資源依賴理論視角下社會組織參與基層應急管理研究

廖小歡 劉敏 桑新月

[摘?要]社會組織在提供多樣化公共服務、整合社會資源、關注特殊領域及幫助特殊人群等方面具有不可比擬的優勢，與政府部門在基層應急管理工作中的表現相比，更具專業性與靈活性。但社會組織參與基層應急管理時也存在困境。該文結合資源依賴理論分析社會組織在基層應急管理中發揮的獨特作用及其面臨的困境，探索相應的解決路徑。

[關鍵詞]社會組織?基層應急管理?資源依賴理論?困境?對策

[中圖分類號]D632.9

[文獻標識碼]A[文章編號]1001-9596（2021）10-0005-08

一、問題的提出

新冠肺炎疫情傳播速度極快、感染致病率極高、范圍極廣，給我國的疫情防控工作帶來了極大挑戰，同時也是對我國應急管理能力的重大考驗。習近平總書記強調，要充分發揮社區在疫情防控中的作用，把防控力量向社區下沉，加強社區各項防控工作的落實，做好基層疫情防控對整個社會疫情防控工作具有重要意義[1]。黨的十九屆五中全會也明確將提高基層治理水平、健全防范化解重大風險體制機制、增強突發公共事件應急能力列入“十四五”時期經濟發展的主要目標[2]。有效的基層應急管理工作需要各方協同努力，整合社會資源和社會力量參與到應急管理工作。疫情防控期間，黨和政府也出臺多項政策文件，鼓勵社會組織參與基層應急管理工作，共同做好疫情防控。社會組織作為基層治理的重要主體之一，是社區疫情防控的主力軍，發揮了至關重要的作用。但在參與基層應急管理過程中，社會組織似乎又面臨著一些無法逃脫的困境。要推動社會組織在基層應急管理中更好發揮作用，必須有效解決社會組織所遇到的難題，這是一個現實而又緊迫的課題。

二、相關文獻梳理及理論基礎

（一）相關文獻梳理

當前，國內學者對社會組織參與社區治理的研究主要集中在以下三個方面。

1.對社會組織與社區其他治理主體的關系開展研究。作為社區多元治理主體之一，社會組織與其他治理主體之間的關系是我國學者研究重點之一。何玉芳等認為基層治理最重要的基本元素即社區、社會組織、社會工作者，要發揮“三社聯動”優勢，使其資源互動、互補，是創新社會治理的一個重要方面[3]。劉杰等在研究破解社區治理內卷化問題時提出，社區居委會應該轉變自身行政化的定位，與社會組織積極互動，交換雙方各自具有的優勢資源，建立“伙伴關系”[4]。徐麗超認為，基層政府與社會組織共同參與社區治理實踐要防止價值偏差和“趕超”思想，避免將社會組織工具化[5]。

2.對社會組織參與社區治理的困境開展研究。關于社會組織參與社區治理面臨的困境，學者們提出了不同觀點。于健慧研究發現，社會組織在參與城市社區治理時主要面臨兩個層面的問題：主觀層面上，社會組織需要去除內在固有的依賴性;客觀層面上，亟待完善社會組織發展的外在條件[6]。尹廣文認為，在社區治理實踐中，社會組織實際運行中之所以面臨組織困境，是因為其被置于官民二重性的尷尬處境[7]。陳科霖等認為社區治理困境產生的根源是政府與社會組織間關系的失衡錯位。因此，要通過法治手段理順兩者之間的關系[8]。

3.對社會組織參與社區治理的路徑開展研究。社會組織參與社區治理的路徑是目前我國學者研究的一個重要方面。許亞敏提出，政府要加大扶持力度與完善政府購買制度;社區要加強黨建引領，完善基層治理結構;要培育居民共同體意識，推動其參與社區治理;社會組織自身也要優化內部管理結構，提升能力[9]。在實踐中，李培志提出，一是加強政府引導，理順培育及管理機制;二是街道方面要以基層黨建為引領，強化服務管理職責;三是完善公益創投等項目化運作方式，培育社區社會組織;此外，要引導社區社會組織主動參與社區治理[10]。陳平提出，在社區治理中應該采用“吸納型治理”，這是一種綜合式治理，同時吸納利益因素、價值關切及制度考量以推動社區治理[11]。

綜上所述，國內學者對社會組織參與社區治理的研究更多基于常態化背景，本文主要研究在特殊時期社會組織參與基層應急管理的方式、扮演的角色及面臨的困境，從資源依賴理論視角分析社會組織在參與基層應急管理過程中與政府、社區與居民，以及社會組織間的相互依賴關系，并提出相應的解決對策。

（二）理論基礎

資源依賴理論屬于組織理論的重要分支，萌芽于20世紀40年代，從70年代以來被廣泛應用于組織關系研究，其主要觀點是費弗爾（Jeffrey Pfeffer）和薩蘭奇科（GeraWd SaWancik）在《組織的外部控制：一個資源依賴的視角》中提出的，其中包含四個重要假設：①組織最為關注的事情是生存;②沒有任何組織能夠完全自給自足，組織需要通過獲取環境中的資源來維持生存;③組織必須與其所依賴環境中的要素發生互動;④組織的生存建立在控制與其他組織關系的能力的基礎之上。由此可以看出，組織要生存和發展，必須通過獲取外部環境中的要素來得到所需的關鍵資源[12]，即組織依賴于外部環境從而得以生存和發展。對于組織賴以生存的資源，大體來說可以分為三類：一是基礎資源，包括資金、場地、人力、物資等;二是信息，包括政策、制度、項目來源等;三是合法性，包括社會支持、政府許可等[13]。

基層應急管理需要多元主體的共同參與，社會組織、基層政府、居委會、居民等主體都具有自身優勢與困境，在共同參與基層應急管理的過程中，不同主體需要展開合作，優劣互補，共同實現治理目標，由此產生了雙向的資源依賴關系?；鶎诱?、居委會、居民等治理主體依賴社會組織提供專業化與多樣化的公共服務及專業技術方面的資源支持，社會組織依賴政府財政與物質保障等資源支持（如圖1）。社會組織在參與社區治理過程中需要處理好“政府—社會組織”和“社會組織—社區”兩對關系：一方面要依賴于政府的支持，接受政府的管理;另一方面要獲得社區管理者和居民的認同和支持[14]。

基于資源依賴理論，本文首先闡述社會組織在新冠肺炎疫情防控期間的現狀，發現其在疫情防控中的優勢和面臨的困境，進一步分析社會組織在疫情防控中陷入困境的原因，并提出破解困境的方法，提升基層應急管理能力，完善基層應急治理體系。

三、社會組織參與基層應急管理的優勢與困境

（一）案例選擇與社會組織基層疫情防控參與情況

具備基層疫情防控工作經歷是我們選擇案例時首要考慮的因素，其次是從資源依賴理論視角看，為了使研究不割裂，盡可能選取日常都與同一個社區有資源依賴、資源交換關系的社會組織進行研究。根據以上兩個條件，我們選取參與S社區日常治理、涉及社區內部和外部三類不同業務類型的社會組織作為研究對象，分別是：S社區志愿者聯盟（社區草根社會組織）、H社工事務所（專業社區服務社會組織）、W社會創新機構（綜合性服務樞紐社會組織）。這三家社會組織都積極參與了社區疫情防控，具體情況見表1。

（二）社會組織參與基層應急管理的優勢與困境

在應急管理實踐中，社會組織由于具有公益性和靈活性強的特點，能夠對政府處理突發事件起到重要的輔助作用。結合本文調研案例，社會組織在參與基層應急管理工作中的獨特優勢與面臨的困境歸納如下。

1.社會組織參與基層應急管理的優勢。隨著社會組織專業性日益增強，能夠迅速凝聚社會資本并建立起聯系網絡，鏈接相應資源，滿足公眾在突發應急事件中的差異性與多元化需求。社會組織能夠憑借自身優勢，為基層應急管理提供技術、知識、情感、物資等方面的多元支持。

（1）日常業務積累帶來的補強優勢。由于其社區業務對象主要為社區居民，內容多為提供公益志愿服務，在日?；顒釉O計中都會動員居民參與，因此，社會組織及其成員一般對其所追蹤服務的居民有一定了解，尤其是社區草根社會組織的成員多為社區中的活躍分子，與居民溝通交流良好，威信較高。因此在特殊時期，社會組織可利用已有的線上線下各種渠道，了解居民的具體需求，有針對性地參與應急管理，對基層社區應急管理工作起到補充加強的作用。

（2）專業知識和能力帶來的專業優勢。

一方面，社會組織成員一般都有專業的社工背景或豐富的社會工作和社會服務經歷;另一方面，社會組織可以通過日常的活動開展和培訓演練，有針對性地提升其突發事件應對能力。因此，面對突發事件，社會組織反應迅速，而且能提供專業知識方面的幫助，使應急管理工作更專業、高效，不僅可以參與一線應急管理的具體工作，還可以提供心靈慰藉等服務。

（3）組織的社會關系和聯絡渠道帶來的資源優勢。

社會組織尤其是社區外部的專業社會組織的業務范圍不僅局限于某個社區，其社會關系網絡觸角較多，能夠接觸到更多的政府、市場和社會力量，從而將不同社會主體及其所擁有的資源連接起來，發揮橋梁紐帶作用。此時，社會組織在整個社交網絡中相當于處在結構洞的位置，能為基層應急管理工作快速鏈接和調動更優質、更豐富的資源，解決基層的資源緊張問題。

2.社會組織參與基層應急管理的困境。社會組織利用自身獨特的優勢參與到基層應急管理工作，有助于基層應急管理水平和能力的提升，但也面臨不少挑戰，如本案例中三個社會組織所提到的資金緊張、組織人員流失、組織項目和業務受創停滯以及社會接納度不夠等情況，詳見表2。

四、社會組織參與基層應急管理困境的成因

（一）相關政策和制度及政府財政支持層面

從資源依賴理論角度看，政府與社會組織是兩個相互依賴的主體，二者之間建立良好的合作關系有助于推動組織健康發展。但現實情況是政府對社會組織發揮作用的支持有所欠缺，對社會組織參與突發事件應急管理的角色定位及服務邊界模糊。究其原因，主要是相關法律法規和政策制度有所欠缺。一是我國出臺的法律法規并沒有對社會組織主體間權利與義務的劃分、參與響應的方式、與何種政府部門對接等方面作出可操作的規定。二是政府的政策措施碎片化，各城市之間的相關政策缺乏系統性與整體性。沒有形成“線式”或者“網狀式”的服務體系，沒有統一的調配途徑。政府重視不夠、支持不力致使對社會組織扶持的政策環境缺失、資源支持不足，社會組織難以獲得充足的資源支撐，影響社會組織參與功能的發揮[15]。社區治理困境產生的根源是政府與社會組織間關系的失衡與錯位。因此，要理順政府與社會組織間的關系，明確各自的角色和地位。

根據資源依賴理論，社會組織想要生存及發展，需要各參與主體的多方面資源支持。其中，資金方面的支持對其生存和發展有直接影響。當前政府向社會組織購買服務尚處于起步階段，相關的政策制度還不太完善。投入不足、延期付款、突發重大公共事件導致的政府采購方向調整或者其他因素導致的資金支持不足，都會導致社會組織資金匱乏，甚至是資金鏈斷裂，最終對社會組織自身業務、人員、管理造成沖擊，影響社會組織參與應急管理的功能發揮。此外，目前政府方面還沒有專業的部門與社會組織對接。為此，需要完善對社會組織孵化和培育方面的制度體系，完善對接方式，加強溝通與協作，以激發社會組織的發展活力。

（二）社會組織層面

1.社會組織自身管理水平亟待加強。首先，許多社會組織自身的自治意識和能力不夠，缺乏參與突發事件應急管理方面的經驗，更多是出于使命感，存在隨意參與和臨時參與現象，在應對措施方面無法根據實際需求分階段調整，資金方面也缺乏長遠考量，缺乏相應的應急預案。其次，社會組織應對突發事件的專業性有待提高。目前很多社會組織仍不符合參與突發事件應急管理工作的專業要求，更多社會組織局限在心理疏導、募集資金等輔助事務中[16]。綜合樞紐型社會組織相對較少。最后，社會組織應急管理人才不充足，缺乏專業性的培訓。

2.社會組織的資源來源單一，抗風險能力弱。社會組織的資金主要有以下幾種來源：政府購買服務、內部成員投入、相關行業的簡單采購、社會捐贈等。其中，政府購買服務在其資金來源中所占比例較大，自身資金方面的獨立性不足，受財政支持力度影響較大。

（三）社區及居民層面

社區工作繁重，人員配備緊缺，在公共服務提供和相關活動開展及特殊群體方面缺乏人手及專業性。社會組織在參與社區治理中具有天然優勢，其專業性和所擁有的資源是社區治理所需要的。社區亦能利用自身擁有的資源，鼓勵、支持、引導社會組織參與到社區應急管理工作，并在保證安全的情況下發動有能力的居民參與社會組織的部分工作。調研了解到，社區工作人員重視程度不夠，導致未能及時號召社會組織參與應急管理工作;部分社區居民對社會組織認識也不夠，對社會組織的介入十分警惕，導致社會組織應急管理工作受到一定程度的阻礙。

五、社會組織參與基層應急管理的對策

（一）明確社會組織的角色和地位，提供相應的政策資源

首先，社會組織在基層應急管理體系中是志愿服務的供給者，在突發公共衛生事件面前為社區居民提供基本公共物品與服務保障，彌補“政府失靈”造成的缺口;其次，社會組織應在基層應急管理體系中扮演矛盾的緩沖者，充分吸納各方的不同建議和需求，成為政府與居民之間聯系的紐帶，形成緩沖和化解各方矛盾的中介力量;最后，社會組織還是社會資源的配置整合者，通過募集社會物資、調動各方社會資源，對其進行重組整合并科學分配，使社會資源能夠在應急響應體系下更加精準高效地流向有迫切需要的人。為此，一是應有專門的法律條文明確社會組織權利和義務，規范服務邊界與內容及相應的考核標準，對社會組織參與突發事件應急管理的方式、程序、成效加以規范[17]。二是構建從培育、成長到監管的系統化政策支持網絡，為社會組織發展和參與社區治理提供良好的制度基礎[18]。近年來，關于支持引導社會組織參與應急管理的政策文件越來越多，反映了中央和地方政府的重視、鼓勵和引導，社會組織參與基層應急管理得到了合法性支持，進一步明確了社會組織的角色地位，有效激發了社會組織活力。此外，政府可設立專門的常設機構作為政府部門與社會組織有效銜接的橋梁，將社會組織納入應急管理體系，這都有助于社會組織參與基層應急管理。

（二）為社會組織提供必要的資金和資源，健全社會組織孵化體系

政府可以用自身的資源優勢，促進社會組織發展。一方面，完善有關政府購買方面的政策制度及持續性財政保障機制，確保資金支持能夠及時到位;建立相應的監督考核機制，對考核過關、符合標準的社會組織，按照社會組織的需求申請對項目運營、辦公場地等所需經費進行適當補貼;進一步完善社會組織稅收優惠政策，減輕社會組織負擔。另一方面，健全社會組織孵化體系。一要對社會組織進行合理分類，劃分成應急類、公益慈善類、專業服務類等類型，并對其進行分類培訓及專業人才培養，提升社會組織管理專業化和精細化水平;二是對社會組織進行評估，增強社會組織的自律意識和社會責任感。例如，蘇州市出臺了《蘇州市社會組織評估實施辦法》和《蘇州工業園區社會事業局關于開展2019年社會組織等級評估工作的通知》，由社會組織申報參評、材料審核、專家組實地考評和審定，把社會組織分為5A、4A、3A、2A、1A級別，并進行公示。通過評估，既能激發社會組織的活力與熱情，也是一種很好的宣傳方式，增加社會組織公信力。最后，可利用大數據技術及其他科技設施和平臺等資源，對社會組織實施科技化、精細化管理，為社會組織參與特殊時期應急管理工作打好基礎。

（三）引導社會組織提升能力和拓展資源

1.社會組織內部管理與建設方面。一是社會組織應努力提升自治意識與能力，在特殊時期制定包括對資金、人員管理、活動開展等方面的應急預案。二是提升社會組織應急管理專業水平。社會組織可按照自身的專業特長進行分類，并進行應急管理方面知識與技能的專業培訓，提高自身的專業水平。三是培育專門的應急管理人才。社會組織應進一步完善人才招募及管理制度，招募并培育具有公益使命感、專業性強的人才，進一步完善薪酬制度，人才培育體系，健全激勵制度。引導有能力的綜合性、樞紐型社會組織發揮孵化器作用，為社會組織培育專業人才，同時規模相對較小、起步較晚的社會組織可主動學習人才培育及管理經驗。

2.尋找更多可替代資源。社會組織應拓寬資金來源渠道，不局限于政府的財政支持。一是與企業合作策劃相關公益項目。做公益是有成本的，不能忽視“市場化思維”。企業買單，社會組織服務，居民享受公益服務，既提高了企業知名度，又能維持社會組織的運作。二是提升自身能力，通過公益項目的設計與優質服務，吸引相關行業的簡單采購和公眾對社會組織的資金投入。

社會組織只有對自身的能力與專業性進行“質”的提升，才能為服務對象提供高質量、有針對性的精準服務，提升自身公信力，得到更多社會治理主體的支持。

（四）社區和居民提供全方位支持

社會組織參與社區治理，在日常情況下能夠利用自身的資源優勢彌補社區公共服務及公共產品供給不足的問題。在特殊時期，能夠利用日常積累的居民基礎提升基層應急管理的能力與水平。因此，一方面，社區及其工作人員要從觀念上轉變對社會組織的認識，主動學習并了解社會組織的作用，鼓勵、支持、動員社會組織參與社區治理，主動了解各社會組織特性，保持聯系，在應急管理工作中，對各項事務進行分類，并針對相關工作主動尋求相關社會組織的支持。這個過程也需要政府出臺并完善相關政策，明確社會組織的地位和作用。另一方面，社會組織要通過持續開展活動，樹立正面形象，發現居民中的積極分子，加大宣傳力度，提升自身公信力。在應急管理過程中既方便自身的工作開展，又能及時號召有能力的居民參與應急管理工作。

六、結束語

社會組織作為基層應急管理多元主體之一，具有彌補政府和市場不足、提供各類社會服務以及促進社會整合、提高基層應急管理水平的功能。根據資源依賴理論，社會組織參與社區治理主要通過內部資源建設和外部資源整合兩方面的影響發揮作用。在基層應急管理中，政府與社會組織的協作過程就是雙方資源依賴與交換的過程。政府依賴社會組織提供各類公共服務與專業技術支持，彌補其在提供公共服務、關照特殊人群以及基層應急管理工作中的短板。社會組織對政府的依賴主要是政策制度與財政、稅收等方面的支持。因此，為使基層應急管理能力有效提升，發揮社會組織在其中的獨特優勢，政府在政策資源方面要給予社會組織足夠的支持，正視及重視社會組織的作用。與此同時，社會組織也要加強內部建設，提升自身能力和專業水平，協助政府推進相關工作，共同維護社會穩定。

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