浙江省獨立學院“轉公辦”的理論邏輯和實踐證成

吳正金

(浙江農林大學 暨陽學院，浙江 諸暨 311800)

2008年4月，教育部出臺《獨立學院設置與管理辦法》(下文簡稱“教育部26號令”)，對已設獨立學院給予5年過渡期，計劃用5年的時間引導獨立學院轉設為民辦高校。教育部26號令出臺5年后，2013年，時任教育部副部長魯昕在“獨立學院規范發展與創新研討會”上拓展了獨立學院的發展路徑，提出了六種思路，特別提到了轉為公辦高校。顯然，這是對教育部26號令的重要完善和補充，具有特殊的意義。浙江省大部分獨立學院，是在2003年教育部《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(下文簡稱“教育部8號文件”)出臺之前舉辦的，主觀上具有“天然”的公辦屬性，客觀上也符合中國高等教育發展的規律。魯昕副部長的講話精神為浙江省獨立學院“轉公辦”打開了政策空間。直到2018年8月，浙江省政府出臺《關于全面實施高等教育強省戰略的意見》(下簡稱“實施意見”)，浙江省獨立學院真正迎來了政策春天，為“轉公辦”提供了政策支持依據。

一、浙江省獨立學院“轉公辦”的理論邏輯

(一)堅持教育的公益性高于市場化的價值追求

在中國人的價值觀中，高等教育的公益性一直是占主導地位的。不僅《高等教育法》《民辦教育促進法》都明確規定教育的公益性，教育部26號令第三條也明確規定“獨立學院屬于公益性事業”，明確了獨立學院的法律屬性。教育部對獨立學院政策的理想預設是，中國優秀的民營資本，就像“貴族、紳士和精英等少數‘自由人’由于‘經濟安逸’，以‘悠閑的好奇’精神將追求知識作為終極目的”[1]一樣而舉辦獨立學院。但實踐與之相去甚遠，舉辦獨立學院被當成是投資獲取收益的一種企業形式，把企業組織的話語系統嫁接到高校的管理上，實質就是母體高校和民營資本雙方利益和權力分配表現形式的制度化，明顯帶有“為拉動內需，教育產業化的”印記[2]，這就決定了教育的公益性和市場化很難平衡和統一。時任教育部長周濟對此有所認識和預判，他曾指出，“中國的民辦教育靠投資利潤回報發展面臨著很多難題和矛盾，它不同于美國的民辦教育、私立學?？烤栀浥c低稅吸引投入，具有公眾收益投資教育的性質”[3]。因此，教育的公益性和價值追求決定了獨立學院不能完全由市場化運作，政府必須有所作為。浙江省獨立學院起點定位就是“公辦民助”“國有民辦”，在發展過程中仍然堅持初心未變，確保了獨立學院公益性的優先地位。

(二)踐行“規范辦學義務”大于“資本收益權力”的責任擔當

保持獨立學院教育發展的穩定性是規范辦學的首要義務，遵循教育規律保證獨立學院人才培養質量，是規范辦學的重要義務，其威脅和最大的風險來自于合作方資本的逐利性?！睹褶k教育促進法》規定，“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，按民辦機制運行的許多獨立學院實行了股份制，提出了公司經營的觀念[4]，這意味著投資方具有收益的權利，但這種權利往往會轉化為資本對獨立學院管控的權力，而這種權力主導著獨立學院遵循企業組織邏輯[2]，追求資本收益最大化。一旦目的無法實現，社會資本往往以身試法，鋌而走險，現實中曾發生非法挪用辦學資金、抽逃資金、私下交易轉讓獨立學院、撤資[5]、違規招生[2]等現象，極大威脅了獨立學院的健康發展，甚至影響到社會穩定。雖然教育部26號令第三章專門規范了獨立學院的組織機構和運行機制，通過過程控制來限制投資方的權力以確保母體高校的地位，進而實現規范辦學、保證人才培養質量的目的，但這無法改變社會資本追求經濟效益最大化的市場規律。約定學院凈收益分配比例時，往往是社會資本力量占據主導地位。根據季誠鈞等人的調查，有的在學年初學費入賬后就開始預分配，并且投資回報50%以上的竟然占到7.8%[6]。不同的規律和價值追求在獨立學院內部同時發生作用，必然給獨立學院健康發展帶來極大的困惑。因此，浙江省獨立學院對引進社會資本參與辦學一直心存忌憚。正是這種意識和責任擔當，浙江省獨立學院可以無干擾地自主管理，遵循教育規律，提高教育質量，注重社會效益。

(三)遵循上位法大于下位法的法律效力邏輯

1995年全國人大制定的《中華人民共和國教育法》規定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”；1997年國務院頒布《社會力量辦學條例》規定，“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的”，還規定了“教育機構的積累只能用于增加教育投入和改善辦學條件，不得用于分配，不得用于校外投資”；1998年全國人大常委會制定《中華人民共和國高等教育法》規定，“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的”。但是，2002年全國人大常委會制定《中華人民共和國民辦教育促進法》(1)此《民辦教育促進法》應以1995年《教育法》為上位法依據，因為最近一次修訂《中華人民共國教育法》是在2015年。規定，“民辦學校出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。從法律位階來看，《教育法》是教育工作的根本大法，效力僅次于憲法，是《民辦教育促進法》的上位法。作為下位法的《民辦教育促進法》不能與上位法《教育法》相沖突。雖然《民辦教育促進法》用“合理回報”這個寬泛的字眼取代“營利”概念的明確指稱，但實質上違反了《教育法》的精神[7]。教育部的8號文件嚴格意義上算不上法律，只是一個規范性的文件，位階更低，其效力層次也相應較低。教育部的“26號令”屬于行政規章制度，位階和效力比“8號文件”要高，但與全國人大及其常委會通過的法律相比要低(2)其實，由教育部而不是立法機關來規范獨立學院發展這一帶有高等教育全局層面的問題是否合適，以及政策制定的規范性和其政策實施的有效性等問題仍然值得考量。。2015年全國人大常委會修訂的《中華人民共國教育法》規定，“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”。通過“法無明文規定”的方式為2002年《民辦教育促進法》所規定的取得“合理回報”提供了合法依據。但是，浙江省獨立學院絕大部分都是財政性經費舉辦或參與舉辦(下文有詳細論述)，這決定了浙江省獨立學院轉為民辦是不合法的。2018年全國人大常委會修訂的《民辦教育促進法》規定，“營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理”。修訂后，明確民辦學?？梢园垂痉ㄟM行營利，在邏輯上，這已超出《教育法》的討論范疇，完全背離了教育的初衷。面對法律法規政策文件之間的沖突與矛盾，浙江省遵循“上位法大于下位法”的法律效力邏輯，堅持獨立學院的公辦模式，堅守了獨立學院辦學不以盈利為目的的公益性。

二、浙江省獨立學院“公辦屬性”的實踐證成

(一)浙江省“國有民辦二級學院”的誕生和發展

浙江省“國有民辦二級學院”(獨立學院前身)興起、發展具有特定的時代背景和政策淵源。改革開放后，浙江省經濟發展較快而高等教育相對滯后，特別是本科層次的高等教育資源無法與經濟發展相匹配。為改變這種現狀，1998年12月，浙江省政府頒布了《關于鼓勵社會力量參與辦學的若干規定》(下文稱“若干規定”)，“積極鼓勵社會力量以多種形式參與辦學，…企事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人可以依法獨立辦學或以股份形式合資辦學，可以與政府部門或公辦學校聯合辦學，…現有公辦學校也可根據需要和可能，選擇少數進行‘公辦民助’或‘國有民辦’改制試驗”。這是浙江省舉辦獨立學院最早的直接政策依據。從全國來看，20世紀末，人民對接受高等教育的渴求越來越迫切。在這樣的背景下，1999年6月召開第三次全國教育工作會議，決定開始擴大高校招生規模，開啟了高等教育改革波瀾壯闊的歷程。而實際上，早在1999年4月22日，浙江省人民政府就批復同意了“寧波大學建立以民營機制運作的寧波大學科學技術學院”。浙江省第一所新機制二級學院由此建立。在全國教育工作會議后，1999年8月，浙江省大膽地批復了8所高校組建獨立學院。在浙江省政府《關于浙江工業大學等8所高校組建民辦二級學院的批復》(下文稱“批復”)中提出：“學院均為各自普通高校的二級學院，按民辦機制辦學，具有獨立法人資格，實行相對獨立辦學，財務獨立核算”。上述《若干規定》和《批復》的規定和相關精神，成為后來浙江省13所獨立學院成立的重要政策遵循。從實踐來看，在2003年教育部8號文件出臺前，浙江省獨立學院一直在這兩個政策框架內發展。

(二)浙江省“國有民辦二級學院”的改制實驗

從1999年寧波大學科學技術學院創立，到2001年浙江大學寧波理工學院成立，短短兩年內浙江省共舉辦19所二級學院；從2003年教育部8號文件出臺后，到2006年7月最后一個獨立學院——同濟大學浙江學院成立為止，浙江省共舉辦獨立學院22所[8]。其中，有16所獨立學院是母體高校自己舉辦的，沒有社會合作方，自己投入辦學場地、辦學資金和師資力量。其典型特征可以用“兩塊牌子一套人馬”來比喻，獨立學院的招生、教學、管理、設施、場地都與母體高校相重合，甚至學歷、學位證書也由母體高校頒發；有2所是浙江大學分別與杭州市政府和寧波市政府合作舉辦(3)浙江大學舉辦的兩所獨立學院已于2018年轉為公辦。；只有4所獨立學院的合作方有社會資本參與。在教育部8號文件出臺前，浙江省獨立學院除當時的溫州大學城市學院(4)溫州大學城市學院已于2016年轉為民辦，更名為溫州商學院。外，其他“二級學院”沒有真正意義的社會合作方?？梢?，浙江省大部分獨立學院創辦在教育部8號文件之前，其舉辦的初心是公辦高校的“改制試驗”，其資產屬性是國有，實質為公辦學校，而不是民營化辦學。

(三)浙江省“國有民辦二級學院”轉向“獨立學院”的變通

教育部8號文件出臺前，教育部對浙江省“國有民辦二級學院”這種新型辦學形式采取了“允許試、不爭論”的態度[9]，但教育部8號文件改變了浙江省“國有民辦二級學院”的定位和走向。教育部8號文件正式將“由普通高校按照新的機制、新模式舉辦的本科層次的二級學院”定名為獨立學院，并針對二級學院辦學過程中的一些問題進行規范。明確規定，試辦獨立學院要一律采用民辦機制，具備“七獨立”條件。浙江省獨立學院主要在兩個方面不符合文件：一是辦學機制上沒有社會資金參與，沒有真正意義的社會力量參與辦學”[10]；二是落實“七獨立”不徹底，最主要的就是校園不獨立(5)浙江大學城市學院和浙江大學寧波理工學院除外。。針對第一個問題，經溝通后，教育部基本認可浙江省本科高校與校辦企業合作的方式[11]。針對第二個問題，浙江省獨立學院解決的辦法是，“對沒有獨立校園的獨立學院，在校本部以綠籬隔離等方式相隔，形成單獨的辦學空間”[12]。經過變通，浙江省“國有民辦二級學院”從形式上符合了教育部8號文件要求，變成了“獨立學院”，但實質上仍為各高校獨立辦學。如果把獨立學院放在國家整個相關政策法規建設歷程的趨勢中[13]，還有教育部時任主要負責人(6)指時任教育部部長周濟、副部長魯昕、副部長張保慶等，下文有引用。的話語體系中來分析，我們可以發現，教育部本意是將獨立學院作為民間資本介入優質高等教育資源的一種創新的體制機制。顯然,變通后的浙江省獨立學院與此初衷仍不相符。值得慶幸的是，實踐已經證明，這種變通是符合實際的積極變通而不是消極變通，因為，這促進了獨立學院健康發展(7)社會資本參與并占主導地位的獨立學院，因利益沖突曾發生撤資、停辦、違規招生等問題，嚴重影響了獨立學院的健康發展。，真正實現了保證高等教育質量的政策目標。

(四)浙江省獨立學院遷址“縣域”辦學，向地方“公辦”應用型大學邁出關鍵一步

2008年教育部出臺26號令，逐步把獨立學院規范到民辦教育的管理模式上。教育部26號令細化了“七獨立”的規定，特別是獨立校園面積要不少于500畝，在“寸土寸金”的杭州核心城區，這一硬性規定無疑是獨立學院發展的最大困難。浙江省獨立學院紛紛與地方政府合作向縣級城市區域遷建，邁向“縣域”發展?，F在看來，雖然當時是落實教育部26號令政策規范設置的無奈選擇，但關鍵在于這不僅符合了高等教育普及化階段向縣市區域發展的規律[14]，也契合了浙江省優化高等教育區域布局和推動縣域經濟轉型發展的需要。自2010年浙江財經大學東方學院遷址到嘉興海寧始，至2016年寧波大學科學技術學院慈溪校區建設，浙江省11所獨立學院遷址縣域辦學。因為前車之鑒(8)指2005年浙江科技學院設立理工學院與明日公司股權糾紛一案，2010年上海財經大學浙江學院停辦事件等。，這些獨立學院遷建時仍然沒有尋求社會合作方參與，一般都是由當地政府通過國投公司無償建設校園，母體高校負責辦學。地方政府引入高校僅僅是為支持經濟社會發展、提升城市品質形象，具有鮮明的公益性。正是因為單純的初心，在獨立學院辦學過程中，地方政府仍然給予政策和資金的大力支持，使得浙江省獨立學院獲得穩步快速發展。

三、浙江省獨立學院“轉公辦”的政策依據和發展定位

(一)浙江省獨立學院“轉公辦”的政策依據

2011年12月，教育部在官網“來信回聲”的答復中指出，“現有獨立學院及其興辦者可以根據自身的條件和實力，選擇不同的未來發展走向?？梢岳^續舉辦獨立學院或轉設為民辦本科學院，也可以轉為高等職業學院或其他層次的民辦學校，還可以并入其他學?；蛲＾k”[15]。后來情形就發生了變化，2013年2月教育部發展規劃司下發《關于上報獨立學院規范工作進展的通知》，要求省級教育行政部門要結合當地經濟社會發展水平、高等教育發展狀況、地方財政對高等教育支撐能力，考慮本地區高等教育結構布局、“十二五”期間高等學校設置規劃，特別是本科學校設置規劃以及應用科技大學建設、現代職業教育體系建設等因素，認真籌劃本地獨立學院規范工作。把規范獨立學院工作作為優化高等教育資源、促進區域經濟社會發展、推進新型城市化進程的重要契機和推動力。還特別強調，制定有針對性的改善措施和時間表，做到一校一策，一問題一措施，要求問題客觀，措施得當，有操作性[16]。經比較可以看出，從2011年到2013年，教育部對獨立學院規范發展的認識發生了重大轉折。2013年6月，時任教育部副部長魯昕，在全國獨立學院創新與發展培訓班上提出獨立學院發展的六條思路，對獨立學院的發展方向進一步明確。其中有一條就是由當地政府支持轉為公辦高校。

2018年8月，浙江省政府出臺《關于全面實施高等教育強省戰略的意見》(下簡稱《實施意見》)，意見指出，加強高等教育宏觀規劃，遵循高等教育發展規律，要完善高等教育空間布局，探索省市共建、部門共建等方式，支持每個市重點建設好1～2所高校。同時還指出，地方政府引進或新建高校，必須同步建立高校生均經費長效保障機制。如前所述，浙江省獨立學院縣域辦學本質上都是地方政府引進的高校，在客觀上符合了浙江省高等教育空間布局的要求，實際上這是中國高等教育普及化發展的必然選擇。因此，《實施意見》為縣域辦學的獨立學院“轉公辦”提供了極佳的宏觀政策環境。

(二)浙江省獨立學院“轉公辦”的發展定位

中國高等教育正在從教育大眾化階段向普及化階段邁進，從美國、日本、英國等國家高等教育發展歷史經驗來看，高等教育普及化在發展方式、治理理念和服務對象等方面都要相應調整。馬丁.特羅認為，高等教育大眾化必然伴隨著多樣化，進而演化出與之相適應的結構分化[17]?！秾嵤┮庖姟芬仓赋?，堅持分類管理特色發展，完善高校分類管理體系，引導不同高?？茖W定位，促進高校分類發展，辦出特色，使浙江省高等教育結構更加完善、層次更加合理。浙江省獨立學院遷建縣域辦學之所以成功，在于地方政府引進高校的初衷是服務于地方經濟社會發展，貢獻于地方產業經濟轉型升級。遵循高等教育規律，在高等教育發展布局的政策指引下，結合浙江省區域產業各具優勢的實際，浙江省獨立學院“轉公辦”的發展定位應當是建設具有“地方特色的應用型高水平大學”。

地方特色就是，轉設后的高校要樹立“與地方經濟社會互動、與地方發展同行”的理念，學科專業建設、人才培養目標、人才培養方式等要以地方特色產業為導向，人文社科教學、研究要融入、傳承和挖掘地方的文化資源和歷史底蘊，實現學校與地方經濟社會深度融合發展。應用型就是，轉設后人才培養、科學研究、社會服務、國際交流與合作等工作要服務于國家發展戰略和省委發展規劃在辦學區域的具體實踐。主要有兩方面內容，一是致力于先進科學知識向地方產業的轉變和流動，實現科學的技術化，技術的產業化，同時，把地方產業難題和問題轉變為科學技術的課題進行研究，真正服務于地方經濟轉型升級；二是致力于黨和國家先進思想、文化、觀念、制度等向提高地方治理體系和治理能力的轉變，真正服務于地方社會發展。各學校根據辦學的傳統和優勢，也可選擇一方面作為顯明特色。

浙江省民營經濟發達，地方產業各具優勢，區域傳統和歷史積淀各具特色，這就為獨立學院特色發展奠定了地方產業基礎和文化基礎。因此，浙江省獨立學院要與浙江省高質量、多元化的社會系統相匹配，因地制宜，建設地方特色的應用型大學，為地方產業升級、經濟結構調整和提高社會治理能力提供有力的智力支持。