社區治安協同治理：理論框架與優化路徑

沈燕梅

（福建警察學院 公安管理系，福建 福州 350007）

社會治安是社會建設的重要內容。治安問題與人民生產生活、幸福指數息息相關，是國家安定的重要因素，也是社會治理體系的安全基石。在快速城鎮化的進程中，社會結構的變遷導致社會利益的再分配和社會秩序的重構。在此轉型過程中，社會治安亦面臨嚴峻復雜的新形勢與新挑戰。實踐證明，傳統的單靠政府部門單一供給主體的治安管理模式已經無法適應日益復雜的治安形勢。隨著黨的十八大以來“國家治理體系和治理能力現代化”的推進和黨的十九大“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”的提出，“治安治理”成為理論和實踐領域共同關注的焦點。社區是社會治安治理的基礎單元，國家治理現代化離不開社區治安治理的現代化。因此，如何打造共建共治共享的社區警務治理新格局，探索政府組織、市場組織、社會組織等主體有效的協同治理模式，促進社區治安治理的協同增效是本文研究的主要議題。

一、協同治理相關研究概況

伴隨著全球化和后工業化的時代變革，日漸復雜和不確定的社會狀態凸顯，國家與社會的關系發生嬗變。特別是“國家治理體系和治理能力現代化”的提出，社會治安治理的相關研究與日俱增，可以說社會治安從“管理”走向“治理”在學界已經達成共識。需要說明的是，這里的社會治安治理與我國20 世紀80 年代提出的“社會治安綜合治理”有很大的不同，當時的社會治安綜合治理本質上屬于“組織化調控”。[1]而現階段的社會治安治理是將治理理論運用于社會治安實踐領域中，詮釋了多元主體合作共治治安事務的運作邏輯。但是，將治理理論運用于具體實踐領域的同時，學界亦反思治理理論的局限性。孫萍、閆亭豫認為治理存在利益相關者參與治理過程的秩序問題。[2]張賢明、田玉麒指出治理理論因為尚未構建良善的主體間關系可能出現治理危機。[3]周定財論及權力分散與責任模糊可能成為治理理論的弊端。[4]

基于此，在此背景下，協同治理的協同性特征使其在治理理論譜系中逐漸受到研究者的青睞。然而，目前學界關于“協同治理”的概念理解莫衷一是?？v觀已有研究成果，國內學者對協同治理的概念存在三種不同認識：第一種是將自然科學中的“協同學”嵌入到治理理論中，如鄭巧、肖文濤（2008）、李漢卿（2014）、蔡延東（2011）；第二種是直接借用國際組織的定義，如李輝、任曉春（2010）、劉偉忠（2012）等；第三種則是基于“collaborative governance”這一國外術語的翻譯分歧，在中文文獻中常以“合作治理”的形式出現，如敬乂嘉（2009）、蔡嵐（2013）等。關于前兩種認識，學者周定財認為這些概念闡釋未能突破“治理”的概念框架，有的甚至以全球治理委員會對治理的定義闡釋“協同治理”，忽略了“協同”的重要性。對于第三種認識，不少學者從“協作”“合作”“協同”等詞義辨析切入以分析兩者的差異，如汪錦軍（2012）、姬兆亮、戴永祥、胡偉（2013）、田培杰（2014）、張賢明、田玉麒（2016）、周定財（2017）等。本文認為兩者接近趨同，只是合作治理側重通過多元主體的道德價值理性達成合作共識，而協同治理則強調通過政府引導、協商對話、制度規范等工具理性達到公益與私利的協調統一。

在治理理論群簇中，協同治理被視為嶄新而高級的治理形態，能夠幫助治理理論走出價值與工具的迷失困境。[5]張仲濤指出協同治理的核心在于協同關系的建構。[6]田培杰指出協同治理的關鍵是如何建立架構和程序來促進不同參與主體的協同，以提高決策和實施質量。[7]李輝認為協同治理是在治理理論上強調合作治理的協同性，是實現治理向善治轉變的必經途徑。[8]燕繼榮指出“協同治理”是善治理論的3.0 版本。[9]因此，協同治理聚焦多元主體協同關系的建構，致力于揭開治理過程的“暗箱”，期待勾繪出多元主體良性互動、有序參與、協同共治社會公共事務的應然圖景。

隨著協同治理的深入研究，為了最大限度激發協同效應，國內外不少學者嘗試構建協同治理理論的分析模型，以期用理論框架指導協同治理實踐。相較國外學者異彩紛呈的分析模型，我國田培杰、田玉麒等少數學者也相繼提出協同治理的理論框架?？傮w看來，安塞爾和戈什提出的“SFIC”分析模型具有重要的借鑒意義。田培杰在其《協同治理理論研究框架與分析模型》博士論文中就是以SFIC 模型作為構建新模型的基礎模型，而從田玉麒建立的協同治理運作邏輯結構鏈條里亦可發現其深受SFIC 模型的啟發。協同治理強調資源和要素在主體間的良好匹配、[10]主體間的相互合作與風險共擔，發揮協同優勢，最終產生協同增效的功能。但協同效應是協同主體期許的應然圖景，實踐過程中不可避免存在協同惰性。因此，協同治理需要建立在科學的理論框架基礎之上，并借助協同治理模型促進協同資源的整合及協同過程高效運行機制的構建。綜上，將“SFIC”協同治理理論框架運用于社區治安治理中，聚焦社區場域中多元主體協同關系的建構，能夠為社區治安治理實踐提供有價值的參考。

二、社區治安協同治理的理論框架構建

作為協同治理的經典模型，SFIC 模型是由安塞爾和戈什兩位學者通過對多個國家不同領域的137 個案例采取“連續近似分析法”進行剖析，進而提出包括初始條件、領導推動、制度設計和協同過程四個關鍵變量組成的基礎模型。其中，協同過程是SFIC 模型的核心，其他部分則是協同過程的發生背景或影響因素。[11]該模型的協同過程首次使用環形結構替代傳統的線性過程，對協同主體之間的關系及互動情況給予了充分的關注，展示出協同過程的動態性與復雜性態勢。SFIC 模型具有較強的普適性，目前已運用于環境治理、災害治理、公共服務等多領域研究中。

然而，SFIC模型是由兩位國外學者在全球范圍內多個案例分析的基礎上建立的，因而運用該模型時需要將之置于我國的國情背景中。而且在具體的現實場域中，更應當對該理論模型進行適當的調整和側重。在社區治安協同治理場域中，本文針對SFIC 模型中的協同過程進行簡化調整，將其視為對話協商、利益協調、資源共享和協同行動等四大運行機制的動態循環過程。以SFIC 協同治理作為基礎模型，結合實際調整后的社區治安協同治理框架如圖1 所示：

（一）初始條件

在社區治安協同治理實踐中，將初始條件的相關變量集中于治理主體及協同動機兩大方面。首先，社區治安的協同治理主體多元，包括派出所、居委會、業主委員會、物業管理公司、社會組織等。有學者這些主體劃分為行政行動者和自治行動者兩種治安力量。[12]按照組織的屬性特征，這些主體其實可以再細分為行政組織、自治組織、市場治安組織和社會治安組織四大類型。不同屬性的組織擁有不同且不均的權力與資源。其次，社區治安協同治理的動機包括政令推動、利益驅動及心理驅動。[13]利益驅動是協同治理的最根本動因。隨著社區治安的不穩定因素日趨多樣化與復雜化，再加上治理主體資源的有限性，任何治理主體的單獨行動都無法達到有效治理的目的。不論基于個人利益還是出于公共安全利益的角度考慮，資源的相互依賴及權力的裁量分享都是協同治理的價值所在。政令推動是“官僚制”體系下的社會控制手段，派出所的社區治安參與即屬于該類型。最后，心理驅動機制的發揮需要治理主體具備公共性意識，依靠道德的自主性，最終外化于協同行動。

（二）領導推動

領導推動在社區治安協同治理的各個階段都具有關鍵作用。在協同治理的初始階段，領導的作用體現在倡導方面。有學者認為倡導具體包括吸納與聚合、組織與動員和授權與支持三方面。在協同治理的過程中，領導的作用表現為行動方案制定和組織關系協調。[14]因此，確定社區治安協同治理的領導者至關重要。已有諸多研究認為，協同治理中需要政府發揮“元治理”的作用，由政府擔當制度設計、遠景規劃的任務，[15]協調不同治理機制的關系，保證不同治理機制的有效對接和相對平衡。在社區治安協同治理的現實場域中，該領導者的選擇需要具有權威特性，又能切實關注社區的整體利益?；谝陨峡紤]，以社區警察為代表的國家力量具有專業性、暴力性、政治合法性、強制性等特點，擁有其他任何組織無可取代的社會治安治理功能，且社區警察是國家權力向基層滲透的重要力量，在國家與社會的雙向溝通方面發揮著重要作用。因此，社區警察是社區治安協同治理催化領導的最佳選擇。

（三）制度設計

制度設計是社區治安協同治理中各主體協同行動的基本框架和規范性行為準則，保障協同治理過程的程序合法性，促進各主體有序參與集體行動。首先，社區治安協同治理的制度設計具有開放性。開放性特征最先要回答的是“誰參與”的問題。有學者認為開放性特征需要考慮參與者的“合法性資本”與“多樣的必要性”。[16]其次，制度設計的關鍵是制定明確清晰的規則。作為一種集體行動的制度形式，清晰的規則能夠使參與者權責明確，對治理主體行動方式與互動模式具有約束和促進作用。最后，信任是協同行動的基礎，而透明是信任的前提，因而透明的制度設計過程極其關鍵。它能消除協同主體間的猜疑，促進信任資本的增長。

（四）協同過程

為了更有效發揮協同優勢，就必須打開協同過程的黑匣子。SFIC 模型將協同過程設計為溝通、信任、投入、共識和成果五個階段的動態循環。安塞爾和戈什認為，良性的協同治理過程往往基于信任、投入和共識的良性循環，而這些則需要依靠多元主體之間真誠的溝通。[17]在社區治安治理場域中，本文在SFIC 模型的基礎上將協同過程調整簡化為對話協商、利益協調、資源共享和協同行動等四大運行機制的動態循環過程。其中，對話協商機制是所有運行機制的基礎，貫穿整個協同過程；而協同行動機制是多重階段性協同行動成果的累積，涉及行動執行和效果評估，且評估內容需迅速反饋總結，并在下一輪對話協商中及時調整協同運行方案，以期最大限度釋放協同正效應，發揮協同優勢。

三、社區治安協同治理的現實困境分析

伴隨市場經濟的推進和城鎮化的加速，基層社會正經歷著資源整合和秩序重構。特別是社會轉型期的社區，更是一個基層社會不斷走向“國家化”“市場化”和“社區化”三者合一的治理場域。[18]在這種轉型背景下，社會矛盾凸顯、不穩定因素增加，社區的治安治理進程中面臨著三者之間相互交織疊加的復雜挑戰。不可否認，自我國實行社區警務戰略以來，以公安機關為主導的社會化治理取得了一定的成效。但實際上社區治安的治理仍然面臨著諸多困境。SFIC 模型認為初始條件、制度設計及領導推動是協同過程的影響因素。因此，要實現社區治安協同增效，就必須突破這三個層面存在的現實困境。

（一）初始困境

社區治安協同治理的主體多元，從國家與社會“二分框架”中可將其分為國家治安力量和社會治安力量。以公安警察組織為代表的國家治安力量為公眾提供基礎性的治安服務，這是他們天然的重要職責。在社區治安治理場域中，社會治安力量包括社區自治組織、社區治安類社會組織和市場治安組織。市場治安組織以營利為主要目的，遵照市場運行邏輯。社區中以物業公司、保安公司等組織為主體的勞動密集型市場治安組織最為常見。隨著安全需求的多樣化，市場治安組織的功能日益顯化，并在發展壯大的過程中不斷正規化、專業化、制度化。社區居委會是具有中國特色的基層群眾自治組織，已由法律的形式明確其治安責任，如《憲法》第一百一十一條第二款規定，“居民委員會……調解民間糾紛，協助維護社會治安……”。但是，社區居委會更像是基層行政組織在社區的延伸，其“行政化”傾向明顯，而動員社區資源與居民自治能力孱弱，對應的社區群防群治的治安治理功能亦受阻，表現為社區治安動員形式化、公眾參與感不足等。治安類社會組織以公益性、非營利性為主要特征，公眾以組織的形式自發參與到秩序生產等公共安全服務中，承擔著安全巡邏、交通協管、安全防范與宣傳、鄰里守望等多項治安服務，如治安志愿者組織、治安保衛組織等。近年來，社區治安類社會組織日漸增多，但組織數量多元的實然狀態未必產生治理能力提升的應然景象。從組織內部結構來看，不少社區治安類社會組織等存在運行結構松散、活動參與深度不夠、管理制度不健全及組織資源不足等問題；從組織的外部發展環境來看，其依附式發展特征明顯，呈現出依賴社區資源的發展困境。因此，作為社區治安治理的重要協同主體，社區居委會及社會組織的雙重主體困境大大影響了社區治安協同治理效能。

（二）制度困境

法律制度是多元協同主體參與治安治理需要遵循的重要規則，規范和約束著多元主體的行為方式，從而使得各主體的協同行為規范化、制度化。首先，社區治安是社區治理的重要內容，完善的社區治理制度能夠促進社區治安走向協同治理。然而，當前我國關于社區治理的制度建設與社區治理現代化目標相去甚遠。具體而言，目前我國社區治理缺乏系統性的頂層設計，社區治理基本法律尚未出臺，導致基層政府部門及社區社會組織權責不明，治理過程容易出現“缺位”“錯位”及“越位”等問題，多元主體互動合作的格局尚未完全形成。其次，我國社會治安治理主體基本形成了包括《刑法》《治安管理處罰法》《刑事訴訟法》《反恐法》等體系化的法律基礎，但“在政策轉化和制度執行層面，治理合作機制一直沒有在宏觀層面的制度改革中被提及”。[19]在社區治安治理中就相應呈現出治理制度協同性不足，往往存在“各自為戰”的單一管理局面，甚至維護社區治安幾乎成為公安機關的一家之責。如我國社區警務相關制度多見于公安機關頒布的規范性文件，缺乏與社區治理的協同共治制度。

（三）領導困境

社區治安治理的協同過程需要催化領導在多元主體間進行協調溝通，以保證社區治安治理的協同效能。社區治安事務包括治安行政事務、專業性治安事務、社區組織治安事務、鄰里治安事務等多種類型。[20]社區治安事務的多樣性意味著社區治安產品需要多元供給。從本質上講，治安治理是一個政府與社會的互動協同過程。因此，社區治安產品應是政府、社會與市場的互動協同供給過程。在這個協同過程中，參與合作的政府部門使協同治理具有合法性、權威性、透明性、責任性及公共性。[21]社區警察作為催化領導的最佳選擇，被視為“同輩中的長者”，在協商過程中貢獻自己的資源，扮演“元治理”的角色，[22]擔任社區治安協同治理過程的協調者和促進者。然而，目前警察在社區治安協同治理中催化領導能力不足，挖掘及整合治安治理資源的意識和能力有限。一方面，受“公安機關包打天下”思想傾向的禁錮，再加上動員社會治安力量無法律的強制規定，社區警察動員意識欠缺；另一方面，隨著基層治安任務繁重與警力無增長的矛盾日益突出，社區警察一般身兼多職，在上級指標考核的工作壓力下，他們將主要注意力分配在打擊犯罪領域，忽視挖掘調動治安資源的能力培訓，部分社區警察盤活社區資源的能力不盡人意。

四、社區治安協同治理的路徑選擇

傳統的依靠政府進行治安管理的難度加大，社區治安的建設過程應被視為一項多元主體參與的集體行動。構建多元主體協同治理的框架有助于多方整合社會資源，更好發揮各主體的協同優勢。根據SFIC 協同治理框架，社區治安協同治理需要突破初始困境、制度困境、領導困境等現實問題，并在此基礎上聚焦協同過程，構建社區治安協同治理的長效運行機制，最終實現社區治安協同增能效應。

（一）培育社會治安力量

社區治安作為一種特殊的公共服務，傳統的官僚式自上而下的供給方式已經被摒棄。理論和實踐證明，積極的公眾參與合作才能產生高效的治安服務。在社區場域中，社區居委會是與國家基層政權相聯系的社區建設主導者，是以社區廣大居民利益為中心的基層自治組織。充分發揮社區居委會自治、動員及服務作用，有利于推進社區治安協同治理進程。因此，針對社區居委會角色錯位問題，應盡快厘清街道與社區居委會的職責邊界，回歸指導與服務的關系，促進社區自治，提高社區居民實質參與能力，推動社區居民積極投入社區治安等社區公共事務治理中。同時，社區社會組織是公眾參與社區治安治理的有效載體。公眾以組織化的形式參與社區治安治理，有利于社會組織公共性的培育，進而推進社區公共空間的營造。針對治安類社會組織的自主性困境，首要任務是要加強組織自身的內部建設，通過建立完善的組織章程、規范組織運行結構等途徑促進自身規范化運作。其次，社區治安類社會組織的培育發展需要政府的政策支持。一是政府應為社區社會組織發展提供法律保障，通過頂層設計明確社區社會組織的“合法性”身份，增強社會組織的自主性，如強化對各種規模社區社會組織進行分類管理，為社區社會組織深度參與治理暢通制度渠道等。二是加大對社區社會組織的扶持，通過鼓勵引導多方資金支持、場地提供等方式推進社區社會組織發展，并通過專業培訓、業務指導等多渠道促進社區社會組織專業能力建設。

（二）完善協同制度設計

社區治安治理主體協同制度的缺位使得各主體常常面臨職責不清、定位不明等實踐困境，難以形成協同合力，進而影響社區治安協同治理成效，健全社區治安協同治理法律規范勢在必行。首先，要做好社區治理的頂層設計，對社區自治主體的自治地位、自治權及社區他治主體的權限、職責予以明確，并理順兩者之間的關系，否則有效的社區協同治理無從談起。[23]其次，社區警務是促進社區治安和諧穩定的戰略舉措。因此，要提高社區治安的協同效能增量，亟須從執行層面上制定關于社會參與社區警務工作的制度規范。當前國家雖然已經出臺如《城市居民委員會組織法》《保安服務管理條例》等治安主體承擔治安治理責任的相關法律，但既有規定仍無法滿足治安協同治理的現實需要?？傮w看來，治安多元主體的職責權限、運行規則、參與渠道和形式等制度規范還有待完善。因此，應建立社會參與社區警務工作的制度體系，厘清社區警察的工作職責要求、社區市場治安組織和社區社會組織的職責和協同義務、居民參與社區治安管理的責任和方式，[24]通過立法形式落實社會參與社區警務工作的具體措施和實施細則，使各治理主體發揮協同作用，依法承擔社區治安的責任，提供社區治安公共服務，“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，推動社區治安走向協同參與的現代化治理格局。

（三）強化催化領導作用

實踐表明，治安治理主體結構的形成、功能的發揮和秩序目標的實現，公安警察隊伍在其中起著無可替代的關鍵作用。在社區治安協同治理中，社區警察作為催化領導者，對于引導各主體參與協同，激發協同精神具有重要意義。協同治理的實質是建立在市場原則、公共利益和合法性認同基礎上的合作，[25]這種合作促使社區警察角色的重新定位。需要注意的是，社區治安治理是政治權力從政治國家返還公眾的社會民主化進程的結果。但在實踐中，警察管理職能的縮小并不意味著其作為治安管理權威角色的消失，而是要將這種權威日益建立在警察與社區之間相互合作的基礎之上。[26]因此，強化社區警察催化領導意識，提升整合社區治安資源能力，對于促進社區治安協同治理至關重要。具體可以從以下三方面努力：宏觀層面，推進警務績效考核的制度化、規范化，特別是在社區警察績效評估中引入公眾參與、資源整合等相關指標，有效發揮考核工作的導向機制和監督作用，促進治安基礎性工作落地實施；[27]中觀層面，由于公安院校是培養警察的主渠道，應該在院校中開設社區社會工作、社區管理學等相關課程，通過專業課程學習強化意識與提升能力；微觀層面，基層派出所應重視社區警察專崗，“請進來”與“走出去”雙管齊下，加強社區警察的業務技能培訓，促進整合資源能力的提升。

（四）構建社區治安治理長效運行機制

協同過程是協同治理的關鍵，明晰的運行機制可以揭開協同過程的神秘面紗?；赟FIC 模型，將社區治安的協同治理過程歸納為對話協商、利益協調、資源共享、協同行動等運行機制。首先是建立對話協商機制，這是貫穿整個協同過程的基礎機制。它既可以維護協同主體間的網絡關系結構，又是協同主體關系結構產生協同效應的橋梁和協同效應實現的動態路徑。[28]對話協商內容涉及社區治安治理的規劃與執行全過程，包括目標的確立、規則的制定、職責的分割、權利的保障、資源的配置、行動的落實、績效的評估、成果的分享等具體的權、責、利分割和平衡項目。[29]在對話協商過程中，信任關系作為一種重要的社會資本逐漸建立，而有效的信任資本又會促使主體間向更深層次的對話協商邁進。其次是建立利益協調機制。多元的社區治安治理主體追求的利益也不一致，而增進公共安全利益是社區治安協同治理的終極目標，兩者張力的存在使得建立有效的利益協調機制成為必然。利益協調機制能夠促進各方主體在協同行動中，在保障自己合理利益的前提下同時將公共利益置于重要的位置，實現公共利益與各主體私利益的調和。同時，為了避免強勢主體通過“話語權”迫使弱勢主體犧牲自身利益滿足其利益需求，在協同過程中應通過規則賦予各主體相互監督的權力，使他們相互合作又彼此制約，實現各協同主體之間的利益平衡。再次是建立資源共享機制。這里的資源不僅包括物資等顯性資源，還涉及信息等隱性資源。當然，擁有資源意味著擁有權力，資源的擁有量決定著權力的多寡。因此，資源共享也意味著權力共享，特別是決策權的共享。社區治安治理的決策權不再僅由公安機關單一主體掌握，而是轉移到各治理主體，以增強多元主體對決策服從的自覺性，從而提高協同參與熱情和投入程度。資源與權力共享的同時強調責任共擔。協同過程需要達成有限責任共識，明確各主體主要職責范圍，避免公安機關承擔無限責任。最后是建立協同行動機制。協同行動機制的形成必須建立在協商對話、利益協調及資源共享三大機制的基礎上，進而實現多元參與主體在行動上相互協調、合作，提升社區治安協同治理的成效。協同行動運行過程中最重要的是根據協商對話達成一致的行動方案進行社區治安治理，并及時評估治理過程及成效，同時將評估結果反饋到行動方案設計中，通過總結成功的協同經驗與分析不足，不斷完善協同行動方案，促進社區治安協同合作可持續化。