全面加強危險化學品企業安全生產執法監管工作的探討

文 吳祖斌 康業嶺（廈門市海滄區應急管理局）

新形勢下,新業態發展和疫情防控已成常態。我國化工行業安全生產基礎依然薄弱，大而弱，小而散的特點依然存在，安全環境日趨復雜，安全風險交叉疊加，且危險化學品(以下簡稱“?；贰?因其具有易燃、易爆、有毒、有害及腐蝕性、放射性等特點，會對人員、設備、環境造成傷亡或損害，故在生產、經營、儲存、使用、運輸、廢棄處理等環節易誘發生產安全事故。因此,?；穲谭ūO管部門需牢固樹立安全新發展理念，科學研判安全生產新形勢，評估安全風險，健全安全機制，踩實安全底線，完善安全措施，緊盯事故苗頭開展“一案雙查”（查違法行為、查履職盡責），查找影響?；穲谭ūO管成效的關鍵問題，發揮“互聯網+監管”和“執法+專家”作用，運用信息化、智能化、5G 網絡新基建助力?；奉I域執法監管工作，從源頭上精準遏制?；钒踩a事故攀升勢頭。

一、影響?；菲髽I安全生產執法監管成效的關鍵問題

1.主體責任落實重形式。部分?；菲髽I法制意識、風險意識淡薄，重效益、輕安全的問題突出。企業負責人未按照《安全生產法》第十八條規定的七項職責落實主體責任。安全教育培訓走過場，沒有很好地落實“企業+車間+班組”三級培訓機制，培訓時限少于24小時。為躲避執法監管部門監管，經常對事故隱患報告不及時或瞞報謊報，更沒有舉一反三督促企業開展安全隱患大排查大整治工作。制定安全生產責任制和事故應急救援預案僅按照中介公司的推介模式組織實施，致使安全生產規章制度、操作規程、責任分工、教育培訓、經費投入、應急演練等內容，與企業自身脫節。企業實際控制人和主要負責人盲目追求高額利潤，不愿高薪留人。對落后的生產工藝和老化設備設施沒有投入足夠經費開展經常性維護與檢修，不重視安全管理經費實用支出，釀成重大事故。例如：河南三門峽義馬“7·19”重特大事故的主要原因是對C 套空氣分離裝置冷箱保溫層內氧含量上升，判斷存在少量氧泄露，并未引起高度重視，認為監護運行即可，在備用空分系統設備不完好的情況下，企業仍堅持“帶病”生產，未及時采取停產檢修措施直至發生爆炸。

2.事故責任追究不匹配。在行政處罰中，事故責任追究是根據《安全生產法》第六章內容規定綜合衡量而決定行政處罰項目或追究刑事責任，確定主要責任和次要責任。在刑事案件中，事故責任追究是依據事故調查所確認的事實，通過對直接原因和間接原因，確定事故中的直接責任和領導責任；在直接責任和領導責任中，根據其在是發生過程中的作用，確定主要責任。但沒有追究引發主要責任和次要責任、直接責任和間接責任以外的其他方面責任。比如在中介服務機構與企業之間的雇傭關系中，中介服務結構對安全評價過程控制、安全生產標準化評審、安全風險評估、重大危險源備案檢測、事故應急救援預案制定、安全技能教育培訓、安全生產咨詢服務等起著引導規范的作用，所以在行政處罰和刑事案件中，不能只追查當事人責任，而對輔助服務、規范引導的中介服務機構不予追責或追責較輕，實屬追責的疏漏。

3.執法監管配比不均衡。組建應急管理部后，區（縣）級安全生產執法監管部門化工專業人員編制較少，配比暫時還未達到75%的要求。大部分中小化工企業從業人員學歷低，不具備從事化工行業高風險崗位操作的的能力水平，?；飞a企業實際控制人和主要負責人中有化工背景的只有30%，安全管理人員中有化工背景的不到50%。加上公安、交通運輸、環保等部門擔負的?；钒踩O管職責在日常工作占比較少，化工專業人員配比更少或由非專業人員兼管。遇到專業性、技術性比較強的工作，需依靠第三方專業技術力量輔助才能完成，因此執法監管能力配比不足的問題制約著?；钒踩C合治理的整體成效。另外，化工企業實際控制人和主要負責人管理模式粗放，沒有配備和配強的安全管理機構或專職安全員，安全監管人員和從業人員比例嚴重失衡，特別是對港務碼頭、船艇、陸路?；穭討B運輸和廢棄物品處理等執法監管力量嚴重不足，導致?；肥鹿暑l發多發勢頭攀升。泉州“11·4”碳九泄露事故的原因之一就是因為涉事企業碼頭裝船操作員工和“天桐1 號”船舶作業人員未按《油船碼頭安全作業規程》進行操作，且現場值守巡查不到位。由此可見執法與監管的人員配比要科學。

4.執法監管網絡不健全。根據現行行政主體編制體制和《危險化學品安全管理條例》規定，危險化學品執法監管職責由公安、交通運輸、環保、應急等部門承擔，雖然職責劃分明確，監管范圍清晰。但在實際執法監管過程中，因部分地區黨政領導的安全新發展理念樹立不牢，重發展輕安全，執法監管疲軟無力的現象凸顯。又因條塊分割、職能交叉等因素，加上各職能部門制定的法律、法規、制度、規定在實踐操作中存在沖突矛盾，信息資源共享不足，推諉扯皮現象增生，綜合執法監管合力缺失，“條塊性”執法監管弊端凸顯，將大大減弱?；穲谭ūO管效能和作用。

5.法規制度體系不配套。我國現行的?；沸姓谭ūO管制度體系不能完全適應新業態發展形勢，與國際標準化規定接軌不緊密?！栋踩a法》《危險化學品登記管理辦法》《危險化學品管理條例》《危險化學品經營許可證管理辦法》 《道路運輸高危貨物運輸規則》和《危險化學品名目》等法律法規以及規定、標準和國際市場標準不一致，且較現實發展需求有滯后板塊。而且，我國?；访浿忻鞔_物理危險、健康危害、環境危害是3 大類29 項內容，與國際?；访浻谐鋈?，在物質的濃度和包裝上有標注具體的要求和信息，但不能說明其在安全生產中的實際危害，這與國際市場現行標準體系明顯存在不對稱，致使執法監管存在盲區。

6.應急救援預案不實用。我國雖然出臺了相應的?；肥鹿示仍矫娴姆ㄒ幒蜆藴?，各級行政主體單位、?；菲髽I也編寫了應急救援預案。但是，在現實生活中，大多數?；菲髽I置事故危害于不顧，在撰寫應急預案過程中存在以購買服務的形式承包給中介服務公司的現象，以中介服務代替自身履職，其應急預案的針對性、目的性和可操作性就會相應地降低。另外，個別執法監管部門和部分企業平時沒有按照要求組織應急預案演練，應急救援裝備物資短缺，安全預防措施制定不及時，專業（兼職）救援隊伍操作規程不熟練，政府和企業應急救援預案銜接不緊密，導致緊急處置及救援措施發揮作用有限，釀成事故案件二次傷害，影響極大。

二、加強?；菲髽I安全生產執法監管工作的有力舉措

1.牽住“牛鼻子”，落實企業安全生產主體責任。受新冠肺炎疫情影響，企業設備頻繁開停車，風險隱患增大；物流受阻，原料產品積壓脹庫；關鍵崗位人員無法到崗，到崗崗位跨崗位補位。需要企業安全管理部門教育引導從業人員主動采用線上為主、線下為輔的形式學習、貫徹、落實與?；菲髽I相關的安全生產法律法規及規范標準，強化內部監督管理。把企業主要負責人推到一線，督促投入安全管理經費和維護保養設備設施，保障工藝設備和工具設施性能穩定。扎實開展?；吩O備操作、生產程序、銷售環節、儲備方法、運輸工具、廢棄處理等技能培訓，鼓勵開展安全知識和實操考核驗收，嚴格規程和標準，提高從業人員資格認證。抓實港口?；穬Υ嫫髽I安全生產管理人員中的中級及以上注冊安全工程師比例按國家規定要求達到15%，并逐步提高。強化企業主要負責人主體責任，完善信息共享機制，運用“互聯網+監管”技術在全國公眾平臺曝光，提高違法成本。

2.控住“黑名單”，明確安全生產事故責任追究。嚴格把握行政處罰裁量權，對?；菲髽I明知故犯，安全隱患多次登記，依然未予徹底整改的違法行為，堅決予以上限處罰。對存在重大安全隱患，短時間難以整改到位，容易引發生產安全事故的，堅決予以責令停產停業整頓。查?；菲髽I查事故必查中介服務機構，發現安全評價報告與實際情況不符或存在重大疏漏的，依法對中介服務機構及其相關責任人予以警告、罰款。對出具虛假證明或者虛假評價報告的，依法依規吊銷評價資質。中介服務機構在企業安全評價中起到的關鍵引導作用，故必須對其進行監督檢查和事故問責，對發現的典型問題公開曝光，實行?；菲髽I和中介服務機構“黑名單”制度，倒逼?；菲髽I中介機構提升服務質量，為企業安全生產提供可靠的技術支撐。發現中介服務機構再次出現違法行為的，堅決予以嚴厲處罰。健全責任追究制度，協調安委會成員單位加強對中介服務機構履職情況組織監督檢查和考核通報，建立健全?；奉I域企業中介機構服務項目和技術支撐名目。

3.提倡“智能化”，均衡發展提高執法監管水平。創新發展“執法+專家”方式，建立?；奉I域安全專家庫，發揮其在參與政策制定、監督檢查和技術咨詢中的作用，推動?；菲髽I在生產、使用、經營、儲存、運輸、廢棄處理中開發與運用信息化系統。發揮安全生產協會作用，建立健全執法及監管人員培訓制度。入職培訓不少于3 個月，每年參加累計時間不少于一個月的復訓，重點在“智能化”技術檢測、報警提示、診斷維修、環保達標、安全生產、合格驗收等設備上運用“互聯網+”實踐操作和資質數據認證，全面提升培訓復訓質量效益。其中，崗前專業知識培訓不少于40課時，年度業務復訓不少于16 課時，執法監管部門聘請律師擔任法律顧問，均衡配備執法專業人員。每周召開一次執法分析會，每月組織一次“以案說法”研討會，每季度開展一次執法監管交流會，每年進行一次業務評比，以此促進執法監管人員對法律法規、行政執法、專業理論、業務技能、履職盡責等方面更新知識結構，提升監管效率。拓展“互聯網+監管”作用，實現基礎信息聯網共享，平臺數據精確分析，動態軌跡實時掌控，風險隱患智能識別，應急措施警示防范。充分運用物聯網、區位鏈等信息化技術在托運、承運、運輸、裝卸、儲備、使用等各環節進行全過程管理和監控，實現來源可循、去向可溯、狀態可控，積極推動地理信息系統(GIS)、大數據、車路協同、智能風險監測預警等技術應用，做到企業、執法監管部門及應急救援部門之間數據互通、業務協同、鼎力支持、預防事故。

4.織密“安全網”，構建?；菲髽I執法監管體系。立足互聯網技術采取線上和線下審核把關，凡涉及“兩重點一重大”?；飞a項目須報省主管部門報備。聘任專家人員，從設施“三同步”審查切入，審驗周邊環境、工藝布置、特殊技術、從業素質、管理能力、自動化程度等。突出重大危險源監測監控和企業安全生產“三項制度”、安全責任體系、“雙控”機制建設等情況，嚴格準入門檻。會同住建燃管部門加強企業“煤改氣”“油改氣”建設項目以及天然氣儲存、使用的監督檢查；會同生態環保部門加強企業含易燃易爆易中毒物質廢氣、污水、固體廢物的監督檢查；會同市場監管部門加強化工企業特種設備、壓力容器、壓力管道以及安全檢測監控儀表的監督檢查；會同交通、公安、交通部門加強?；返缆愤\輸裝卸的監督檢查。推行“一圖一卡一冊”，包含?；防砘匦?、管理重點、操作要求、應急救援等要素，從業人員做到日工作“一口清”。組織安全管理、工藝安全、設備安全、儀表與電氣、設計與總圖、消防與應急等六個方面專家對危險性較大?；菲髽I開展安全隱患全面排查整治，構建“雙控”機制。對重點?；髽I和重點危險源企業實行分級管理，落實重大風險報備制度。提高?；穲谭ūO管人員、危險貨物運輸監管人員、安全注冊師的資質認證門檻，實施分級分類動態嚴格監管。采取“一企一策“的原則，提升“重點整治橙色企業、強化提升黃色企業、鞏固完善藍色企業”督查服務水平。采用“雙隨機、一公開”的方式，組織重點抽查、突擊檢查，確保執法監管無死角。

5.校正“水準儀”，助力?；繁O管法律法規支撐。遵循國務院《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》，修訂完善《危險化學品目錄》和《劇毒化學品目錄》，適時開展對《安全生產法》《安全生產許可條例》《危險化學品安全管理條例》《危險貨物道路運輸安全管理辦法》《港口危險貨物安全管理規定》等法律法規規章在行業實施中評估體系建設，健全涉危生產、經營、銷售等相關配套標準。建立?；疯b定檢測制度，研究設立危險貨物鑒定檢測中心，科學準確鑒定理化特性，并針對鑒定結果提出相應的生產經營規程、包裝實用要求、安全運輸方式和應急處置規定等。及時制定標準化參考執行體系，借鑒國際標準化實施經驗，督促企業按照國際標準組織安全教育培訓，確保從業人員掌握安全生產危險因素及崗位操作要點。督促企業嚴格執行特殊作業安全管理制度，嚴格執行作業前風險分析和作業許可會簽審批，嚴格落實安全作業指導和安全措施規范，嚴格檢查確認施工收尾安全狀況機制，嚴防違章指揮、違規作業，杜絕各類事故發生。

6.擰緊“安全閥”，提升安全事故預防與救援能力。執法監管部門和企業單位要做好精準對接，在強化風險管控、全鏈接管理、企業主體責任落實、基礎支撐保障、安全監管能力等方面深入開展?；钒踩珜ｍ椪稳晏嵘袆?，制定完善綜合預案、專項預案和現場處置方案，并根據行業要求制定相應的防災減災救災預案。采用自制為主、中介為輔的方式，建立健全應急救援預案的審核機制，用上下對接、左右聯動的演練活動，檢驗應急處置方案和應急救援能力的針對性、實用性、拓展性。督促企業落實主體責任，應急救援預案的制定、演練和考核，企業法定代表人要親自部署、親自把關、親自演練、親自驗收，對麻木不仁不落實或拒不執行制度規定的企業和個人，采用約談或行政處罰的方式，提升事故預防和處置救援能力，避免出現預案應對措施和企業自身實際嚴重脫節，突發事故不會指揮處置等尷尬局面，為企業安全和人員生命負責，筑牢安全防線。

總之，?；钒踩a執法監管部門應按照相關法律法規、規程規范和技術標準要求，借助“互聯網+監管”和“執法+專家”平臺作用，抓緊抓實集中會商、集中培訓、集中檢查、集中督辦、集中曝光、集中演練，助力嚴控?；菲髽I在生產、銷售、運輸、儲存、廢棄處理等易發事故節點的監管和服務，持續推進安全生產隱患大排查大整治和專項整治三年行動，特別是重大危險源企業的執法監管。多渠道、全方位提高執法監管人員能力，加大監管執法力度，緊緊抓住“牛鼻子”，促進?；菲髽I安全生產主體責任落實，始終保持危險化學品領域“打非治違”高壓態勢，強化應急預案演練，提高政企應急處置及救援能力，形成縱向貫通、上下聯動，橫向各司其職、通力協作的全新模式，為區域經濟強勢發展提供安全保障?！?/p>