區域協調發展背景下自然資源開發補償機制研究﹡

林愛文 周亞娟 錢婧

2019年11月5日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出：“健全以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節機制，強化稅收調節，完善直接稅制度并逐步提高其比重。完善相關制度和政策，合理調節城鄉、區域、不同群體間分配關系?！秉h的十八屆三中全會也提出了一系列深改措施，將完善產權制度、改革稅收制度、加大轉移支付、維護市場統一上升到保障資源安全、促進區域協調的戰略層面?！笆奈濉睍r期，在統籌推進“五位一體”總體布局與“四個全面”戰略布局的指導思想下，健全資源開發利用的區域協調發展機制，深化市場改革，擴大區域合作，優化稅收體系成為有效阻遏區域差距持續拉大、推進可持續發展的必由之路。因此，本文擬在區域協調發展的背景下，結合自然資源開發補償面臨的挑戰，針對自然資源開發補償的現實問題，構建資源開發補償機制，并提出促進區域協調發展的資源開發補償政策建議，為我國自然資源開發補償提供參考。

一、區域協調發展背景下資源開發補償面臨的挑戰

在新的發展背景下，資源開發補償面臨著經濟高速增長到高質發展、百年未有之大變局、第四次工業革命以及“雙碳”戰略等諸多因素的發展環境。充分剖析外部機遇與挑戰，研判當前發展形勢，對明確當下資源開發補償的工作方向和重點有著重要指導意義。

1.新階段發展需求轉變，區域發展差距有待縮小

在《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》這篇文章中，習近平總書記指出，“我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求”。此前經濟高速增長所遺留的發展不平衡、不充分問題亟待解決。計劃經濟時期由于自然資源開采的無序性所帶來的資源枯竭問題在新的發展形勢下越來越突出，尤其是作為傳統工礦區的我國東北和西北地區，出現了大量資源枯竭型城市，經濟發展活力嚴重滯后于全國水平，科技人才外流，逐漸形成惡性循環。在新的發展階段，我國經濟發展的內在需求已經轉變，從“分配失衡”轉向“共同富?！笔瞧渲匾卣髦?。實施區域協調發展戰略與實現高質量發展目標具有內在的緊密聯系，如何加快構建更加有效的區域協調發展新機制，縮小區域差距，促進共同富裕，面臨著嚴峻的挑戰。

2.百年變局帶來資源市場考驗，能源產品外部風險抵御能力急需加強

世界正處于百年未有之大變局，受資源稟賦與地緣政治因素影響，國際貿易摩擦日趨增加，戰略性礦產資源、能源資源全球市場震蕩加劇。我國是能源進口大國，目前“缺油、少煤、乏氣”的情況仍比較突出。2021 年上半年，我國進口煤炭1.4 億噸，原油2.6 億噸，天然氣5982 萬噸。此外，戰略性礦產資源也是我國大宗進口商品，如鋰主要進口自智利、澳大利亞，鈹主要進口自美國。世界貿易形勢的變化，增加了我國能源和礦產等資源市場失調的風險，提高此類進口資源的外部風險抵御能力變得愈發重要。急需建立更加科學有效的資源開發補償機制，以應對百年變局帶來的資源市場考驗。

3.科技進步和外部趨勢改變區域空間關系，對自然資源開發補償要求提高

由物聯網、大數據等互聯網技術和高鐵等交通技術引領的新一輪科技革命正在引發社會巨變。區域經濟、政治、社會和文化等功能以復雜多樣的“動態流”來表現，其中，“資源流”也更加迅猛便捷（賀燦飛等，2021）。在信息化時代，隨著區域壁壘的進一步破除，不同區域產業的合作與融合得到加深，自然資源在區域間的流動也隨之加速。與此同時，區域間自然資源的開發補償也得到更多關注，不同主體、不同地區的利益分配機制急需進一步完善。資源輸入地對資源輸出地的補償、上下游的利益關系、中央與地方的財政分配關系等都需要得到更加充分的討論。

4.“雙碳”目標強力推動綠色發展，健全區際生態補償機制日趨緊迫

“雙碳”目標的提出將我國的綠色發展之路提升到了新的高度，成為我國未來數十年內社會經濟發展的主基調之一。大幅度減少二氧化碳排放量是實現“雙碳”目標的重要前提，這將倒逼我國能源結構、生態文明建設布局的不斷優化調整。然而，今后一個時期，我國總體上仍處在“環境庫茲涅茨曲線”拐點期。國內能源需求量仍居高不下，主要污染物與碳排放也將進入峰值平臺期，生態保護壓力較大。建立健全生態補償機制，加強對環境破壞地的開發補償，消除因生態保護的外部經濟性造成的區域利益不公平，為資源地區的生態保護修復和建設提供更豐富的資金來源將成為政府的工作重心。

二、自然資源開發補償的現實問題

自然資源開發是一個多方博弈和艱難選擇的過程，既存在理論嚴謹性問題，又存在聯系世情國情的探索實踐問題。新中國成立后，我國逐步建立起社會主義公有制與計劃經濟體制，自然資源屬于國家所有，開發利用也實行高度單一的國營體制，利益分配在理論和實踐上歸屬于全民共有，建立了與歷史任何類型都完全不同的利益分配關系，保護全體人民的共同利益。但是，與此同時也存在諸多問題。

1.資源收益分配機制不合理，價格形成機制有待健全

首先，資源開發利潤分成不合理。第一，國家、資源開發企業與資源地周邊居民的利益分配不平衡。我國在稅費制度上重視經濟發展，對生態利益的重視程度不夠。一方面，對企業環境治理的約束不夠；另一方面，沒有保護到資源地周邊居民的利益，這就導致資源開發地居民不僅沒有獲得資源開發的利益，還要承擔資源開發后的環境問題。第二，國家與企業利潤分成不平衡。國家與企業利潤分成不平衡主要體現在兩個方面，一是現有的資源稅費制度給一些企業帶來了沉重的負擔，二是一些企業低價獲得礦業權，國有資源收益被企業占有。造成這些問題的主要原因是制度與市場銜接不強，導致本應由國家獲得的收益被企業占有。第三，中央與地方政府之間利潤分成不平衡。按我國現行的法律法規，自然資源歸國家所有，由地方政府（尤其是縣級政府）依法管理和保護自然資源。但目前自然資源所在地政府得到的補償費占整個補償費總額的不到四成。

其次，自然資源利潤分成結構急需調整。所有者收益分配數額不足，且面臨實現困境，主要體現在礦產資源上。礦產資源有償使用的項目包含探礦權使用費、采礦權使用費、資源補償費、探礦權價款、采礦權價款、資源稅。但所有權的價值不完全體現在這6項費用中。如資源稅的課稅數量以礦產品銷售數量計算；補償費與礦山企業占有的資源量無關；由于國家只針對國家出資勘查的礦產資源收取礦產使用費，所以礦產使用費僅是對國家勘查投入的補償。由此可見，礦產資源的相關稅費并不能完全反映所有權的價值，甚至不能反映所有權價值的主體部分。同時，我國在資源稅、資源使用費上也存在減免法規條款。這些問題導致礦產資源所有者的收益不斷流失。

最后，資源價格形成機制有待改革。2020 年4月9日，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發布，為自然資源要素市場化配置指明了方向，有助于自然資源全要素市場化配置機制的構建。實現自然資源市場化的前提就是建立健全自然資源產權體系。我國產權制度逐步建立，但目前自然資源價格形成機制仍不完善，不同自然資源的市場發育程度不一，交易規則難以確定，市場補償不充分，這些都是自然資源市場化道路上的困難。而在市場體系建設中，如何處理好政府與市場的關系，也是需要攻克的難關。

2.資源產權收益分配不均衡，產權制度有待改革

首先，自然資源產權界定不清晰。主要表現在所有權與使用權的界定不清晰、自然資源資產內容界定不清晰、自然資源資產確權內容不夠清晰等方面。

第一，所有權與使用權的界定不清晰。我國自然資源的產權主體只有國家所有和集體所有兩種公有形式。而在實際運行中，公權力主體往往把該自然資源的使用權通過一定程序和條件授予私權利主體在市場經濟中使用。然而，由于當前立法并未對自然資源所有權與使用權的邊界予以明確，也未對使用權的物權屬性予以明確，使得使用者缺乏必要的規制，在實踐中往往侵犯了部分所有權人的合法權益。第二，自然資源資產內容界定不清晰。目前自然資源資產還未有明確統一的內容范圍，沒有明確的法律意義上的概念，法律法規也沒有規定成為自然資源資產的必備要件。2019年中辦、國辦印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中，關于健全自然資源資產產權體系的有關規定僅明確了土地、油氣礦產、海域、無居民海島、水域灘涂等自然資源資產產權內容，而沒有明確森林、林木、林地、草地、山嶺、草原、荒地等自然資源資產產權內容。不清晰的自然資源資產界定會給自然資源資產確權登記造成困難，也會使自然資源的管理產生漏洞，在進行自然資源資產產權劃分時容易引發各種爭議，導致自然資源的不合理的開發利用。

冬棗樹經過30 d左右的開花坐果，消耗了大量的營養。與此同時，冬棗幼果期是棗果體積與質量變化最大的時期之一（相當于成熟棗果的22%～36%），這個時期需要消耗大量的營養物質，營養物質不足將直接影響棗果的生長發育，導致果個不夠大、落果、裂果等現象的發生［2］。所以，適時追肥顯得至關重要。

其次，現有自然資源產權權能交疊和沖突。過去我國對自然資源的管理和立法是分門別類的，產生了自然資源權利重疊、沖突等問題，導致部分自然資源權利體系不完善、使用權權能不完整或者法律地位不明確，部分自然資源權利客體復雜，權利之間容易存在交叉重疊。自然資源產權權能交疊和沖突主要表現在公權與私權之間存在沖突和矛盾。一是自然資源在公權與私權之間存在沖突和矛盾。自然資源與一般物不同，部分資源具有重要的生態或其他功能，使其同時具有社會公共資源的屬性，產生經濟效益的同時，也屬于公益性財產，因此產生了公權與私權之間的沖突和矛盾。二是“公權不公，私權不私”。自然資源資產規制權薄弱，國家所有權、地方管理權和所有權管理不到位，作為自然資源資產所有者，國家收益的大量流失，在環境治理成本和收益分配上，中央和地方、區域、代際間分配不公。

3.橫向生態補償機制不完善，市場補償手段有待深化

一是生態補償理論基礎薄弱。自然資源資產核算、生態系統評估、生態價值核算作為生態補償的基礎，這三個方面的研究還未形成體系，沒有權威和具有普適性的計算方法。如對復雜生態系統（如農田生態系統、水體生態系統）的價值核算不成熟，對不同尺度生態系統價值核算分類研究較少，對自然資源資產、生態價值核算總結不足等。

二是區域間橫向補償不成熟。目前，生態補償仍然以中央政府為主導，采用中央轉移支付的途徑進行縱向補償，橫向補償機制仍然薄弱。2016年國務院印發的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》中提出要制定以地方政府為主，中央財政支撐的橫向生態補償的保護機制。但目前橫向生態補償機制缺乏有效的協商平臺，開發地與受益地以及生態保護地、上游地區與下游地區之間的交流協商薄弱；國家補償的資金分配到各個區域之后仍然薄弱，不能提起生態保護的積極性；雖然目前橫向補償已經有了一些典型案例，但仍未成體系。

三是市場體系不健全。市場機制發育不充分，統一的交易市場體系尚未形成。其一，目前自然資源價值轉化成經濟價值的路徑不完備，比如偏遠地區的山水資源，其價值很難轉變成經濟價值；其二，目前生態產品的價值實現手段仍以稅費、生態補償的政府手段為主，環境產權的交易機制和基于生態溢價的市場機制等市場手段較少；其三，目前我國生態補償領域的市場體系構建處于起步階段，交易規則不明確，價格體系不完善，交易方式單一，收益分配模糊，配套制度不健全，林權、水權、排污權、用能權和碳排放權等交易市場自成體系，相互割裂。

4.代際補償機制欠缺，區域可持續發展潛力有待提升

當前，我國資源利用情況不容樂觀，資源枯竭所積累的問題也非常多，自然資源代際補償壓力大。突出表現在自然資源本身損耗過大且企業缺乏自我補償能力。但與之相對應的代際補償制度建設相對落后，在資金使用、人員安置、資源保護和利用方面仍然不夠完善。這些不足，極大地阻礙了自然資源代際補償的進一步深化和推進。

一是補償缺乏系統性。一方面，代際補償主體缺乏系統性，各自為政，難以形成合力。自然資源代際補償的政策、法令法規較為分散，法出多門、條塊分割，尚未形成規范統一的體系。另一方面，代際補償機制自身缺乏系統性。代際補償的補償內容、補償方式、補償渠道等各個環節尚未形成統一整體，代際補償的影響因素尚未分析完備，代際補償機制系統性不足。

二是缺乏具體針對性。我國對自然資源代際補償的研究和實踐起步較晚，目前自然資源代際補償機制主要由各級政府部門帶頭完成，更偏向于指導性，具體針對性不足，對不同的資源區不能具體問題具體分析，不能結合資源區的具體特點建立代際補償機制。

三是體制改革的難題難以破解。在森林資源中，林區企業政企不分，林業企業經營效率仍然低下，在體制的束縛下，自然資源代際補償無法有序開展，導致代際補償效率低下，成效不足。

四是自然資源代際補償機制缺乏特色。目前自然資源代際補償機制的建立處于實驗探索階段，主要借鑒發達國家在自然資源代際補償的理論和成果，不能針對中國的具體情況形成中國特色的代際補償理論體系和實踐措施。

三、構建自然資源開發補償機制

1.完善自然資源資產產權價值利益分配機制

自然資源產權是包括所有權、使用權、轉讓權、收益權等在內的權利束，產權的明晰直接決定了資源開發中的利潤分成及補償主客體的確定。資源產品價格不合理實際上凸顯了自然資源產權價值的分配不均，損害了資源地人民的租金利益，不利于區域協調發展。因此，完善自然資源資產產權價值利益分配機制對于資源開發補償的公平性起到重要作用。

首先，逐步構建完善的自然資源產權體系?！吨腥A人民共和國憲法》和《礦產資源法》明確規定，自然資源屬于國家或集體所有，即全民所有。明確自然資源開發利用的各方受益主體，將資源產權價值按照中央國有產權、地方國有產權、企業產權和自然人產權分解開來，并經過科學評估確定各收益方的產權比例。按照受益者補償的原則確定資源開發補償主體和補償標準。

其次，根據具體適用條件采取多種稅費補償方式對補償客體進行有效補償。自然資源開發補償要根據實際情況開展，針對不同的補償需求與補償條件，采取多種形式進行。對于由于資源開發而產生負面影響的資源地政府，可以適當給予稅收減免、稅費返還、建設支持、改革試點等補償政策；對于資源開發地居民，可以提供住房、道路、綠化、公共設施等實物進行補償；對于資源開發企業，可以給予技術援助、設備折舊、行政許可等特別審批進行補償；對于后代居民，可以通過資源耗竭費設立代際基金或探索新能源的形式進行補償。

最后，考慮區域發展協調性，結合財政投入及區域援助保障補償資金來源。自然資源開發補償資金來源主要是資源開采及利用中所征收的資源產權稅費，目前各類稅費都由各級政府掌握，應該進一步集中并根據地區需求合理分配稅費使用。一是中央政府及地方政府應該對資源開采地區給予特殊照顧，在產權收益分配上設立地區發展專項基金，增加財政轉移支付力度，在收益分配公平的基礎上兼顧區域發展協調性。二是政府應本著管理者身份，對自然資源價格進行合理調控，確保資源產權價值得到充分實現，保障自然資源全民性。三是在自然資源開發過程中探索區域援助機制，對資源枯竭地區合理進行政策傾斜，地區之間通過企業援助、成立資源地發展組織、設立互助基金等方式對資源開采地區及資源匱乏地區進行補償與援助。

2.建立反映資源開發成本的產品價格形成機制

自然資源產品的價格反映了資源開采成本、資源利用成本、生態修復成本、環境治理成本等，受市場供求、資源稟賦、污染程度等影響。合理的資源產品定價機制是對自然資源產權價值、生態價值、公平價值等的科學分配。加快完善有利于資源集約節約利用和可持續發展的資源產品價格形成機制，是解決資源收益分配不均問題的有力手段。目前我國重要自然資源定價多是采用市場導向和政府調控相結合，構建完整的多層次自然資源市場體系，改革政府調控力度與調控手段成為建立資源產品價格形成機制的關鍵。

首先，建立包括五級市場在內的自然資源市場體系。從政府層面著手，推動自然資源所有權與使用權兩權分離，明確資源所有者與使用者間的權、責、利關系，充分發揮一級市場分配自然資源產權價值的功能。規范自然資源二級交易市場，通過轉讓、出租、抵押等方式完善自然資源使用權在使用者之間的橫向流動，盤活閑置自然資源。大力加強三級市場制度設計與政府調控力度，在政府優惠政策的支持下，充分發育市場力量，擴大市場對資源加工產品價格的調控能力。不斷探索資源四級、五級市場發育模式，以金融債券手段增強市場流動性，轉移市場風險，強化市場深度。

其次，改革政府對自然資源的調控力度與調控手段。受計劃經濟體制的長期影響，我國自然資源定價受到政府調控影響較大，尤其是重要的自然資源，如煤炭、石油、天然氣、水能、風能等。政府定價機制對經濟的短期調控作用較為明顯，但是不利于自然資源產品價格的長期穩定。政府對自然資源價格的調控手段應逐步由直接干預轉為財政支持、稅收調控與自然資源四級、五級市場的管理，并因地制宜進行彈性調整，因時施策進行動態調整。充分發揮政府的市場監管與公共服務職能，弱化政府作為資源直接經營者和交易者的角色。

3.構建體現區域協調性的橫向生態補償機制

自然資源開采后產生生態修復不應該完全由資源地居民及政府承擔，應秉持“誰破壞，誰補償；誰收益，誰補償”的原則，在財政支持下建立橫向區域補償機制，調整損害與保護生態環境的主體間的利益關系，實現資源開發中的區域公平。

首先，積極探索生態保護準備金制度，建立環境保護與生態建設激勵機制。資源枯竭城市歷史遺留問題的解決難度充分體現了資源開發破壞后修復傳統路徑的弊端，因此，應建立起“預防為主，多元共治”的開發補償機制。自然資源開采中除繳納合規合理的資源稅外，還需積極探索符合各地區實情的準備金制度，由政府、環保組織、資源地居民等進行綜合評價，對資源開發利益獲得者的生態補償與生態修復行為進行評定，建立獎懲機制。

其次，依據資源生態補償具體情況，明確補償分類體系。不同地區資源開發的方式和影響不同，因此，在進行生態補償時也要兼顧各種補償體系，確保因地施策。從補償方式來看，可以采取資金補償、政策補償、修復補償等。從補償尺度來看，可以分為流域補償、區域補償和國際補償等。從補償手段來看，可以分為財政轉移支付及橫向區域援助等。無論哪種補償體系，都要考慮區域發展間的協調性，減少資源開采對資源地造成的生態成本損失。對重要生態功能區域加大財政轉移支付力度，減輕地方財政壓力，探索資源開發受益地區及企業對資源開發地生態修復項目的援助模式。

最后，探索市場補償在生態補償中的具體實施辦法。市場補償可以在政府的政策標準下通過自發的市場交易將生態外部性內部化，這是一種動態化的補償機制，比起政府補償更加高效合理。市場補償的前提是自然資源具有合理的定價，自然資源價值通過市場得以體現，因此，在市場定價中要充分考慮由于資源開采造成的生態補償成本，并把資源產品定價考慮在內。在合理定價的基礎上，綜合排污費、環境產權交易補償、環保產業等各種市場補償手段，通過市場運作建立全民參與的市場補償機制。

4.設立可持續發展的資源代內代際補償機制

代內補償是區際及區域之間為實現協調發展所開展的橫向補償，是將資源開發利用中所產生的外部成本內部化的手段，充分體現了人類命運共同體的實質。代際補償是當代人對后代人的補償，是由于大多數自然資源的不可再生性和可耗竭性所產生的。從長期來看，資源過度無序開采對于經濟增長為資源依賴型的城市來說存在較大的發展隱患。當代人有責任對后代人的資源享有權力和發展機會做出補償，縮小未來城市發展中可能產生的區域差異。

探索代內援助的經濟轉型長效機制。一是要建立資源企業反哺機制，獲取到資源開發利用紅利的企業應對國家及全民發展貢獻力量，在科技投入、環境治理等方面加大資金投入，促進資源開采地經濟和社會協調發展。二是要建立接續產業援助機制，對處于衰退期的資源型企業和資源枯竭城市，通過加大財政投入、國際間及地區間產業轉移、招商引資、產業援助等方式發展接替產業，促進地區產業轉型升級。三是要建立區域經濟可持續發展機制，國家將從資源輸入地收取的稅費適當提取一部分返還到資源輸出地，調整財政支出結構，建立資源地接替產業發展基金。

建立體現代際公平的代際補償機制。一是增加科技投入，實現技術創新。自然資源總量有限，但隨著科學技術的發展，人類應積極探索資源替代產品的研發，以可再生能源和清潔能源代替不可再生資源。同時當代人有義務為后代預留替代資源研發資金，以此實現自然資源利用在代際的公平。二是充分重視資源開采中環境成本的損失，并對這部分損失進行補償。當前自然資源開發利用的生態問題雖然已經引起了全人類的高度重視，但由于人類知識和能力的局限性以及歷史遺留問題的復雜性，資源開發利用中的生態問題還未能得到有效解決。這種由上代人遺留的生態問題具有長遠影響，應該得到及早解決，當代人需加大對環境治理與生態修復的投入，充分重視對環境成本損失的補償。

四、促進區域協調發展的資源開發補償政策建議

在分析我國自然資源開發補償所面臨的挑戰和存在的問題的基礎上，以構建的產權利益分配機制、產品價格形成機制、生態補償機制與代內代際補償機制為出發點，主要從資源地生態補償模式、補償主客體利益分配關系、開發補償方式及補償保障措施提出資源開發補償建議。

1.重視資源地生態補償，實現區域可持續發展

資源開采中的生態補償具有長期性、急迫性與必要性，督促資源開采企業落實環境保護、生態修復的主體責任是資源開發補償的重點工作。資源開發生態補償應該由原本單一的企業開采保證金制度轉為設立環境治理恢復基金，各個地區環境恢復基金的設立標準、資金來源、資金使用等有待進一步改革。在生態基金的具體設置中，一是明確資源開采利益方職責，企業繳納補償基金遵循從價計征原則，中央對重要生態保護區要給予財政傾斜，鼓勵環保組織積極籌募生態修復資金。二是改革自然資源產品定價機制，將生態成本考慮在內，對于開發利用時污染較為嚴重的礦產資源產品調整計稅標準，增加環境治理基金投入。三是建立動態監管機制，合理使用補償基金，督促企業落實資源開采地環境治理責任。

2.明確開發補償主客體，調整各主體間利益分配關系

自然資源開發的利潤分成主體包括中央政府、地方政府、資源開發地移民、資源地居民、開發投資企業及非資源區的所有公民。在資源開發利潤分成中，要確保中央政府獲得自然資源租金、稅費及經營利潤的合法權利，保障地方政府擁有部分自然資源所有權及稅費分享權，重點關注資源開發地居民的利益補償問題，督促資源開發企業依法合規履行職責，完善自然資源開發利潤全民共享機制。

資源開發的補償主體主要是在資源開發及產品轉化中的既得利益者，具體包括獲得資源開采及轉化市場價的企業、獲得資源補償費及資源產權價的國家和受益區政府；補償客體是在資源開發及轉化過程中生產、生活、發展機會受到影響的居民、法人及其他組織，具體包括資源地居民、資源型企業職工、后代，資源枯竭城市企業及政府。在具體補償中要堅持補償與損失相對等的原則，以推進區域協調發展為目的，由補償主體對補償客體及受到損失的資源地進行生態補償、生計補償及代際補償。

3.完善開發補償方式，積極探索區域橫向補償機制

自然資源開發補償包括橫向區際補償與縱向財政補償。目前，我國自然資源開發補償多采取資源稅改革及中央財政專項撥款等縱向方式，橫向補償問題仍然停留在戰略與指導思想層面，而縱向補償方式因其周期性與有限性無法徹底解決資源配置不均的問題，因此，國家還應該積極探索具有長效性的橫向補償機制。通過適當加大國家轉移支付力度，將部分資源稅費返還到資源輸出地區，用以建立資源開采地生態修復及接替產業發展基金。鼓勵建立接替產業援助機制，通過國際間和地區間的產業轉移，保障資源枯竭地區的經濟發展后續動力。

4.強化補償保障措施，形成自然資源開發補償長效機制

自然資源開發補償的落實需要一系列保障措施的實施。首先，建立健全自然資源開發補償法律體系。完善已有的資源稅法并制定相關配套法律，重點補充自然資源開發生態補償及區際補償的具體實施辦法，明確補償主客體權責，切實保障資源地居民在資源開發中的利益分享。其次，調整財政支出結構，保障補償資金來源。一是進一步集中資源稅及各類資源補償費，用以建立自然資源開發補償專項基金，設立資源枯竭城市轉移支付發展金。二是分步提高各項資源稅費征收標準，推進資源有償取得的制度改革。對于價格大幅上漲的資源型產品，應增收價外資源稅，通過動態調整稅率水平平衡資源收益分配。再次，創新綠色信貸支持，保障資源型城市可持續發展。為滿足資源枯竭型城市在經濟轉型中的發展需求，中央及地方政府應加大政策扶持力度，探索財政資金貼息的合理方式，對原資源型企業加大信貸投放力度，同時加快信用擔保機構建設，創新信貸風險防范機制。最后，完善監督與評估機制，確保補償資金合理合法使用。在各級政府的統籌下建立具有指導評估職能的部門或第三方組織，對地區資源開發利潤分成及稅收分享機制的落實進行考核評估并建立獎懲機制。