中國首批國家公園體制試點的經驗與成效、問題與建議

臧振華,張 多,王 楠,杜 傲,孔令橋,徐衛華,*,歐陽志云

1 中國科學院生態環境研究中心,城市與區域生態國家重點實驗室, 北京 100085 2 國家林業和草原局經濟發展研究中心, 北京 100010 3 國家林業和草原局國家公園管理辦公室,北京 100714

中國是世界上第一個、也是目前唯一將建設生態文明納入國家戰略的國家。建立國家公園體制是建設生態文明制度的重要內容,對于推進自然資源科學保護與合理利用,建設美麗中國,促進人與自然和諧共生,具有極其重要的意義。

從1956年第一個自然保護區建立以來,經歷60多年發展,中國已建有自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園等各級各類自然保護地11800多處,覆蓋陸域國土面積約18%,領海面積約4%,對保護生態系統與生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量發揮了重要作用[1]。然而,自然保護地過去的發展缺乏系統規劃,存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題,極大影響了綜合保護效果[2- 4]。為從根本上解決這些問題,確保重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護,提升優質生態產品供給能力,維護國家生態安全,中央提出“建立國家公園體制”,開展國家公園體制試點。根據國家統一部署,2020年要完成國家公園體制試點,設立一批國家公園,分級統一的管理體制基本建立。

本文收集了我國開展國家公園體制試點以來的重要政策文件、規劃等資料,分別于2019年7—8月和2020年9月赴各試點區,通過座談交流、資料查詢、野外踏查、實地走訪等多種形式,調查了試點區的管理體制、運行機制、生態保護、社區協調發展、試點保障、自然教育與宣傳等工作的進展情況。在跨時2年的資料收集、實地考察基礎上,全面總結我國首批國家公園體制試點的經驗與成效,認真梳理體制試點過程中存在的問題,并提出針對性建議,以期全面展現我國國家公園體制試點的最新進展,為國家公園深化建設提供參考和依據。

1 體制試點基本情況介紹

從2013年十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制以來,國家接連出臺了一系列政策,從建設國家公園的指導思想、主要目標、建設內容、主管機構、功能定位等方面進行了總體部署(表1)?！渡鷳B文明體制改革總體方案》指出,建立國家公園體制是生態文明體制改革的重要組成部分?！督夜珗@體制總體方案》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的印發,標志著我國國家公園體制建設已經初步完成頂層設計,明確了國家公園在全國自然保護地體系中的主體地位。

2015年12月,中央全面深化改革領導小組會議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》,標志著我國首個國家公園體制試點區啟動。2016年5—10月,國家發展改革委陸續批復神農架、武夷山、錢江源、南山、長城、普達措等6個試點區的《試點實施方案》。2016年12月,中央全面深化改革領導小組會議通過大熊貓和東北虎豹2個試點區的《試點方案》,2017年6月,又通過《祁連山國家公園體制試點方案》。2018年,長城終止國家公園體制試點,加入國家文化公園建設序列。2019年1月,中央全面深化改革委員會(2018年3月根據《深化黨和國家機構改革方案》由原中央全面深化改革領導小組改成)會議通過《海南熱帶雨林國家公園體制試點方案》。至此,我國設立了首批共10個國家公園體制試點區(表2),涉及12個省份,總面積達22.3萬km2(圖1),主要保護熱帶雨林、亞熱帶常綠闊葉林、溫帶針闊混交林、荒漠草原等不同生態系統,以及大熊貓、東北虎等珍稀瀕危物種。

表1 國家公園體制試點的重要政策文件

表2 首批國家公園體制試點區基本信息

圖1 我國首批國家公園體制試點區空間分布(審圖號：GS(2019)1823號)Fig.1 Spatial distribution of the first batch of China′s National Park system pilot areas

2 經驗和成效

總體而言,國家公園體制試點得到了政府和社會各界的高度重視[5]。各試點區地理區位各異、保護對象多樣,在試點過程中涌現出一系列特色亮點工作,為國家公園建設和管理積累了一批可復制、可推廣的經驗[6- 8]。國家公園體制試點產生了良好的成效,自然資源資產管理效率明顯提升,生態保護和恢復力度明顯增強,社區民生有所改善,社會效益突顯。

2.1 管理體制機制創新

各試點區都組建了國家公園管理機構,推進了自然保護地機構和人員整合,完成了自然資源所有權邊界劃定和確權登記,基本實現了由一個部門統一行使國家公園管理職責。10個試點區形成了中央垂直管理、中央與地方共同管理、地方管理3種管理模式(表3)。

表3 首批國家公園體制試點區管理體制情況

為保障國家公園體制順利運行,各試點區積極創新運行機制(表4)。10個試點區都制定了條例或辦法(東北虎豹、祁連山、大熊貓3個跨省試點區正提請審議；普達措國家公園的條例2014年開始實施,但與國家現行要求不一致,目前正在加快修訂,修訂草案已通過迪慶州人大常委會會議；其余6個試點區已頒布實施),編制了總體規劃且獲得正式批復,為國家公園建設和管理提供了基本保障。

表4 首批國家公園體制試點體制機制創新的典型案例

2.2 保護力度持續加強

各試點區生態保護力度普遍加強,人類活動監管能力有效提升。各試點區都開展了綜合科學考察或主要保護對象專項調查,信息化、智能化水平相比試點前都有較大提升,全方位、立體式的監測巡護體系初步建立；積極開展專項保護行動,針對試點區面臨的主要違法行為開展聯合執法,營造了高壓態勢；堅持自然恢復為主,針對試點區生態系統退化和破壞的類型和程度,采取必要輔助措施加以修復(表5)。國家公園體制試點產生了明顯的生態成效,各試點區生態系統服務功能維持穩定或有所提升,違法破壞行為得到有效遏制,物種種群數量有所增加、棲息地得到恢復,動植物新種、分布新記錄不斷被發現(表5)。

表5 首批國家公園體制試點區的取得的代表性生態成效

2.3 資金投入不斷加大

國家公園體制試點以來,資金投入力度不斷加大。中央層面,國家發展改革委除在原有的中央預算內投資專項中安排資金外,專門在文化旅游提升工程專項下安排國家公園體制試點資金,2017—2020年共投資38.69億元；財政部2017—2019年通過一般性轉移支付安排各試點省共9.8億元,2020年將國家公園支出納入了林業草原生態保護恢復資金,并安排預算10億元。省級和地方財政持續增加配套資金和專用經費,海南熱帶雨林、武夷山、錢江源、南山等4個試點區的省級和地方財政投入超過總資金量的60%,神農架試點區接近50%。此外,中國綠化基金會、全球環境基金等社會組織對國家公園保護事業的支持力度逐步加大,試點以來,10個試點區累積獲得捐贈超過2億元。

各試點區利用多方整合的資金,采取增設公益崗位、加強集體土地統一管理[9- 10]、提高生態補償范圍和標準、改善生產生活設施、開展特許經營、扶持經色產業等措施,帶動社區發展,實現了對部分當地居民和森工企業職工的安置,既提高了自然資源的保護效率,又增加了居民收入,有利于維護社會穩定(表6)。

2.4 科研合作不斷深化

各試點區積極搭建國家公園研究機構,深化合作機制,有效提升了國家公園的科研水平。各試點區在原有科研條件基礎上,建立或共建國家公園科研機構20余個,涉及高校和科研院所等單位數十家,匯聚了一批多學科領域和行業背景的高水平人才,形成了強大的智力支持(表7)。試點以來,10個試點區內開展的研究工作已發表一系列學術論文,不乏具有全球影響力的頂級研究成果[11- 12]。依托深化合作產生的科研成果已經開始應用于實際保護管理工作,為國家公園的建設與管理、生態系統恢復、物種保護等提供了有力支撐。

表6 首批國家公園體制試點區民生改善的典型案例

表7 首批國家公園體制試點區的代表性科研機構

2.5 社會影響逐漸擴大

試點以來,通過自然教育和宣傳引導,國家公園理念深入人心,生態文明思想廣為傳播。各試點區都開通了國家公園官網、微博、公眾號等,多渠道多形式宣傳生態文明思想和國家公園價值,及時回應社會關切問題,極大提高了國家公園的社會關注度(表8)。各試點區都建立了國家公園自然教育基地,自然教育的規模有序擴大,國家公園的全民公益性得以體現。試點以來,社會各界參與10個國家公園試點區的志愿服務逾萬人次。通過廣泛征集社會公眾創意,10個試點區都發布了形象標識,充分體現了國家公園特色。

表8 首批國家公園體制試點區擴大社會影響的主要做法

3 主要問題

國家公園體制試點是一種全新體制的探索。建成統一規范高效的中國特色國家公園體制,是一項長期艱巨復雜的系統工程,還面臨一些尚未解決的問題和困難。

3.1 管理機構級別和類型參差不齊

首先,部分試點區國家公園管理機構級別偏低。神農架、普達措、南山3個試點區管理機構目前仍由所在市州政府代管,與國家公園自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使的要求不符,難以承接中央委托事權責任的落實。武夷山、神農架、錢江源等試點區內自然資源權屬復雜,不僅涉及區縣協調,還牽涉省直各有關部門、甚至跨省協調整合等情況,處級管理機構難以協調,不利于深化推進各項工作。

其次,部分試點區國家公園管理機構行政主體缺失。神農架、普達措、南山3個試點區管理機構為事業單位性質,綜合執法等行政職能缺乏法律支撐,盡管進行了行政授權,仍很大程度上依賴地方政府職能部門,執法適時性受到較大牽制。

最后,跨省試點區存在“一園多制”問題。祁連山試點區甘肅片區建立了省管理局、管理分局、保護站三級垂直管理體系,但青海片區的管理分局、保護站仍依托地方林草局設立。大熊貓試點區的14個管理分局5個由省級管理局直管,9個以當地政府管理為主；陜西和甘肅片區的綜合行政執法由森林公安承擔,四川片區直接賦予管理分局執法權限。

3.2 法律制度不健全

首先,《國家公園法》等上位法還未出臺,不同管控分區的細化管控要求不明確。核心保護區和一般控制區內哪些行為是允許的,哪些行為是禁止的,監管部門對不同管控分區的督察依據是什么,都不明確。目前大多參照《自然保護區條例》管理,該條例的某些限制性規定難以執行、且不合時宜。核心保護區內完全禁止任何人類活動,既不是科學的最嚴格保護,也不具有實際操作性。藏族等少數民族牧民在不同季節逐草而居,是長久以來形成的民族傳統和文化,維系草畜平衡前提下適當放牧對自然生態環境并不會造成破壞。某些試點區核心保護區內的部分人工林群落結構過于簡單或感染了病蟲害,從保護管理角度需要采取修復措施消除隱患,但實際操作中要依法干預比較困難。

其次,跨省試點區的管理條例、規劃等由誰批、如何批等問題暫未明確。批準建立跨省的國家公園體制試點區是中央統攬全局的結果,跨省試點管理條例出臺難、規劃批復難等是我國自然保護地體系建設管理中出現的新問題。目前,東北虎豹、祁連山、大熊貓3個試點區都完成了條例編制,但由于審批主體不明確,無法報批[13]。

3.3 資金保障長效機制未建立

首先,各級財政對國家公園的投入整體而言總量不足,且來源分散。國家公園的中央和地方事權還未劃清,中央未建立國家公園專項資金,整體支出力度與中央應該承擔的國家公園全民公益性資源保護責任不匹配。中央預算內投資項目申報體系不成熟,部分試點區存在上報時間倉促、內容論證不充分、項目時序安排不科學等問題。地方政府財政能力有限,配套力度偏小,普遍在工礦企業退出、生態搬遷、集體土地流轉等方面存在較大的資金缺口。

其次,社會投入占比小,無法對財政進行有效補充。為了迅速遏制生態環境遭受破壞的勢頭,中央實施嚴厲的生態環境保護制度,采取了前所未有的問責和懲處力度。在此背景下,地方政府對自然資源保護的重要性有了充分認識,違法違規開發建設項目、森林砍伐、農業擴張等問題得到較大程度緩解。但是,保護地內的自然資源允許何種形式何種程度的利用沒有形成共識,地方政府和保護地管理機構在形勢不明朗的情況下對引入企業資金參與建設存在顧慮[6],企業由于缺乏法律制度保障且盈利模式不清楚,暫時沒有大資金介入。試點區普遍經濟基礎相對薄弱,僅靠自身探索短期內優質生態產品的經濟價值難以實現。此外,我國的自然保護公民教育發展還處于初級階段,社會捐贈還未形成規模。這些原因共同導致社會資金沒有在國家公園體制試點過程中起到有效補充。

3.4 人才隊伍建設滯后

首先,管理技術人員數量難以滿足國家公園建設需求。試點區大多面臨較嚴重的編制短缺,存在人員劃轉落實不到位、人員配置不健全、人員兼用、無編無崗等問題。執法力量普遍薄弱，可能導致違法違規行為監管缺失。

其次,人員年齡結構不合理、高端人才短缺,人才激勵機制不完善。各試點區普遍存在人員年齡結構老化、業務能力較低等問題。由于國家公園試點區多位于社會經濟相對落后區域,且部分試點區管理機構級別、性質還不確定,缺乏對高端管理技術人才的吸引力。

3.5 保護與發展的矛盾仍然突出

國家公園是國家自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分,面積遠比一般的自然保護區和自然公園大,又是最嚴格的自然保護地類型,保護與發展的矛盾突出。試點區內的居民生產生活大多依賴于對當地自然資源的傳統利用,在保護生態的同時妥善安置原住居民,改善其生活水平,是建設國家公園面臨的巨大挑戰。目前,大多數試點區內居民獲得的生態補償僅能滿足基本生活保障,存在人獸沖突隱患,防護體系和保險賠償體系尚不完善。

3.6 空間范圍不合理

由于處于試點階段,國家公園的內涵和建設管理目標一直在不斷豐富,已建試點區的標準不統一,且存在空間范圍不合理問題。從國家代表性、完整性角度考慮,三江源試點區目前未納入完整的長江源頭和黃河源頭；武夷山、錢江源、神農架、普達措、南山等試點區目前范圍還不足以反映生態地理單元的完整生態過程,毗鄰的具有相同保護價值的區域,因跨行政區域導致管理機構難以整合等原因,沒有納入試點范圍內。此外,某些試點區在規劃國家公園范圍和管控分區時,未進行充分的實地勘驗,部分永久基本農田、聚居村等沒有科學調出,既影響了國家公園的原真性,也留下了居民生產生活與保護管理矛盾的隱患。

4 完善建議

4.1 規范管理機構設置

首先,建議按照中央編辦最新出臺的《關于統一規范國家公園管理機構設置的指導意見》要求,規范不同管理模式下的國家公園管理機構的性質、級別、內設部門、直屬機構、分級管理機構、人員整合等關鍵問題,彰顯國家公園的主體地位。

其次,建議按照機構改革職能劃分,調整完善由國家發展改革委等原13個部門組成的國家公園體制建設領導小組,領導小組在國家公園主管部門設立辦公室,加強統籌協調和高位推動。國家公園主管部門對祁連山、大熊貓等跨省試點區以及武夷山、神農架等有必要有條件跨省整合的試點區加強指導,理順管理體制。

此外,應繼續加強對非全民所有自然資源的實際管理,實現國家公園由國家主導[14]。

4.2 健全法律制度體系

首先,建議加快《國家公園法》的制定和出臺,統籌謀劃制定《自然保護地法》,為以國家公園為主體的自然保護地體系提供整體性、系統性的法治保障[15-16]。上位法出臺有利于促進各國家公園理順法律適用關系,增強各國家公園條例辦法的法律效力。過渡期間,建議先由主管部門和監督部門聯合出臺指導意見,明確不同管控分區的細化管控要求。

其次,建議盡快出臺國家公園條例、規劃等管理辦法,為條例和規劃的編制、上報、審批等提供解決路徑。需進一步明確國家公園管理部門、監管部門、審批部門、各級地方政府之間的權責邊界,持續加強協作,精準施策,整合多方力量履行好國家公園各項職能。

4.3 完善資金保障長效機制

首先,建議加大財政投入,理順下撥渠道，規范使用投向。應加快研究國家公園事權劃分,中央和省級政府按照事權劃分出資保障國家公園的建設與運行[17, 18]。發揮集中力量辦大事的體制優勢,整合多渠道資金統籌使用,完善項目申報體系。開展生態系統評價,建立保護成效與資金投入掛鉤的機制,把有限的資金優先安排到真正的短板和急需解決的問題上。

其次,建議完善社會捐贈制度,吸引社會資本為國家公園建設提供支持。應繼續加強自然教育與宣傳,擴大國家公園的社會影響力,成立基金委員會統一接受社會捐贈[19]。推廣特許經營模式,適度開發特色入口社區,將優質的生態環境和自然資源轉化為市場競爭力,逐步增強造血能力[20]。

4.4 強化治理能力建設

首先,建議加大人才引進力度,完善人才激勵機制和考核機制。以專業化為導向,盡快解決國家公園管理機構的空編現象,逐步改善專職人員的學歷水平和年齡結構。加大對現有人員的培訓與交流,提升業務能力。

其次,建議加深社會參與程度,緩解編制不足的壓力。推廣柔性引進,打破人才使用壁壘。鼓勵推廣購買服務方式,快速準確解決實際需求。完善志愿服務機制,調動公眾參與積極性。

此外,應充分利用先進技術成果和基礎設施條件,持續推動治理體系向標準化、信息化、智能化、專業化邁進,提高治理能力和效率,向科學技術“要編制”。

4.5 推進社區協調發展

首先,建議加強國家公園宣傳工作,牢固樹立人與自然和諧共生的思想意識,增強為子孫后代留下珍貴自然遺產的責任感、使命感、榮譽感。以生態保護為首要目標,兼有科研、教育、游憩、社區發展等多功能和多目標的國家公園理念,是在消化吸收了國外先進經驗、總結了我國60多年來自然保護地研究成果的基礎上提出的,具有后發優勢。

其次,應繼續加大保護力度,營造國家公園世代傳承的緊迫感和莊嚴感。國家公園應堅持保護第一不動搖,嚴厲打擊破壞生態環境和野生動植物等違法行為。盡快制定社區發展規劃,確保社區建設與國家公園整體保護目標相協調。

最后,建議完善以生態保護為重點、以改善民生為核心的常態化生態補償機制。合理確定生態補償標準,將項目性、階段性生態補償政策落實為常態化、長期化的補償來源[21]。推動有條件的試點區推廣自然資源有償使用制度，鼓勵地區或流域間的橫向轉移支付。深入探索生態產品價值實現路徑,挖掘國家公園品牌價值,將“兩山理論”轉化為實踐行動,讓國家公園建設給當地政府和群眾帶來實惠。

4.6 完善空間布局

首先,建議合理調整邊界。對三江源、武夷山、錢江源、神農架、普達措、南山等完整性或代表性存在問題的試點區,應考慮打破行政區劃限制,盡快制定整合方案。過渡期間,持續深化跨省或跨市縣的聯動保護機制。將鎮村建成區、永久基本農田、礦業權等矛盾沖突尖銳且保護價值不高的區域按相關政策規定調出,提高國家公園的原真性和管理有效性。

其次,建議加快出臺統一的《國家公園設立標準》。充分借鑒國外國家公園的先進經驗,同時緊貼中國國情,明確國家公園的設立條件、認定指標、設立流程、命名規則等,為科學遴選國家公園候選地、完善國家公園總體布局提供基本遵循[22]。

致謝：感謝參與國家公園體制試點評估的各位專家在資料收集時提供的幫助。