武夷山國家公園體制試點區的社區參與模式評述

廖凌云，范少貞，董建文，蘭思仁

（福建農林大學園林學院，福建福州350002）

我國正處于國家公園體制建設的試點階段，部分試點區內有大量的社區居民或集體土地，如何妥善處理國家公園生態保護與社區居民生產生活的關系是難點，也是關鍵任務[1]。完善國家公園社區參與有利于協調社區發展。當前國內對國家公園社區參與的研究多以理論建構和案例研究為主，理論構建包括基于集體選擇視角的參與制度構建研究[2]、社區參與機制構建研究[3，4]和社區參與特許經營的模式比較研究[5]，案例研究主要集中于中國西部地區的國家公園體制試點區——云南普達措和青海三江源[6-8]。

武夷山國家公園體制試點區（以下簡稱“武夷山試點區”） 是我國第一批試點區之一，位于福建省南平市。由于旅游業是武夷山市的主導產業之一，社區參與旅游是國內學者對武夷山地區的研究熱點[9-14]，而社區參與保護的研究較少[15-17]，研究范圍多以武夷山風景區、自然保護區、世界遺產地為主。武夷山試點區位于南方集體林區，自然保護地與社區的關系密切，現已形成幾類社區參與模式。在試點建設階段，社區居民是否全面參與？有哪些渠道參與保護管理？參與制度的建構是否完善？目前尚缺乏深入研究?；趯μ镆罢{查、座談和人物訪談的系統分析，本文從參與的主體、內容和保障制度三個方面解析了武夷山試點區的社區參與模式，并從制度建設、動力挖掘和機制保障三方面針對現存問題提出對策建議。

1 社區參與模式評述

武夷山試點區的范圍幾乎涵蓋了我國現有自然保護地的所有類型，包括國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家級森林公園、九曲溪光倒刺鲃國家級水產種質資源保護區、鄉鎮飲用水源保護區等。武夷山試點區內的原自然保護地和社區的關系緊密，已形成一定的互動關系。研究發現，武夷山試點區尚未統籌建構統一的社區參與制度，但存在3 種典型社區參與自然資源管理的模式：一是以原武夷山自然保護區為代表的“聯合保護”模式，二是以原武夷山風景區為代表的“協議發展”模式，三是風水林的“社區自治”模式。這3 種模式在參與主體、內容和保障機制上存在顯著差異，詳見表1。

表1 武夷山國家公園體制試點區社區參與模式比較一覽表

如表1 所示，3 種社區參與模式在參與主體、內容和保障制度存在較大差異。聯合保護模式是以保護地管理機構為協調，通過激勵措施調動社區居民積極參與保護地的保護管理工作，以防火和生態巡護為主。相對而言，協議發展模式是以協議為保證的被動參與，社區參與的內容以特許經營和新農村建設扶持為主。由于風景區的社區缺乏對管理機構的信任，社區參與意愿較低，參與管理的內容層級較淺。而風水林保護是我國南方地區特有的社區資源自治模式，社區居民在意識到保護風水林的利弊后，主動參與制定村規民約和保護、監督。

比較而言，社區自治模式是社區參與自然保護的最佳典范，但是其只限于集體林中的風水林，且面臨著鄉土文化流逝的威脅。如何讓社區居民認識到風水林之外的山林的間接保護價值，是提升社區參與意愿的關鍵。反觀自然保護區和風景區的2 種模式，缺乏提升社區認知方面的項目，以及對社區風水林保護的鼓勵機制和賦權保障。武夷山國家公園體制試點，給武夷山地區帶來了體制改革的契機，在建構試點區社區參與制度時，建議充分吸取現有模式的經驗，充分調動社區參與的積極性。

圖1 武夷山國家公園管理局機構設置圖

2 對策與建議

隨著生態系統保護理念的轉變，排斥社區的消極保護正逐漸向社區參與的積極保護轉變[18-20]。在國家公園體制試點的背景下，“建立統一規范高效管理體制、增強全民公益、實現自然生態系統保護修復、生態保護和社區發展互促共贏”是體制改革的目標[21]?！巴咨铺幚砗米匀簧鷳B系統保護管理與當地社區居民的關系，探索社會力量參與的新模式1引自：《建立國家公園體制試點方案》，國家發改委、中央編辦、財政部、國土部、環保部、住建部、水利部、農業部、林業局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦等13 個部門聯合印發，2015 年5 月18 日?！笔恰督夜珗@體制試點方案》提出的試點原則?！皹嫿ㄉ鐓^協調發展制度，完善社會參與機制2引自：《建立國家公園體制總體方案》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發，2017 年9 月26 日?！笔恰督夜珗@體制總體方案》的關鍵任務。中國自然保護地已形成多種社區參與保護模式，包括社區共管、社區參與管理、協議保護、保護地友好體系、社區保護地以及自然保護小區[22]。

目前，武夷山試點區的自然保護、游憩管理和社區管理尚未形成統一的管理體制。國家公園管理機構發揮著協調自然保護地生態保護和社區發展的作用。相關旅游活動主要活動范圍在武夷山國家公園東部（原武夷山風景區），武夷山市政府下設旅游服務中心負責旅游經營與管理。武夷山試點區的社區參與制度尚不完善，社區工作的執行力度不足。在管理機構設置方面，機關單位未單獨設立負責社區管理部門和協調的機構（圖1），在基層工作方面，社區規劃和管理工作的落實缺乏相關工作人員和機制。試點區尚維持著原有的3 種社區參與模式，社區居民對國家公園的認知差異大、參與積極性不高。

基于以上分析，本文從完善組織架構、地方知識挖掘和健全保障機制三方面針對武夷山國家公園體制試點區的社區參與提出對策建議。

（1） 完善組織架構

首先，應完善社區參與的組織架構（詳見圖2 ～4）。建議在聯合保護模式和協調發展模式的組織基礎上，將村級資源共管組織融入聯合保護管理體系中，由聯合保護小組指導業務。武夷山國家公園管理局應與地方高校（如武夷學院等） 或民間環保組織合作開展社區營造，提升社區自治能力，如增設社區大學、建立車隊或向導隊等。社區服務自組織可以是社區自組織應由鄉鎮、村委和國家公園管理局共同管理。

圖2 原武夷山自然保護區社區參與組織體系現狀

圖3 原武夷山風景區參與組織體系現狀

圖4 國家公園社區參與的組織架構建設示意圖

（2） 挖掘地方知識

應挖掘社區自治模式的傳統制度和資源利用的地方傳統知識，挖掘社區居民參與的原生動力。如前所述，武夷山試點區內自然保護地的社區參與意愿較低，但同時武夷山地區的村落有保存較好的風水林。傳統知識是地方傳統社區居民可持續發展的基礎[23]，與生物資源相關的傳統知識保護問題在《生物多樣性公約》等國際論壇已成為焦點議題[24]。通過對傳統制度變遷的研究，可探索適合武夷山社區特征的自然資源社區參與管理模式。通過對地方知識的挖掘與傳承，有助于為社區發展找到新的綠色增長點。當社區居民看到生態保護與生計的關聯，開始尊重自然、重視生態保護，社區居民的保護意識能被調動起來，主動參與管理。當社區居民認識到其掌握的傳統耕作方式也是生態智慧，能運用于生態保護時，社區居民的自我認可度提高，社區參與保護的積極性也會隨之提升。

（3） 健全保障機制

武夷山試點區內自然保護地的社區居民的參與管理的內容層次較低、參與保障機制不完善。建議在武夷山國家公園管理條例中，明確規定社區的權、責、利，保障社區作為集體土地或資源所有權人的利益，保障社區參與特許經營、保護管理、規劃決策等的主體資格，加強社區的話語權。應健全社區受益機制，通過產業引導與指導，讓社區在參與保護過程中受益，進而提升其參與意愿。應建全社區協商機制：建立重大事項社區協商機制；對于涉及國家公園規劃、建設、管理和利益分配等問題，應充分征求社區居民的意見。應優化利益分配機制：國家公園特許經營項目應優先向社區傾斜，國家公園資源保護、環衛等工作優先向社區提供就業機會。