新時期我國城市社區治理創新路徑研究

【摘 要】黨的十九屆四中全會提出要著力構建基層社會治理新格局。社區作為社會的重要組成細胞，是社會治理的基礎單元，同時也是化解各種社會矛盾的最前沿。當前，我國城市社區治理面臨著諸如行政化程度過高、社會組織培育不足、居民參與積極性較低和治理碎片化等困境，在社會轉型期，城市社區必須向以往由政府單一的行政管理模式向多元主體合作共治方向轉變，探索建設依托信息技術、云計算的智慧社區治理模式，打造多元主體共建共治共享的社區治理新路徑。

【關鍵詞】 社區治理 智慧社區 創新路徑

一、社區治理的內涵

社區治理是指在一定的貼近公民生活的多層次符合的地理空間內，依托政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化的網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務管理的改革與發展過程。[1]相比傳統的社區管理比較注重政府在社區中的核心領導地位，對社區公共事務的管理主要是通過行政控制等手段來實現的，突出了社區的行政色彩。但是從治理的理論觀點出發，社區治理的主體不再只有政府，而是廣泛吸納了其他社會主體參與到社區治理中來，共同致力于社區治理目標的實現。政府在社區治理中發揮著宏觀調控、引導其他主體參與社區治理、提供公共服務、回應居民需要與訴求反饋等作用，而不再僅僅依靠單一的行政命令等強制手段，努力讓社區實現自我管理、自我教育和自我服務的一種良性治理模式。社區治理的目標是在黨的領導和政府的指導下，構建的一種基于多元主體協同參與社區治理的局面，在多元主體的權力格局權責明確而又協調的基礎上，促進社區治理能力的提升，最終實現整合社區資源、發揚民主、從而達到社區自治的共同目標。顯然，這不僅僅是單一的政治改革，也是一種民主變革，更是一個促進社區發展及提高居民生活質量的過程。

二、城市社區治理存在的主要困境

（一）行政化程度過高

受傳統社區行政管理思想的影響，政府在社會生活中占據主導地位。我國社區治理長期處在基層政府的直接管制下，街道辦事處等基層政府仍舊對社區發布行政命令和派發任務，行政化趨向明顯，居委會作為社區基層群眾自治組織，其工作人員的選拔、資金來源和社區建設等方面經常受到地方政府限制，自治能力低下。在自上而下的直線式社區管理模式下，從短期看，有利于地方政府整合社會資源集中力量辦大事，解決居民硬性需要，但隨著我國社會治理體系的改革的不斷深化，其治理短板也逐漸顯露出來，主要表現在以下幾個方面：首先，在社區治理中過于強調政府主導作用，政府對各類社會事務大包大攬，管了許多應該由社會組織和社區自治組織完成的任務和工作，忽視了其他社會力量參與社區治理的優勢。其次，政府與各治理主體職責劃分不明晰，政府、社區黨組織、居委會、業主委會以及社會組織責任邊界模糊，從而導致各治理主體間相互推卸責任、治理主體組織結構混亂，制度不健全，無法滿足社區群眾對公共產品和服務的需要。最后，政府行政化的管理方式嚴重阻礙了社區自治功能的發揮和社區居民參加社區治理的積極性和創造性，不利于滿足社區居民個性化的需要和基層社會治理水平的提高。

（二）社會組織培育不足

社會組織具有非營利性、志愿性、自治性、靈活性等特點，在社區治理中承擔著聯系政府與社區居民要的中介作用，對于彌補政府失靈的不足具有重要意義?？傮w上，我國社會組織的培育起步較晚、總數較少、規模偏小，作用發揮還十分有限，無法滿足當前社區治理的要求。往往對于社區事務和居民的個性化需求，很難提供有效的解決方案。由于社會組織屬于民間組織，為維持自身的長期發展和穩定，須得到政府的授權許可和政策扶持，因而社會組織的發展對政府有很強的依賴性。這種對政府的高度依賴性和自身發展的不成熟性使得社會組織在參與社區治理中很難具有號召力。此外，我國在對社會組織培育方面還存在著諸如相應配套法律法規和支持政策不夠完備，培育社會力量參與社區治理的政策環境還未形成，社會組織內部制度、工作人員專業技能和文化水平偏低等問題。

（三）居民參與積極性較低

隨著城市化進程不斷加快，城市社區大多是以小區為單元，熟人社區逐漸消失，居民之間心理距離越來越遠，由此產生的疏離感和陌生感進而使得社區居民對社區治理工作表現得較為淡漠，社區治理的凝聚力較低。其次，由于城鎮化的發展，人口在區域之間、城鄉之間流動加快，逐步形成了大量流動人口聚集的社區，出于生活成本、房租以及交通因素的考慮，這些流動人口聚集的社區往往處在城鄉結合部，而這些社區基層自治組織不健全，組織管理松散，社區治理觀念淡薄，流動人口的認同感和歸屬感不強，故而在此類混合型社區治理中，居民大多不愿意主動參與。由于部分居民出于“理性經濟人”的考慮，他們認為無論自己是否參與社區治理，都不會影響自己由他人努力付出產生的社區利益的分配，故而部分居民選擇做“搭便車”的人，不愿去主動承擔社區公共利益維護和增進的責任。

（四）社區治理碎片化

所謂社區治理碎片化，是指各個治理主體之間所具備的功能、業務范圍、權力、資源、信息在空間、數量和結構上呈現出分散治理狀態，在政策制定和執行中缺乏整體協同性，各治理主體“自掃門前雪”采取相對分割的行動，這類治理現象嚴重阻礙基層治理體系的完整性和治理目標的實現。[2]我國城市社區在治理權力體系配置方面碎片化，治理主體間以及治理主體內部權力聚合程度較低，決策議事流程繁雜，不同治理主體間缺少規范化的協調機構，協調成本較高，治理成效不明顯;治理主體權力配置碎片，治理主體間權責邊界劃分不清，職能交叉重疊或出現缺位，導致社區在治理問題上容易出現資源浪費和治理的低效無序。社區治理碎片化呈現出的社區治理權力分散、組織混亂和資源的浪費，往往會導致社區治理無序的亂象，也就使得社區治理主體很難及時有效應對和解決日益復雜的社區治理問題。

三、城市社區治理創新的路徑探索

（一）加強基層黨建引領

習總書記提出“要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線”。[3]社區基層黨組織應加強對社區治理的政治領導，貫徹落實黨的各項方針政策和決策部署，保障基層社區治理工作沿著正確的政治方向前進。不斷完善基層黨組織運行體系，重點加強街道級黨組織對社區黨組織建設的直接領導作用;進一步推進社區治理力量下沉到基層社區，黨員領導干部下沉社區指導社區治理工作常態化;不斷創新黨建組織設置，推進黨組織向符合條件的樓院、網格、社會組織全面覆蓋，充分利用所轄社區內的黨建資源，推動黨的建設引領社區治理創新邁入2.0時代。

改善民生服務，回應廣大社區群眾關切是基層黨組織凝聚黨心民心、發動群眾最直接的方式，也是有效的社區治理手段?；鶎狱h組組織應強化社區服務功能，充分激活社區自治的內生動力，從而引導社區居委會、業委會、物業管理部門、社會組織等群眾性組織發揮自治功能，統籌協調社區內部治理資源，探索建立多元主體參與社區治理的自治機制;帶領社區健全民主協商制度，逐步完善社區協商議事制度，建立居民利益表達和協調機制，保障居民合法權益，鼓勵社區居民參與民主議事和決策，提升社區民主協商和自治能力;基層黨組織開展一切服務工作的出發點和落腳點必定是回應社區居民的合理訴求，為解決社區治理難題發力。創新社區服務的多元化供給方式，更好滿足居民就業創業、醫療、養老和文化等最基本、最迫切的服務需求，以此逐步提升社區群眾的幸福感、歸屬感和獲得感。

（二）構建多元主體合作共治格局

首先，政府要加快轉變職能，建設服務型政府，引導多元主體合作共治。政府仍然承擔元治理的角色，主要促進社區治理制度的規范和維護社會公共價值，統一協調各項公共事務的管理，構建有序整合的治理機制;其次，政府要進一步將權力下放至基層社區，將社會領域事務交給社會來承擔，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層社區，努力為社區提供精準化、精細化、優質化的公共產品和服務;最后，政府應加大對社會志愿組織的支持力度，在政策和經費上給予一定支持，提高社會組織的公信力和影響力，使社會組織擁有足夠的能力來為社區居民提供公共服務。

通過塑造城市社區居民的共同體意識，增強居民對所在社區的歸屬感，使居民由被動參與向積極主動參與轉變，提高居民參與治理的責任意識和大局意識。同時，社區應特別重視激發駐區單位和單位員工居民共同參與社區治理。通常由于駐區單位和單位員工與社區利益關聯性較低，一些駐區單位抱著互不隸屬、彼此隔離的心態，基本上處于“聯誼式”、“援助式”狀態來參與社區治理;駐區單位員工居民，則是由于薪資收入、職務晉升和職業發展等利益訴求均來源于所在單位，參與社區治理動力不足。要提高社區所轄單位和居民承擔社區治理積極性，關鍵在于強化各主體之間的利益關聯度，特別是要推動由駐區單位提供社區資金和物資的援助式互動轉變為具有內在約束力和資源共享的長效治理機制。

（三）提升社區治理的整體協同性

現代社區治理是一項極具科學性、系統性的復雜工程，需要具有協同聯動思維。實踐證明，在城市社區治理中堅持協同聯動思維，不僅能激發多元主體的參與積極性，而且能引導其展開良性互動，激發社區治理產生最佳效果。社區治理不僅要實現多元主體合作共治，而且要注重各治理主體之間的協調、聯動和互動。近年來，由社區、社會組織、社會工作者構成的“三社聯動”社區治理創新機制在全國逐步推行，為城市社區治理提供了新路徑和新思路?！叭缏搫印睓C制獨特的優勢在于能夠統籌調動、盤活社區資源、凝聚社區力量、優化服務供給，通過社會組織引入專業資源和社會力量，動員各方參與，提供專業化、有針對性的服務，為社區治理整體協同性打下了重要基礎。但是，當前城市社區治理的整體性協同性并不樂觀。表面上看街道辦事處、社區居委會、社會組織、駐區單位和居民等部門都在致力于社區治理，并投入了大量的人力物力財力。但調研后發現，各主體很多工作都是各自為戰，缺乏整體協同性。此外，市、區、街道（鎮）、社區四級組織在資源分配、管理服務上仍呈“倒金字塔式”分布，推動社區治理的整體協同性合力也尚未充分發揮出來，往往是“就基層抓基層、靠基層抓基層”。城市社區基層黨建與社區治理的協同力量同樣不足，“統得不夠、分得過細”的問題也較為明顯。

就目前來看，推動社區治理整體性和協同性，需要加強社區治理體制機制的革新。樹立“組織牽頭、條線參與、兩新融合、街社兜底”的社區治理工作新思路，以共建共治共享為目標，構建以街道黨工委為核心、社區黨組織為基礎、駐區單位、社區廣大黨員、社區居民、社會組織為重要主體的多中心參與城市社區建設共同體，推動城市社區治理逐步向創新、開放、包容、協同邁進。

（四）探索實施智慧社區治理模式

利用大數據信息技術，以智能終端平臺為載體能夠實現對社區服務項目進行分類細化，精確掌握和定位社區居民的服務需求和需求的動態變化，做到“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”，為社區居民提供及時、高效、便捷、智能和個性化的服務?，F代信息技術的利用，能夠滿足居民個性化服務需求，提高社區居民幸福指數，為推動基層社區治理精準化、精細化助力。

創新城市社區治理，適應融合現代信息技術手段精準把握經濟社會發展的大勢和要求，精準識別社區居民的個性化需求，為社區居民提供多元化的服務，探索智慧社區治理模式已成為實現社區有效治理的基本前提。智慧社區建設不僅要依靠引進新的技術手段來支撐，更重要的在于突破固有思維，進行治理理念和價值體系的革新。智慧化的社區治理模式能夠充分利用互聯網+社區服務的優勢，使得社區治理更加精準化、精細化和智能化，增進社區公共利益，協調社區治理要素及其關系，例如，通過智能社區APP、微信小程序等智能終端，精準對接社區治理和居民需求，為提高社區治理效率和滿足居民多元訴求提供科技支撐。

【參考文獻】

[1] 陳剩勇.政府創新、治理轉型與浙江模式[J].浙江社會科學，2009（04）：35-42+50+126.

[2] 龔志文，孫慧哲.城區社會治理的碎片化分割及其矯治——以北京市房山區治理創新實踐為例[J].天津行政學院學報，2020，22（01）：79-86.

[3] 鐘金意.淺談習近平基層黨建思想內涵“六論”[J].福州黨校學報，2018（04）：10-14.

作者簡介：陽大康（1996——）男，漢族，湖北荊州人，單位：云南民族大學政治與公共管理學院，碩士研究生在讀，行政管理專業，研究方向：當代中國政府管理

【基金項目】本文屬云南民族大學2020年大學生科研項目《新冠肺炎疫情防控背景下城市社區治理創新研究——以湖北省荊州市荊州區為例》（編號：GQTYKY202002）研究成果。