“放管服”視角下《中外合作辦學條例》修訂研究

王紅建 曹艷艷

近年來，我國對外合作辦學蓬勃發展?！吨型夂献鬓k學條例》(以下簡稱《條例》)自2003年9月1日施行以來，有力地推動了我國對外合作辦學的規范化與法治化。2013年和2019年，我國對《條例》進行了兩次修訂，但都未觸及實質問題。隨著教育對外開放的不斷深入，《條例》的局限性越來越明顯，難以為中外合作辦學實踐中出現的新情況、新問題提供有效解決方案。與此同時，國家從政策層面對中外合作辦學提出了更高的要求。在2018年的全國教育大會上，習近平總書記強調，要“擴大教育開放，提升我國教育世界影響力?！澜缫涣髻Y源開展高水平合作辦學”[1]351。這就對完善中外合作辦學領域的法律制度提出了要求。正是在這一背景下，教育部將《條例》修訂列入立法計劃。

如何修改《條例》？學者從不同角度提出了意見和建議。有學者認為完善《條例》應以人為本，從明確辦學定位出發，遵循高等教育公益性原則，保障學生的合法權益。[2]有學者認為《條例》的修訂應兼顧政府的行政管理和社會服務職能，同時健全引導機制，暢通權利救濟渠道。[3]有學者從質量監管出發，提出要引進優質教育資源，提高管理水平，開展持續監管。[4]總體上，學界研究成果對《條例》修訂具有借鑒意義，但對《條例》修訂如何體現“放管服”改革的要求還缺乏深入研究。

“放管服”是我國各級政府行政管理應遵循的重要原則，是國家行政體制的改革方向。2015年5月，在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上，李克強總理指出：“當前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉變政府職能總的要求是：簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，即‘放、管、服’三管齊下?！盵5]教育是行政管理的重要領域，《條例》是國家教育主管部門對中外合作辦學實施行政監管的最重要依據。在“放管服”改革的時代背景下，《條例》修訂亦應落實“放管服”改革精神，體現“放管服”改革的要求，通過重新界定和分配教育主管部門的權力，促進教育主管部門實現由“掌舵者”到“劃槳者”的角色轉變。

一、《中外合作辦學條例》存在的問題

(一)重管理，輕服務

現行《條例》制定于我國加入WTO之后、全面依法治國方略實施之前，其中很多條款帶有計劃經濟體制的痕跡，強調政府的管理職能而非服務職能。例如，《條例》第八條規定：國務院教育行政部門負責全國中外合作辦學工作的統籌規劃、綜合協調和宏觀管理。省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門負責本行政區域內中外合作辦學工作的統籌規劃、綜合協調和宏觀管理。

中外合作辦學作為公益性事業，其立足點應是提供更好的教育資源和服務，滿足人民群眾對于優質教育的需要?！稐l例》將政府作為開展中外辦學的主要力量，凸顯政府的審批權，其結果是國務院教育行政部門與人力資源社會保障行政部門等統攬了中外合作辦學的總事務，承擔了從合作辦學機構設立、變更到終止的各式各樣的審批工作。小到住所、名稱、法定代表人的變更，大到機構的分立、合并，都需要審批。與此同時，政府的服務職能卻被弱化甚至忽略?！稐l例》中關于合作辦學者和辦學機構義務和責任的條款隨處可見，對政府在辦學活動中應當提供的服務則緘口不言。實踐中，一些地方對中外合作辦學缺乏必需的財政扶持，導致辦學者迫于資金壓力而選擇縮減運營成本或者提高學費來維持運營。這顯然無法保障教育質量，與中外合作辦學的初衷背道而馳。

(二)重審批，輕監管

《條例》重視審批，在第二章詳細列舉了中外合作辦學者須報請審批的材料、審批期限等。但這種審批只是一種形式審批，單從合作辦學者提交的材料并不能對其未來能夠提供的教育服務進行準確評估。換言之，符合形式審批條件的中外合作辦學并不一定能夠提供優質教育資源。這就要求政府建立完善的監管體系，在審批之后對中外合作辦學進行有效的監督與評估。

關于監督與評估，《條例》只在第三十五條籠統要求國務院或者省級教育行政部門及勞動行政部門等加強對中外合作辦學機構的日常監督，組織或者委托社會中介組織對中外合作辦學機構的辦學水平和教育質量進行評估，并將評估結果向社會公布。實踐中，教育部為實現質量監管，建設了兩個中外合作辦學的信息平臺，一是中外合作辦學監管工作信息平臺，二是中外合作辦學頒發證書認證工作平臺。[6]這兩個平臺實現了一定程度的信息公開，但離完善的監管體系所要求的行政監管、社會監督、第三方評估等還有很大差距。一方面,由于缺少有關中外合作辦學監管的規范性文件,各級教育行政部門未建立起有效的監管制度；另一方面,面對眾多的中外合作辦學項目，各級政府各自為政，缺乏完備的溝通交流和信息共享機制，導致監管缺乏系統性而進一步影響到管理效果。[7]23

(三)重中央，輕地方

在我國，中外合作辦學的模式主要有：中外合作大學(具有法人資格)、中外合作學院(二級學院性質)以及中外合作辦學項目。其中，本科以上高等學歷教育的中外合作辦學機構和項目占據較大比例。截至2020年，經教育部批準和備案且正常運行和實施的各層次中外合作辦學機構和項目近2 300個，其中本科以上機構和項目近1 200個。[8]

《條例》第十二條規定，申請設立實施本科以上高等學歷教育的中外合作辦學機構，由國務院教育行政部門審批；申請設立實施非學歷教育和?？埔韵聦W歷教育的中外合作辦學機構，由擬設立機構所在地的省、自治區、直轄市人民政府審批。同時，根據《中外合作辦學條例實施辦法》，申請舉辦實施本科以上高等學歷教育的中外合作辦學項目，也由國務院教育行政部門批準。這就意味著，全國所有本科以上層次的中外合作辦學，無論是機構還是項目，其審批權都集中在中央教育行政部門。這無疑為國務院教育行政部門帶來了繁重的審批任務，難免會影響行政審批工作的效率甚至后期監管等其他工作的正常開展。從這個意義上看，中外合作辦學監管不力，與中央教育行政部門審批任務繁重不無關系。與此同時，省級教育主管部門在審批環節本應扮演的重要角色被中央覆蓋，導致其不能充分發揮作用。

二、“放管服”對《中外合作辦學條例》修訂提出的要求

2020年5月，李克強總理在國務院政府工作報告中指出：“依靠改革激發市場主體活力，增強發展新動能，深化‘放管服’改革?！盵9]這既為我國中外合作辦學管理體制改革提出了要求，也為解決合作辦學領域存在的上述問題指明了方向。

(一)“放”：簡政放權，下放審批層級

“放”即簡政放權，要求政府合理配置行政權，將部分權力下放給下級機關，解決不同層級機關、部門之間的權力交叉問題。簡政放權的重點在于重新對政府角色進行定位，重新界定政府、市場和社會之間的關系。在中外合作辦學領域，政府權力主要體現在審批和監管兩個環節。如前所述，《條例》突出政府對中外合作辦學的審批權，但對監管著力不夠。因此，在“放管服”改革背景下，中外合作辦學領域中下放權力的重點在于下放審批權，也即將原本屬于中央行政部門的部分權力下放到省一級。這就要求大刀闊斧地改革審批制度，激發創新與改革活力，以更合理的權力配置完善中外合作辦學管理制度，促進中外合作辦學事業的發展。

(二)“管”：放管結合，實現管理轉型

“管”即放管結合，要求政府部門提高監管能力，改革監管手段，推動監管體制創新，將“放”與“管”結合起來，既要放得開，也要管得住。放管結合的核心是政府管理轉型，做教育市場的引導者，激發市場活力，釋放社會創造力。在“放”的基礎上，“管”應有所變革和創新，既要考慮下放權力，放得開，也要考慮如何通過制度改革實現有效監管。具體到《條例》的修改，放管結合要求政府在下放審批權的同時，加強監管和評估，建立完善的監管體系和評估制度。例如，確立優質教育資源的標準，建立優質教育資源的甄別認定機制，完善辦學質量評估機制和整改與退出機制。通過有效監管，實現對中外合作辦學的有序管理，確保中外合作辦學的教育教學質量。

(三)“服”：優化服務，轉變政府角色

“服”即優化服務，增加供給，要求政府減少對市場的干預，凸顯服務供給能力，核心是政府在現代治理理念的指導下，進一步提高治理服務能力，更好地為人民服務?！胺奔仁歉母锱e措，也是改革目標。[10]優化服務，要求政府轉變觀念和角色，強化服務意識，弱化管理思維，從“管理者”轉向“服務者”，在對中外合作辦學實施監管的同時，充分利用各種資源為中外合作辦學提供優質服務。例如，在《條例》中規定審批前引導機制，積極開展審批前的行政引導、行政宣傳工作，激發辦學活力；在監管過程中為中外合作辦學的提質增效提供建設性意見和指導；在退出機制和程序方面以負責到底的態度完善政務服務。

(四)“放管服”對《中外合作辦學條例》修訂的價值指導

一是依法改革，依法治教?！胺殴芊备母锏睦砟詈驼邔χ型夂献鬓k學提出了職權配置合理、監管輸出持續、管理服務高效的要求。但“放管服”絕不是要無依據、無標準地下放權力，而是必須依法進行。這既凸顯了《條例》修訂對中外合作辦學制度改革的重要性，也從法律角度為《條例》修訂提出了要求?！稐l例》修訂應遵循依法改革、依法治教的原則，考慮并回應中外合作辦學實踐中出現的新情況、新問題，同時注意與其他法律如《民辦教育促進法》和《行政許可法》的銜接，做到法律體系和規范的內在協調統一，同時使合作辦學的各項活動都有法可依，有據可循。

二是優化教育生態，實現綠色發展。根據“放管服”的理念和精神，中外合作辦學制度改革至少要做到以下幾個方面：規范審批事項、簡化審批流程；明確政府職責、減少推諉扯皮；在政府職責明確的基礎上，通過權力的合理調配，達到政府內部系統的最優化，兼顧公平和效率，避免內部資源浪費；明確各部門職責，完善交流溝通機制，形成上行下效、和諧統一的監管體制；強化服務意識，從外部環境上促進教育生態的綠色發展。[10]

三是厘清主體定位，實現教育善治。中外合作辦學領域的“放管服”改革會影響到教育行政管理體制的深刻變革，其最終目的是以政府行政管理體制改革促進教育治理現代化，其價值追求是通過厘清政府主體定位走向教育“善治”。羅伯特·羅茨(R.A.Rhodes)指出，作為善治的治理，指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系。[11]8中外合作辦學涉及多方主體，關鍵在于政府是否能擺正姿態對中外合作辦學活動進行管理和服務，高校能否在現有體制的框架內發揮主觀能動性與創造性。

三、《中外合作辦學條例》修訂建議

基于“放管服”對《條例》修訂提出的要求，筆者提出以下修訂《條例》的建議。

(一)審批放權

《條例》修訂重點之一在于簡政放權、合理配置審批權限。配合“放管服”改革，《條例》在修訂過程中應進一步在中外合作辦學領域理順審批權限配置，在聽取各方意見的基礎上做出綜合考慮和穩妥選擇，在保障教育主權和教育質量的前提下，逐步有序地改革審批權力配置方式，向高校和地方政府下放審批權限。具體來講就是取消不必要的審批，優先采用備案制；簡化審批條件；優化審批流程。

1.下放審批權

中央教育行政部門主要統籌全國中外合作辦學的規劃、計劃，具體的審批權應下放，從重審批過渡到重監管，提升治理能力，優化行政服務。但放開審批不等于放任自流，在下放審批權時需要注意以下三點。

第一，尊重高校辦學自主權?！胺拧辈粌H僅是權力下放，還包括還權于學校，還權于地方政府。建議取消中外合作辦學項目、非學歷中外合作辦學機構、申請籌備設立中外合作辦學機構的審批，可改為備案制。對?？埔韵碌闹型夂献鬓k學機構可由設區的市審批。給予高校充分的自主權，對不影響辦學資質的非重大事項的變更由高校自主決定，重大事項的變更備案即可。

第二，在審批權限設置上，根據機構和項目的性質，實行不同的審批要求。對于非學歷培訓機構，完全可以不經過籌備而直接設立，權限上可以授權或委托設區的市人民政府的教育行政部門審批。對于中外合作辦學項目，建議直接規定由省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門審批。

第三，在收費權審批方面，在符合國家有關政策的定價規定前提下，擴大教育行政部門的話語權，簡化收費的審計程序。比如收費方面，可以由高校根據發改部門及物價部門定價，實行備案制。

2.簡化審批條件

在申請條件上，《條例》和其他教育法律、行政法規遵循的是“中國-外國”的二元劃分邏輯，中外合作辦學事關國家的教育主權。因此，不同于其他教育法律、法規，《條例》必須規定負面清單：義務教育機構、涉及政治與意識形態等特殊性質的教育。除此之外，只要是中外辦學的正規教育機構，我國都應持開放歡迎的姿態，以彰顯新時代教育開放的自信。在審批材料上，應進一步精簡材料，只對影響中外合作辦學性質以及合法性條件的事項進行審批，對于諸如《條例》第二十三條、第二十四條規定的內部管理體制、經費籌措與管理使用以及資金證明情況等非必要事項交由民法相關規定調整即可，行政機關不必也不應將其作為必要準入條款。還要根據當前中外合作辦學申請實際，在特定領域和地區，對中外合作辦學實施簡便措施。比如啟動資金，申報的時候可取消原有啟動資金15%的規定。審批時限，申請學歷教育機構的審批時限可以由6個月縮短至3個月，申請分立、合并的答復期限可以考慮縮短至1個月。

3.與《行政許可法》相結合，優化審批流程

簡化審批流程，提高審批效率。要全面建立中外合作辦學“一個窗口”受理、“一站式”審批機制，減少審批環節，簡化審批程序，縮短辦理時間，方便辦學單位申報。在優化審批流程方面，審批相關許可證或者資格證書可以用簡易程序。

根據《行政許可法》第四十五條規定，行政機關要履行告知義務?！稐l例》中行政機關的該項義務責任條款缺失。建議在《條例》修訂時增加“行政機關應當將所需時間書面告知申請人”。另外，建議設置組織專家評議的時間限制，將《條例》第十九條修改為：“申請正式設立實施學歷教育的中外合作辦學機構的，審批機關受理申請后，應當在三個月內組織專家委員會評議，由專家委員會提出咨詢意見?！比绻幌薅▽＜以u議的時間，審批期限就會變相延長，導致行政效率低下。專家審查完畢，就應開始按照正常的行政許可程序來審批。

根據《行政許可法》第四十六條關于聽證程序的相關規定，中外合作辦學因涉及公共利益，擬作出不予批準的，應增加聽證程序。

(二)放得開也要管得住

1.健全準入制度，改進評估方法

以前監管標準不明確，導致操作困難，收不到良好的監管效果。因此建議《條例》將辦學標準予以明晰化。為體現公平性和透明性，對前置審批應與后續監管以相同標準管理，這也符合法的可預測性。在對準入條件進行評估時，要設置更加合理的量化標準，提高評估結果的專業性。[12]為保證中外合作辦學的質量，有必要設立專門的評估機構，進行常態化的質量評估，同時政府應提供便利，履行好服務職能，讓專業的人做專業的事，提高監管的專業水平。

2.完善監管鏈條，增加監管深度

監管要在各個環節體現出來，不能一勞永逸。[13]不難發現，《條例》中監管部分的規定缺失，我國目前監管還未形成完整的鏈條，監管也未深入到辦學活動中。后續監管的缺失，很有可能會讓之前的努力前功盡棄。因此，要全面推行年度檢查報告制度，并且根據實際情況進行動態調整，激發辦學活力，將評估機制與質量監督融入監管全過程;建立獎懲機制并細化相應規則，通過完善監管鏈條，真正做到對中外合作辦學活動的深入監管；將政府監管與機構內部監管結合起來，對重大事項的決議生成會議記錄以便后續監管。

此外，針對留學服務市場亂象，應將留學服務作為中外合作辦學鏈條的重要部分進行專門管理。為了讓社會力量參與監督，順應信息化監管的潮流，進一步維護學生權益，教育部公示了中外合作辦學督查熱線。下一步，應建立統一的信息共享和辦學監督平臺，指導各地發揮好中外合作辦學監管工作信息平臺的作用，方便公眾通過媒體公布、自身查詢了解相關主體及機構的性質，積極維護自身權益，從而形成行業主體自律、公眾監督、政府監管的治理模式。各級政府要學會正確地引導、利用媒體，為中外合作辦學營造良好的輿論環境。

3.建立合作辦學的質量認證制度，健全質量保障機制

質量認證雖然不是辦學項目的必要條件，但合作辦學主體往往希望通過此項認證向公眾證明其辦學水平的高質量。事實上，質量認證能夠激勵辦學者提高自身競爭力，從而提升中外合作辦學的整體水平。認證程序可以看作監管的延伸環節，也可為公眾提供一個相對權威的就學參考。目前，政策法規處作為審批工作的主要部門，不堪承受巨大的工作負荷，也無法回應改革的現實需求，因此建議由專門部門統一管理，比如設置中外合作辦學處，授予其較大自由裁量權，統一管理合作辦學相關事宜。

應建立合作辦學的學位互認制度，輻射亞太地區乃至全球范圍內的多邊學歷互認，與聯合國教科文組織合作，主動行使大國話語權，參與擬定國際教育質量標準。此外，作為制造大國，我國的職業教育也同樣不可忽視，不僅要引進來，還要走出去，堅持與國際同標準。

為謀求中外合作辦學的健康平穩發展，確保合作辦學的水準，除了從國外輸入優質教育資源，還需要走出去參與國際合作，支持高質量國際合作實驗室興建，提高自身的科研水平。人才引進與人才輸出并舉，從培養的國際化人才中遴選一批學術精英參與到國際組織中，有助于拓寬中外合作辦學對外開放交流的渠道，促進國家合作交流，展現世界大國的良好風貌。

4.增強審批專業性，加強退出機制建設

當前我國合作辦學的審批工作交由教育部國際司政策法規處承擔。該處承擔審批材料與專家評議雙重工作，任務量非常大，很難有充足的精力對專業事項進行細致而周密的審查，不能真正保證其專業性。如果設置專門部門來審核材料，并且對其違法失職行為承擔獨立的責任，可以在減輕國際司政策法規處負擔的同時，讓各部門真正負起責任來，增強民眾對政府的信任度。

一個健康有活力的市場應當是動態發展、不斷更新的。完善準入機制的同時也要完善淘汰退出機制。對于中外合作辦學者一方退出辦學或者資質發生變化，比如教育質量較低、學科能力較弱等不再具備舉辦中外合作辦學機構資質的，應引導其有序退出。2018年，我國終止部分本科以上中外合作辦學機構和項目，為探索中外合作辦學的體制機制改革留出空間，也為引進新一批優質資源提供了良好的政策支持。監管覆蓋從準入到退出各個環節，能夠實現全面監管，促使中外合作辦學者以學生利益為本，以提高教育質量為目標，在擴大規模的同時增值增效，遵紀守法，不忘初心，開辦真正符合社會需要和期待的中外辦學項目。

中外合作辦學已經進入了一個新階段，學界不論在理論還是實踐上都探索出了很多有益經驗。這些經驗會進一步激發中外合作辦學的潛能，進一步滿足廣大人民群眾對多樣化、高質量教育的需求?！稐l例》修訂要確保在加強黨的領導、保證教育質量的基礎上，簡政放權、破除體制機制障礙?！稐l例》的修訂要通過“放管服”改革，由重審批過渡到重監管，兼顧審批制度中“放”的實踐要求、實現有效監管，以適應改革需要，落實改革要求?！稐l例》的修訂要凸顯政府服務職能，調動社會力量，重視市場作用的發揮，培育社會第三方中介評估機構，完善準入制度，改進評估方法，從而真正做好中外合作辦學制度改革領域的“放管服”改革。