標準農田和153個美麗新村。這一綜合服務平臺的建立及投入使用，節約了金融服務體系內不同主體間的溝通成本。一方面，讓貸款主體了解金融機構、金融政策、服務和產品，進行貸前咨詢、貸款申請、資料提交，在內容齊全的金融產品和服務中精準鎖定理想目標，在固定的流程設計引導下壓縮時間成本為3天，大大提高貸款效率；另一方面，讓金融機構通過“農貸通”平臺介紹產品、了解客戶、線上初審、通知放款，能低價集中購買精準信息服務，有利于適應市場需求，創新多元金融產品，破解服務“三農”成本高、效率低的難點。

（二）推進線上線下“產權—電商—金融”三合一，奠定共建共享信用交易基礎

“農貸通”平臺橫向集成農村金融、農村電商和農村產權交易功能，縱向實現縣—鄉—村縱向垂直管理，以線上平臺和線下金融服務站相結合的服務方式，解決農村金融服務“最后一公里”問題。

線上系統集信息發布、數據匯集、報表統計展示、融資對接入口、貸款在線審批等核心功能，主要提供從金融政策宣傳到審批辦理貸款“一條龍”服務。金融機構可以自主在平臺進行涉農金融產品的及時宣傳推廣，注冊完成的新型農業經營主體和農戶，通過平臺網站或者手機APP服務終端填報農業項目情況和資金需求信息，快捷發出貸款申請。

線下在縣、鄉鎮、村分別設立金融服務中心、鄉鎮服務中心和村級服務站，實現農村金融、產權交易和農村電商“三站合一”一站式聯動服務。鄉鎮農村金融綜合服務中心承擔農村產權流轉處置、農村電子商務、農村金融貸款和保險等供需信息的匯集、融資審核相關職責。全市建成的231個村級“農貸通”服務站，設有便民取款設備，并聘請經過系統化培訓的300余名金融信息員負責產權交易登記、農產品信息發布及貸款信息收集，提供農村產權交易服務、電商服務及金融服務的引導與協助。農業經營主體可以在村站辦理信息采集、融資對接、小額存儲款、跨行轉賬、耕保兌付、糧補兌付、便民繳費、農村電商等多項業務。僅在2017年，各站完成采集入庫592戶新型農業經營主體信息，首例貸款申請378筆，成功放款353筆，金額1.84億元。

“農貸通”平臺三站合一，將農村產權流轉信息的收集、審核、上傳、發布與農產品線上宣傳、展示和銷售以及融資主體基礎信息更新、金融政策宣傳等融為一體，統一由金控征信公司采取市場化管理。以“數據庫+網絡”為核心，通過運用互聯網技術實現政府職能部門信息歸集、農村電商數據接入和村級金融服務站信息采集錄入等方式，充分整合產權信息、海量經濟活動數據等資源，為市場經營主體信用評定及擔保匹配提供有效依據。

（三）構建“資源變資本”七大體系制度支撐，架起金融服務供需雙側“通天橋”

為促進金融扶貧發揮可持續性效益，發揮財政資金引導作用，崇州市以盤活農村產權為核心，以農村產權抵押、擔保和收儲平臺為依托，構建了農村產權流轉交易、價值評估、信用評價、風險分擔、聚合融資、收儲處置和政策扶持“七大體系”。通過建立完善銀行、保險、擔保、政府部門、市場經營主體代表的季度聯席會議制度，著實解決“農貸通”運營中的實際問題，促進互動合作。

1.構建農村產權流轉交易體系。組建崇州農村產權交易公司，采取“村收集、鄉鎮審核、市交易”的方式，[1]開展農村土地經營權、林權、集體建設用地使用權、養殖水面經營權、農村房屋和集體建設用地使用權等各類農村產權流轉交易，辦理《交易鑒證書》，向相關部門申請辦理權證，賦予處置、收益、抵押等權能。充分依照“三權分置”的政策方向，科學分離了產權，創新金融產品，為農業經營主體的產權資源交易市場化提供合法基礎。郵儲銀行在2013年、上銀村鎮銀行在2015年，分別成功實現了成都市第一單養殖水面經營權抵押貸款和全省首宗林地經營權抵押貸款。截至2018年年底，已經順利辦理農村產權流轉交易8047宗、涉及金額331691.58萬元。

2.構建農村產權價值評估體系。成立崇州市農村產權指導價格評審工作小組，由主管部門、金融機構、業主代表共同參與分區域、分產業、分年度進行指導價格評審，實行基準價格指導。對于無法評審的產權，依托產權交易公司對外引進第三方機構，組建評估機構庫，隨機抽取入庫評估機構開展農村產權價值評估。凡是評估價值在30萬以內的，免收經營主體評估費；評估價值在30萬以上的，由財政給予補貼支持，經營主體只需支付市場評估費的25%。

3.構建信用評價體系。以市級政府層面定期歸集的新型農業生產經營主體基礎信息、農村電商獲取的交易信息以及村級金融服務站及時更新的輔助信息為依據，建立銀政保擔聯合信用評價機制，實現信用鄉鎮、信用村、信用主體、信用戶評定全覆蓋。目前，全市新型農業經營主體、農戶信用信息入庫率分別達100%、95%，信用評價結果作為金融培育、融資對接、政府評先扶持的重要參考。實施“黑名單”聯用制度，讓逾期不還和拒還貸款的主體，5年內不得申報各級財政扶持項目和再貸款，甚至取消農業職業經理人的資格。

4.構建風險分擔體系。搭建銀政擔保多主體參與的風險化解聯合平臺，積極建立銀保合作機制，貸款優先支持投保主體，引導農戶購買保險。財政建立4100萬元農村產權抵押風險基金及持續補充機制，對于無法收回的貸款，政府和銀行按照8：2比例進行賠付。7家保險公司推出政策性農業保險品種21個，其中包括全國首創的土地流轉履約保險、無實名用工意外傷害保險等，最大程度降低市場經營主體的賠付風險。

5.構建聚合融資體系。鼓勵市場主體投入農業農村項目，發揮財政資金杠桿作用，對金融機構實行獎勵。財政注資1億元擔?；?，按農業項目全額或者部分補貼擔保貸款產生的擔保費用，在人民銀行投放支農再貸款4億元的基礎上，引導兩級銀行提供可貸資金外加社會資金累計提供13億元，帶動支農貸款基金額度的大幅提升；引導8家商業銀行、7家保險公司、2家擔保公司創新金融產品45個，實現多家金融機構、多種金融產品、多層次聚合融資。截至2018年年末，全市農村產權抵押融資1321宗，抵押融資268431.26萬元。

6.構建收儲處置體系。建立“政府+互助合作社+企業”三位一體的農村產權抵押貸款收儲體系，[3]依托農村產權交易公司，采取托管、再入股等方式再流轉收儲產權，化解抵押物違約風險。通過產權交易公司再次交易收儲產權，獲得的資金用于償還擔?；?。2018年1月，崇州市將一筆20萬到期無力償還剩余本息的貸款，通過蜀興擔保公司收儲的作為反擔保的45.96畝農村土地經營權和農民散居房屋的轉租處置方式，成功完成了四川省首宗農村土地經營權收儲處置工作。

7.構建政策扶持體系。靈活運用財政貼息、擔保費補貼、評估費補貼等政策手段，撬動金融和社會資本投入現代農業全產業鏈發展。出臺貸款貼息、擔保費補貼、評估費補貼、農村產權抵押貸款貼息管理等8個配套文件，對于建檔立卡借貸金額不超過5萬元、低于3年期的貸款的貧困戶，財政提供100%的貼息。

崇州市通過“1+3+7”綜合服務體系的構建，為農村金融服務助力扶貧開發提供了資金充足、高效借貸、風險化解的堅實保障。政府暢通的“資源變資本”通道，促進了金融組織體系的改革發展，解決了“錢從哪里來”的問題；金融產品和金融服務方式的創新以及嚴密的信用評價和管理體系，解決了“錢要科學貸”的問題；統籌整合使用資金，建立資金項目庫，規劃、項目、資金、實施、管理“五統籌”，設計、立項、實施、監管、考核“五統一”，[3]解決了“錢要高效花”的問題；多元化的金融支持、風險分擔補償與市場化處置機制解決了“錢要還得上”的問題。制度的創新讓金融機構吃了“定心丸”，也讓經營主體乘坐上了“支農貸款”的“直通車”。

四、實踐啟示：農村金融綜合服務改革的思考

目前，崇州市先行試點建設的“農貸通”平臺，已經成功復制完善為成都市大系統“農貸通”2.0版本，并實現數據有效對接運營。盡管還存在信用信息精準簡化適用、資金匯集有機嵌入和經營管理向市場化平穩過渡等問題，但不能否認這一金融服務模式對于破解農村金融供需失衡問題、有效支持鄉村振興發揮了積極作用。崇州市“1+3+7”體系建設實踐，為進一步探索農村金融綜合服務改革提供了有益的啟示。

（一）必須處理好政府與市場的關系

隨著現代農業發展水平的提高和互聯網經濟時代的到來，農村金融改革必須堅持“以人為本”的理念，發揮政府“橋梁”作用，打通信息壁壘，建立良好的市場化資源配置機制，調動自身與銀行、經營主體、第三方監管等多元主體的協同參與力量，共同構成明晰產權、政策扶持、風險防控、信用共建的有機整體，引導商業性金融服務結合市場需求和地方產業發展特色市場化運作，由增加機構網點向提供豐富的、層次化的金融產品和服務轉變。

（二）必須處理好整體與局部的關系

農村金融改革不可能一蹴而就，必須堅持整體性與漸進性的統一。分項改革的成效凸顯，必須依托“農貸通”平臺的總體運行，才能實現1+1>2的融合效果?！稗r貸通”平臺的整體成功運營，不能忽視各個分項改革中存在的諸多細節不足，必須以逐步打通平臺體系內部的運行障礙實現有效服務農村為目標，在人才、資金、技術、政策等方面對難點各個擊破。尤其是要進一步探索放活農村土地制度，激活產權交易市場，培養一支懂金融、愛農村的專業工作者隊伍等等。

（三）必須處理好共性與個性的關系

農村金融改革的落腳點是服務“三農”，所有改革都必須從金融組織體系的完善、金融產品和服務方式的創新、農村信用體系的建設、金融生態環境的優化和資源配置的機制暢通等方面入手。要根據“三農”發展的地區差異，針對性地增減相應的具體服務項目或方式，尤其是在金融產品、服務形式創新方面，要緊跟時代步伐，抓住不同民族、地區、年齡、職業等群體的多元化金融需求心態，實現農村金融鄉村振興全覆蓋。

參考文獻：

[1]趙浩宇：《構建“1+3+7”體系暢通金融下鄉渠道——四川省崇州市深化農村金融服務綜合改革的探索實踐》，《農村工作通訊》2019年2月25日。

[2]江月：《四川成都“農貸通”打通農村金融服務最后關節》，《農村工作通訊》2018年3月13日。

[3]楊應文：《四川崇州金融支持現代農業考察報告》，《青海農林科技》2017年6月20日。

[4]田耿文：《“1+3+7”體系助力金融下鄉渠道暢通》，《農村金融時報》2019年3月4日。

（作者單位：四川省崇州市委黨校）

責任編輯：欣文