深化農村土地制度改革對農村集體經濟發展的價值

渤海大學 朱時佳，吳爽

從十八大至今，黨中央反復強調加強培育新型農業經營主體，針對農村集體經濟組織，堅持維護其法人地位，圍繞農村集體經濟，全面深入探索其新型運行機制，從而促進農村集體經濟發展。那么每一級別的政府不斷制定與頒布相關支持政策，盡全力突破農村集體經濟發展障礙，充分建設與發展農村要素市場，使農村集體經濟生機勃勃。

一、農村集體經濟發展陷入困境的根本原因

（一）土地市場發育不足：小規模農業經營

針對現階段的農業經營格局而言，由分散化與細碎化小規模經營形成的規模經濟成為其核心問題。從我國政策提倡農地流轉至今，歷經長達數十年的發展，雖在一定程度上改善了小規模經營，然而農地流轉市場發展尚且較為滯后。有相關數據可知，2016年，規模農業經營戶在全國農業經營戶中所占比重僅僅是1.9%，并且從2011年至今農地流轉速率逐年降低。另外，農地流轉主體較為狹窄，往往是相互信任的熟人，尚且沒有建立起主體多元以及能夠為大部分潛在參與者提供優惠的競爭市場，因此通常情況下農地流轉屬于“小農復制”。

（二）勞動力轉移不穩定：離土不離地

近年來工業化以及城鎮化進程不斷推進，在此背景下越來越多農戶勞動力轉向城市。2019年農民工監測調查報告顯示，在外出農民工中，在省內就業的農民工9917萬人，比上年增加245萬人，增長2.5%；跨省流動農民工7508萬人，比上年減少86萬人，下降1.1%。省內就業農民工占外出農民工的56.9%，所占比重比上年提高0.9個百分點。勞動力非農轉移，減輕土地人口壓力，人與地的關系逐漸松動，提高了土地流轉的概率。然而，由于不同因素的影響，比如戶籍制度、農外就業缺乏穩定性等，導致農民工無法真正成為城市人口，卻逐漸走向城市邊緣，農民雖然“離農”，卻未“離地”，同時農民“棄耕”，卻未真正實現農地流轉，此外農民雖然“進城”，卻未“棄地”，雖然離鄉卻未離居。

針對農民離農卻未離地而言，對應這一就業轉移，從農戶角度建立起新的演進格局，其中包括三個主體，一是純農戶，二是兼業農戶，三是非農戶，三者并存而且持續分化。

從勞動力結構的角度來看，呈現出老齡化以及女性化特征。由相關數據可知，超過55歲的農業生產經營人員在全國農業生產經營人員中所占比重為33.6%，同時女性農業生產經營人員在全國農業生產經營人員所占比重為47.5%。結合分工而言，農戶兼業有兩層含義，一層是農戶內部勞動力專業化；另一層是農戶經濟兼業化。就前者來講，平衡農業與非農業分工，可以達到農戶經濟理性要求。然而分工除了要在產業間進行分工，還要在產業中進行分工。由于農戶往往既是農民也是工人，所以非常容易降低生產效率，同時農業勞動力呈現出弱質化特征，可能逐漸弱化產業競爭。

（三）資金流動扭曲與阻隔：農村金融抑制

對于經濟而言，資金扮演著發動機的角色，為發展農村集體經濟，一定要投入資金。然而，我國農村廣泛存在金融抑制現象。

其一，金融市場扭曲，導致農村資金外流。在相關城市偏向發展戰略實施過程中，地方政府也許利用資金流動，促使消極影響進入農村金融體系，導致諸多農村資金外流。在農村外流總資金中，由金融體系流出的資金占據很大比重，這是農村資金外流最大渠道。

其二，結合金融市場實際情況來看，出現制度阻隔，并沒有真正激活所有沉睡的土地資本。從理論角度來講，土地作為一種“活資本”，能夠達到生錢的目的。近年來農業產業化進程不斷推進，與此同時農地市場逐漸發育，在此基礎上對將土地產權以及用益物權作為載體的金融工具與土地金融市場產生極大影響，促進其初步發展。然而從總體上來看，農地抵押、建設用地擔保等，在法律方面都沒有全面放開，仍舊處于試點階段。同時，在土地抵押以及信托模式等的實際改革過程中，仍舊離不開地方政府的幫助，必須得到其制度支持以及風險擔保等。除此之外，在大多數地區，尚未全面發揮農村土地資本化以及財產化功能。

二、農村集體經濟發展困境的突破口

（一）以土地產權制度改革，促進要素市場發育

經濟發展過程中，需借鑒以市場機制為基礎的要素，充分依靠其均衡流動。在十九大中提出，為改革經濟體制，一定要將兩方面的內容作為重點，一是完全產權制度，二是要素市場化配置。對于社會主義市場經濟體制而言，其重中之重是要素市場化，同時產權制度也非常重要，成為其基石。并且在培育要素市場的過程中，也要積極改革產權制度，主要為產權是交易的基礎與前提，通過清晰劃分產權，可以適當減少交易成本，加快交易發生。結合農村要素市場實際情況來看，通常有兩個主體，一個是農村勞動力市場；另一個是金融市場，兩者圍繞農村土地市場，形成彼此聯動的交易網絡體系。按照這一邏輯，一定要完善農村土地產權制度，圍繞土地市場，遵守人動-地動-錢動的順序，有效協調三項要素，一是勞動力，二是土地，三是資金，進一步促進農村集體經濟發展。

（二）完善農地三權分置，夯實集體經濟發展的農業基礎

基于農村土地承包經營權確權的條件下，當分割承包權和經營權的時候，應受法律保護，從而為三個參與方的權利提供重要保障。一是所有者；二是承包者；三是經營者，進一步擴大經營主體，促進農村土地規模經營?；谵r村土地三權分置的前提下，需要繼續詳細劃分所分割的經營權，由此促使農業轉變為新型農業經營體系，并且促進農村土地與服務的規模經營發展[1]。

在農業經營體制創新過程中，農業共營制成為一個重要方向。具體做法為，將農戶作為主體，自覺自愿成立土地股份合作社，從而促進農村土地規模經營，組建農業職業經理人隊伍，由此實現專業化經營，通過培育新型社會化服務經營主體，促進農業服務規模經營，從而實現三者的共同組建、經營、分享以及勝利。結合該經營模式來看，將三權分離作為重要基礎，以農村土地經營權為對象，將其詳細劃分為三項權利，一是決策權，二是管理權，三是生產操作權，而且對它們進行合理劃分，由此界定合作社、職業經理人以及農業服務組織。

針對相關理論而言，多元主體合作經營模式發揮著不容小覷的作用，既可以突破農村土地流轉與人格化財產的交易限制，也可以在土地流轉交易的過程中，實現三種交易的協調匹配，一是農戶土地經營權交易，二是企業家能力交易，三是農業生產性服務交易，在很大程度上擴大了三方面經濟性的發展空間，分別為農村土地規模、服務規模以及分工，有效處理一大難題，即種地類型、主體以及方法，另外以農村集體經濟組織為對象，拓展其提高收益的渠道。

（三）賦權盤活農村集體建設用地，增強集體經濟發展實力

為提高農民收入，并且促進農村集體經濟發展，需要重視農村集體建設用地。針對集體建設用地制度而言，其改革的重點是，突破二元土地制度，面向兩種土地，一是集體所有土地，二是國有土地，為它們提供同等處分權、占有權等，為此，需要基于統一市場條件下，科學構建地價體系，圍繞土地租賃、轉讓以及抵押豐富與優化二級市場，進一步將地動作為核心，實現人動與錢動的密切聯系[2]。

（四）賦權宅基地流轉交易，激發集體經濟發展新動能

目前，我國不斷貫徹落實三權分置，然而圍繞宅基地，當進行三權分置改革時，如果放活其使用權，并且可以進行交易轉讓，非常容易對農戶產生不利影響，導致他們喪失再申請資格權，陷入保障資格權與放活使用權的困境中。那么，應該以宅基地為對象，分離三項權利，其中一項為初始資格權，另外兩項為后期的使用權與流轉交易權[3]。

（五）完善開放農民城市權利的公共政策，進一步支撐土地市場發育

在農村土地制度改革過程中，對其促進是否成功，農村人口流動仍舊是決定性因素，特別是農村轉移人口市民化方面，是否可以順利完成極其重要。換言之，是否可以有效處理農民進入城市的保障文體，與兩方面的內容密切相關，一方面是人與土地關系的松動，另一方面是土地市場發育規模。

那么，在為農民土地權利提供重要保障的前提下，應該面向農民群體，促進城市權利的公平公開，構建基礎公共服務保障包，一方面讓農民進入城市，另一方面使其融入城市社會。針對此種情況，在改革過程中需要將重點放在兩個方面。首先，以“農二代”為對象，從根本上保障他們在城市中的居住權，確定與具體條件相符的常住人口，使其成為城市公共服務供給保障中的一部分，并且也成為住房公積金制度覆蓋范圍中的一部分。然后，以“農三代”為對象，貫徹落實其教育權，讓隨遷子女進入城市公辦學校學校，并且允許他們在城市參加高考。

在政策方面為農民進入城市提供的保障，可以弱化農地保障與市場機能的矛盾，在拓展農村經濟產出的過程中，讓農地變成最為關鍵的生產要素，如此一來不僅提高非農就業穩定性，另一方面促使土地交易實現商品化，面向開放的土地市場，給予其支撐條件，推動農村集體經濟發展。

三、結束語

綜上所述，為深化農村土地制度改革，促進農村集體經濟發展，需要加強土地產權制度改革，培育要素市場；完善三權分置制度，在農業方面奠定集體經濟發展的牢固基礎；盤活集體建設用地，提高集體經濟發展競爭力；賦權宅基地流轉交易，激發集體經濟發展新動能。