銀行卡在國家治理現代化中的角色

姜川

隨著移動互聯網時代的到來，以銀行卡為代表的卡基支付近年來受到極大沖擊，為了順應移動支付的潮流，卡基支付實施了許多創新手段，如虛擬卡、以手機Pay為代表的NFC支付、碰一碰、銀聯掃碼付、銀聯刷臉付等都在回應支付便利化的需求。除此之外，銀行卡作為最普惠的金融工具，在我國法律和政策體系中占據著極為重要的地位，銀行卡已經成為支撐我國諸多政策的工具，甚至已經超越金融領域，成為國家治理的基礎設施，如果忽略這一基本事實，恐怕無法合理評價銀行卡這一張薄薄的卡片背后所承載的社會價值與政策價值。以下試結合我國近些年的法律與政策予以說明。

網絡身份認證的基石

國家認證能力是國家基礎能力，通過不斷強化對公民、財產等的認證，現代國家才得以建立包括身份制度、財稅系統、教育醫療、福利保障等在內的全面治理體系。我國以身份證為基礎建立了線下身份認證體系。然而，隨著互聯網日益成為公共輿論、法治建設、知識產權保護、基本人權保護的高風險地帶，提高互聯網治理能力迫切要求國家對網絡上的“網民”進行識別和認證。

通過公安系統進行身份認證是最為基礎的手段，但是公安系統的身份驗證服務時間較短等問題無法滿足網絡實名制的需要。以銀行卡為基礎的銀聯身份認證就成為使用最為廣泛的驗證方式。由于銀行卡辦理時都需要進行實名認證，出于了解客戶原則的監管要求，銀行辦理儲蓄卡I類卡與信用卡首卡時還必須進行線下核驗，所以中國銀聯的身份認證具有極高的可信性以至于可以成為其他機構實行實名認證的基礎，例如微信和支付寶等App的身份認證都是可以通過綁定銀行卡來完成。

銀聯身份認證除了商用應用之外， 也在政務應用中廣泛使用，例如2016年國務院辦公廳發布的《關于印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》提出“申請人在以個人身份進行網上辦事前，需先行注冊成為互聯網政務服務門戶的個人用戶。注冊時，應填寫申請人的真實姓名、身份證號碼、郵箱地址、手機號碼等主要信息，并通過銀聯卡實名認證等方式完成申請人的實名認證”。

弱勢群體權利保護的抓手

尊重和保障人權是國家治理的精髓所在，也是國家現代性的根本體現。特殊人群、社會相對弱勢群體的權利是其中重要的環節。國家在《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》也言明“農民……殘疾人、老年人等特殊群體是當前我國普惠金融重點服務對象”，在對這些弱勢群體的生存權與發展權的保護中，銀行卡作為金融基礎設施在殘疾人、老年人、農民與農民工等弱勢群體的保護中發揮了極大的作用。

老年人權利保護。部分老年人沒有智能手機、不會上網、不會使用智能手機，面臨的“數字鴻溝”問題日益凸顯。銀行卡作為一種傳統支付工具，已得到廣大老年人的廣泛使用，國務院在《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》中要求“零售、餐飲、商場、公園等老年人高頻消費場所，水電氣費等基本公共服務費用、行政事業性費用繳納，應支持現金和銀行卡支付。強化支付市場監管，加大對拒收現金、拒絕銀行卡支付等歧視行為的整改整治力度?！彼糟y行以其廣泛網點的分布成為老年人面對越來越多無法通過手機解決問題的“避風港”，這與“用戶無法找到微信支付客服墜樓”等新聞形成鮮明的對比。

殘疾人權利保護。殘疾人由于身體功能限制，在業務中往往需要特殊流程和特殊設施，往往更依靠線下的銀行卡和銀行網點進行支付、金融服務。中國銀行保險監督管理委員會（以下簡稱“銀保監會”）和中國銀行業協會也多次出臺政策與文件落實殘疾人的權益保障，2012年銀監會（現為銀保監會）在《關于銀行業金融機構加強殘疾人客戶金融服務工作的通知》提出了殘疾人金融權益保護的方向性要求，同年中國銀行業協會在《關于進一步完善殘障人士銀行服務的自律要求》中針對肢體障礙、書寫障礙、視力障礙、聽力障礙等不同類型的殘疾人設定了不同的特殊服務標準，2018年中國銀行業協會發布的《銀行無障礙環境建設標準》更是將銀行業服務殘疾人的軟硬設施進行了規范化。2017年試點開始并于2019年推向全國的第三代智能化殘疾人證更是集成了銀行卡功能，卡片加入了銀聯芯片，能通過銀聯網絡支付，具有身份識別、業務管理、社會服務、金融應用等多項功能。銀行卡與銀聯便利殘疾人的諸多舉措體現了行業的社會責任，踐行著黨中央“健全殘疾人幫扶制度”的要求。

農民工權利保護。農民工欠薪問題一直是社會治理的大問題，住建部門、農業農村部門、司法機關多方著力都面臨著政策落實到農民工手中最后一步缺乏抓手的難題，2014年國務院發布《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，首次在國家層面提出通過“推廣實名制工資支付銀行卡”實現農民工工資的直接支付，這一措施在后續多個文件中得到強調，最終于2020年發布的《保障農民工工資支付條例》形成法律，要求“施工總承包單位……通過農民工工資專用賬戶直接將工資支付到農民工本人的銀行賬戶……用于支付農民工工資的銀行賬戶所綁定的農民工本人社會保障卡或者銀行卡，用人單位或者其他人員不得以任何理由扣押或者變相扣押”，銀行卡作為國家與農民工之間的直接聯系，構成了保障農民工工資準時足量到戶的重要一環。

農村金融。農村金融是鄉村振興與普惠金融兩項國家計劃的交匯：鄉村振興需要農村金融助力，而農村支付是農村金融的基礎，2018年黨中央國務院發布的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》要求“加快農村金融產品和服務方式創新，持續深入推進農村支付環境建設，全面激活農村金融服務鏈條”;普惠金融發展存在城鄉不均衡，2018年中央一號文明確“普惠金融重點要放在鄉村”，而在《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》中更是在農村普惠金融章節中提出拓展銀行卡的使用具體要求“拓展銀行卡助農取款服務廣度和深度。支持有關銀行機構在鄉村布放POS機、自動柜員機等各類機具，進一步向鄉村延伸銀行卡受理網絡”。銀行卡是國家治理延伸到農村基層的體現。

營商環境優化的基礎設施

營商環境是一個綜合、復雜和有機的體系，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。我國一直致力于優化營商環境，尤其是近年來我國在世界銀行營商環境報告中的排名逐年遞減，展示了優化營銷環境的良好效果。而在其中多項政策中，銀行卡作為一項政策工具發揮了巨大的作用。

銀行卡交易費率降低促進商業流通。我國的銀行卡境內交易費率在經歷了多次改革之后現已遠低于歐美發達國家，顯著降低流通環節費用，改善我國內循環經濟的營商環境。2012年、2013年有三個國務院辦公廳文件都要求“優化銀行卡刷卡費率結構，降低總體費用水平，擴大銀行卡使用范圍”，2020年國務院辦公廳印發《關于以新業態新模式引領新型消費加快發展的意見》再次提出“優化與新型消費相關的支付環境，鼓勵銀行等各類型支付清算服務主體降低手續費用，降低商家、消費者支付成本，推動銀行卡、移動支付在便民消費領域廣泛應用?！?我國銀行和銀行卡行業不斷讓利服務于國家優化營商環境的大局。

銀行卡便利涉企政務服務開展。早在2002年制定《稅收征收管理法實施細則》時就明確要求使用銀行卡繳稅，“稅務機關應當根據方便、快捷、安全的原則，積極推廣使用支票、銀行卡、電子結算方式繳納稅款?！?2017年國務院在《關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》中進一步要求通過銀行綜合服務機、手機銀行等繳稅，“推進銀行卡受理終端、網上銀行、手機銀行等多元化繳稅方式?！?銀行卡不僅助力政務服務的現代化與電子化，還促進我國政府的智慧化轉型，例如在新冠肺炎疫情后的復工復產中，商務部就和中國銀聯合作，在其文件商辦消費函[2020]161號中就提出與中國銀聯“強化信息共享……為出臺消費促進政策提供科學嚴謹的信息、數據支持”，我國的復工復產中政策的精準實施與退出也有著銀行卡行業和中國銀聯的一份貢獻，這種實踐也是我國推進智慧政務的有益嘗試。

銀行卡孕育和促進電子商務發展。我國電子商務冠絕全球，這也得益于我國良好的電子支付為基礎的網絡營商環境，國務院辦公廳在2005年印發的《關于加快電子商務發展的若干意見》中要求“推進在線支付體系建設。加緊制訂在線支付業務規范和技術標準，研究風險防范措施，加強業務監督和風險控制;積極研究第三方支付服務的相關法規，引導商業銀行、中國銀聯等機構建設安全、快捷、方便的在線支付平臺，大力推廣使用銀行卡、網上銀行等在線支付工具”，隨后廣大電商平臺才能蓬勃發展起來。

銀行卡、中國銀聯協助債務執行。債務執行是營商環境優化的重要環節，也是世行營商環境報告的核心指標之一，我國正在攻克執行難問題，銀行作為資金的管理方，中國銀聯作為資金交易的清算方，都在其中發揮重要的作用。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》，就要求“各金融機構、中國銀聯、互聯網企業等企事業單位之間的網絡連接，建成覆蓋全國地域及土地、房產、存款、金融理財產品、證券、股權、車輛等主要財產形式的網絡化、自動化執行查控體系，實現全國四級法院互聯互通、全面應用?！便y行業和司法機關配合密切，極大提升了執行的力度，2019年底最高法院宣布基本解決執行難問題，銀行業和中國銀聯居功至偉。

犯罪治理的利器

國家治理現代化是將犯罪預防放在社會治理的大局中展開的，在主體上要求共治、共建、共享，技術上要求科學化、智能化。而銀行卡行業和中國銀聯，掌握著資金流動和資金信息，深度參與詐騙、洗錢、經營黃賭毒違禁品等犯罪的治理。

銀行卡與中國銀聯協力防范犯罪。一方面減少犯罪團伙所能使用的支付工具數量與類型，除了不斷強調做好特約商戶管理之外，2016年六部委印發《防范和打擊電信網絡詐騙犯罪的通告》（以下簡稱《通告》），其中就針對大量跑分平臺使用他人銀行卡轉賬的情況，要求“出租、出借、出售、購買銀行賬戶卡或支付賬戶的單位和個人……5年內停止其銀行賬戶卡非柜面業務、支付賬戶所有業務”。另一方面降低受欺詐對象的潛在損失，該《通告》要求“個人通過銀行自助柜員機向非同名賬戶轉賬的，資金24小時后到賬”限制了通過ATM的詐騙，與此同時各銀行柜臺阻止了大量的有犯罪嫌疑的轉賬，挽回了大量損失。

銀行卡產業致力于阻斷犯罪的產業鏈。針對眾多“黑產”類犯罪的復雜化、隱蔽化趨勢，中國人民銀行與公安機關緊緊抓住支付這一“黑產”變現的必經通道，銀行、支付機構的反洗錢部門成為了阻斷犯罪的第一線，銀行在反洗錢斗爭中不斷完善對異常交易的監管模型，《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（以下簡稱《辦法》）中要求“金融機構應當制定本機構的交易監測標準，并對其有效性負責”，針對這些可疑交易，一方面自主限制可疑賬戶和可疑交易，另一方面積極配合中國人民銀行及公安機關調查。而中國銀聯作為掌握著大量交易信息的組織，踐行著《辦法》所要求的 “銀行卡清算機構……應當按照中國人民銀行有關規定開展交易監測分析、報告工作”，也在反洗錢工作中扮演著重要角色。

綜上所述，銀行卡產業與中國銀聯在我國所發揮的巨大功效早已超越金融與支付領域，在國家治理現代化中的作用并不局限于以上4個方面，銀行卡產業在國家治理現代化進程中可謂廣闊天地大有可為。然而也正是由于銀行卡承載著大量的公共職能，銀行卡的創新步伐不能邁得太大，也使得銀行卡顯得并沒有那么新潮。但由于銀行卡產業極高的發卡量、廣泛的服務網點、極高的持卡人數、掌握著海量的資金和支付信息等特點，使得銀行卡產業成為我國國家治理現代化中的重要基礎設施。這些特征意味著在可以預見的未來，傳統的卡基支付方式還是會與其他種類的電子支付共存，共同服務于國家經濟社會的發展。

作者系南昌大學南昌大學立法研究中心研究員、法學博士