克山縣農地承包經營權抵押融資困境研究

【摘 要】 2018年12月習近平總書記在中央農村工作會議上提出要全面貫徹新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重。目前，我國農地承包經營權抵押融資發展緩慢，農村尚未擺脫家庭聯產承包責任制的小規模經營形態，大多數金融機構為了規避信用風險導致農村融資渠道少之又少，而我國尚未有法律對其進行具體規定，“三權”抵押融資制度仍然存在許多問題亟待解決。以黑龍江省克山縣例，從農村金融創新的角度出發，探索其農地承包經營權抵押融資困境，結合實際對其提出改良建議，進而探索我國農村土地承包經營權抵押融資的有效模式，喚醒農村“沉睡”資本。

【關鍵詞】 土地金融 土地承包經營權 抵押權

土地改革從家庭聯產承包責任制到現階段實行的“三權”（經營權、承包權、所有權）分置，極大程度地調動了農民的積極性，使得農業改革取得巨大成果[1]。引導農村產權特別是農地承包經營權抵押，事關農村改革穩定發展大局。目前，我國農地承包經營權抵押融資過度依賴于地方政府的制度支持、風險擔?；蜓a貼，因此“三權”抵押融資制度仍然存在許多問題亟待解決。

一、克山縣農地承包經營權抵押融資現狀

資金是推動農業發展實現現代化、規?；洜I的重要因素，然而克山縣的農業資金供給情況一直以來卻無法滿足持續增長的資金需求，因此進行農地承包經營權抵押融資勢在必行。

（一）從資金供需角度分析農地承包經營權抵押必要性

克山縣作為我國農地承包經營權抵押試點之一，農業資金需求不斷增加，近年投資需求達到25億左右，而克山縣農業生產的資金投入來源主要有以下三種渠道：

第一是農戶自有資金。根據克山縣統計信息顯示，2016-2019年農村居民純收入分別為11340元、12145元、13299元、14257元，收入的80%來自于農業活動，且大部分支出用于從事農業生產，但從總量看依舊不能滿足生產需要，與農業生產資金需求相差甚遠。

第二是金融機構貸款，克山縣的金融機構主要由農業銀行、農業發展銀行、儲蓄銀行、潤生銀行、農村信用社構成[2]。相關數據顯示， 2016年—2019年克山縣金融機構各項貸款總額分別是375854萬元、408421萬元、376938萬元、422748萬元，克山縣經濟發展主要以農業為主，但農業貸款僅占貸款總額的30%以下，低于全國總水平。

第三是政府財政補助。根據克山縣年度統計信息報告可知，自2016年-2019年克山縣財政涉農支出從17.7%上升到20.3%，就2019年財政支出情況看，克山縣農林水方面財政支出提升較大，但整體而言農業單項占總財政支出的比重較低的，對農業資金的供給能力十分有限，農民單純靠著政府補貼開展農業生產是極不現實的[3]。

根據以上分析，不難發現克山縣農業發展存在較大資金缺口需要民間借貸來進行補充，由于高利率和高風險，民間借貸成本要高于通過正規金融借貸成本[4]。如農業融資供需曲線所示（圖1），當民間借貸成本高于正規金融機構借貸成本時，農戶實際面臨的供給曲線是圖中S1而不是S0。根據供給需求的原理不難發現，融資成本越高，資金需求量越少（從圖中的DO減少到D1）。高的融資成本抑制了農業資金的投入，從而阻礙了農業的發展[5]。而農地承包經營權抵押貸款制度很好地彌補了農戶手中沒有抵押物而不能申請貸款的現狀，擴大抵押物范圍，降低銀行放貸的信用風險，在一定程度上拓寬了農戶融資渠道，促進了農業規?；洜I，加快了農業現代化的進程。

（二）克山縣農地承包經營權抵押融資類型

目前克山縣農地承包經營權抵押融資主要是抵押貸款形式，結合當地實際其主要有三種抵押貸款類型：

一是農民專業合作社抵押貸款。該貸款須經2/3以上社員表決同意，以合作社的土地經營權在承包期限內抵押，金融部門針對合作社的生產經營活動發放貸款。如果合作社不能如期還款，銀行則按照程序處置剩余期限的土地經營權，待貸款本息及違約金償還后，土地再返還合作社經營。由于克山縣農民專業合作社發展較好，且合作社信用相對較強，因此成為農地承包經營權抵押的主要模式。

二是種植大戶抵押貸款。這種抵押貸款主要分為兩類：一是自有土地，按照普通農戶抵押土地承包經營權模式，開展土地抵押貸款; 二是流轉農民的土地，按照已簽訂并一次性交付流轉年限土地租金的地塊及流轉期，基準物開展抵押貸款，其貸款評定比例和違約處置程序與普通農戶抵押土地承包經營權相一致。

三是是普通農戶抵押貸款。農戶一般屬于自有土地，不存在流轉問題，因此農戶只要用二輪土地承包期內一定年限的土地經營權為抵押物，銀行根據克山縣土地流轉服務大廳做出的土地區塊評估價格，以土地流轉費用或經營收益的一定比例折價投放貸款 （一般為地價的70%或土地經營收益的70%）[6]。如農戶不能按期償還貸款本息，銀行可通過土地流轉平臺依法處置剩余期限的土地經營權，補償銀行放貸收益。

（三）克山縣農地承包經營權抵押貸款辦理流程

克山縣農地承包經營權抵押貸款需要借款人（農戶）從村土地流轉服務站出具相關證明，到鄉鎮土地流轉服務中心備案評估后，再到縣土地流轉服務大廳辦理抵押權證，待網上公示后才能到銀行審核材料，簽訂抵押貸款合同。農戶申請農地承包經營權抵押貸款需要經過以上流程大致需要1個月的時間，且需要輾轉村、鎮、縣、銀行四個地方辦理相關手續。表明其流程繁瑣、手續復雜、辦理時間長，相關金融部門辦理效率低下。

三、克山縣農地承包經營權抵押融資困境

農地承包經營權抵押作為一種新的金融衍生品，盡管國家政策的大力支持，但克山縣農地承包經營權抵押融資現狀不容樂觀。

（一）農村金融體系發展落后，融資渠道匱乏

克山縣地處黑龍江省，金融體系發展較晚，農村金融機構嚴重匱乏，只有涉農金融機構比較關注農地金融，如農業銀行、農業發展銀行和農村信用社，農業發展銀行宏觀性的服務目的使其難以做到對小土地農業經營活的資金供給，開展農地抵押業務能力有限;農業銀行作為商業性銀行其主要是以市場化運作模式追逐利益最大化，對產出效率較低的農業生產投入較弱[7]。相比之下，農村信用社是最深入農村的金融機構，但因其資金規模小，抗風險能力不強，在發展土地承包經營權抵押融資業務時顯得十分被動。

第一，立法機構應統一《物權法》、《擔保法》、《農村土地承包法》等相關法律的有關規定，而不是依靠政府出臺的相關文件進行操作，做到有法可依;第二，應明確農村承包地經營權的抵押權主體與抵押主體。對通過家庭承包方式獲得土地承包經營權是否可以進行抵押做出明確規定，確定抵押主體的準入條件;第三，應加強對于土地承包經營權抵押權人利益保護，設置抵押融資有效規則[16]，如簽訂土地承包經營權抵押合同，到有關部門進行抵押登記，并進行公示，保障抵押權的合法權利，防止無法償還貸款又因法律不明而引起的糾紛。

（四）加強政策扶持力度，完善社會保障制度

農地金融異于工商業金融，由于受農業生產時間、環境的限制，最求利益的商業性金融機構不愿開展借貸時間長、經營費用高、利率低且風險大的農村金融業務。因此，政府的積極參與及政策扶持是取得成功的關鍵性因素。

首先，政府應該加強組織領導，提高社會保障制度的覆蓋率，做好扶貧工作，降低土地的社會報站作用，以確保農地承包經營權抵押融資順利進行。地方政府可以成立由政府主要負責人擔任組長的農村承包地經營權抵押貸款領導小組，領導小組下設辦公室，負責統籌協調相關工作[17]。其次，政府應將針對農地承包經營權抵融資的政策具體化?？h政府應在遵循國家政策方針的前提下，根據克山縣特有的地理位置、人文歷史、經濟條件以及生活環境指定具體可行的扶持政策。最后，政府應提高對農業的財政支出，加大對“三農”的扶持力度。特別是針對貧困村鎮，可以考慮直接提供貼息貸款，準備特殊準備金、救濟金等，在財稅政策上給予優惠甚至免稅政策，打消農民和金融機構的疑慮，充分調動金融機構開展農村承包土地的經營權抵押貸款業務的積極性。

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作者簡介：陳瑞（1995—），女，漢族，黑龍江省齊齊哈爾市，學生，法律碩士（非法學），單位：西北政法大學公安學院，研究方向：無