后扶貧時代農民搬遷社區的治理現狀研究

黃 軍 黃偉攀

(興義民族師范學院 政治與歷史學院，貴州 興義 562400)

2020年11月23日，貴州省宣布9個縣退出貧困縣序列，省內所有貧困縣全部實現脫貧摘帽。至此，全國832個貧困縣全部摘帽，浩浩蕩蕩的脫貧攻堅戰終于迎來了勝利時刻。進入后扶貧時代，如何防止貧困現象再發生，如何實現鄉村振興，搬遷農民如何融入新環境、如何致富，成了當下和未來一段時間需要思考和關注的問題。本文將研究視線聚焦于易地扶貧農民搬遷社區的治理，關注搬遷農民群體在融入城市生活過程中遭遇的問題，以及農民搬遷社區在基層治理中存在的難題。通過對農民搬遷社區的深入考察，了解搬遷群體在生產生活、社會關系重構、身份認同與后續發展等方面的訴求，以呈現農民搬遷社區的社會治理現狀，結合實際情況對農民搬遷社區面臨的治理難題進行深入分析，希冀能夠探尋易地扶貧搬遷社區的治理路徑。

1 脫貧的邏輯：空間再造與生計重塑

對于“安土重遷”的中國農民來說，搬遷進城是一件大事。當土地和環境無法承載當地群眾對發展的需求時，搬遷無疑是最好的選擇。改變貧困農民群眾的生產生活空間、改造其生計方式、賦予其一定的資源，便是易地扶貧搬遷的真實內涵。

1.1 空間的價值轉換

基于土地增減掛鉤政策而實施的易地扶貧搬遷，通過“以屋換房”的形式，讓貧困農民群體搬遷到城市周邊生活。按照城鄉“土地占補平衡”的機制要求，在城鎮新增建設用地的同時，農村原有的宅基地需退出，進行還林、還耕。這樣一來，農民實際上是按照一定的標準，即以農村宅基地換取人均20平方米左右的城市住房。以一個4口之家為例，通過搬遷能夠以農村自建房屋(宅基地)換取一套80平方米的城鎮住房。如果按照市場價值來衡量，這種“交換”是劃算的。因為農村的房子不值錢，城市的房子有升值空間。然而，扶貧搬遷推動下的農民進城與城鎮化的農民進城存在本質上的差異。扶貧搬遷是政策推動、地方政府主導的農民進城，具有很強的公益屬性，旨在改善貧困人口的生產生活環境；城鎮化所推動的農民進城是市場經濟發展的必然過程，以追求效益和經濟最大化為前提，是社會市場經濟發展的階段性結果，兩者的出發點和目的有著本質的區別。因此，在看待易地扶貧搬遷中“以屋換房”這一形式時，不能單一用市場價值衡量其價值，而應考量其在空間轉換中產生的隱性價值和成本。

從農村到城市，從宅基地自建房到安置區樓房，生活環境和空間發生了巨大改變，原先屋前院后的生產活動區域變成了幾十平方米到百來平方米不等的空間。生活空間的改變與生活習慣的不同導致搬遷農民群體在安置區中出現一些不合“常規”的行為：生活物品、生產工具擺放仍參照原先農村自建房的格局擺放、老年人不會使用門鎖、將小區草地花壇改造成菜地等。農民搬遷不是簡單的“以屋換房”，農民還需要適應新的生活環境、重新組建社會關系網絡和改變原來的生計方式。農民在計算搬遷成本時通常是理性的，他們不會只看城里一套房子值多少錢、小區環境是否干凈衛生、生活是否便利，考慮更多的是進城后能否找到工作，有無穩定的收入來源，能否維持城市生活的成本以及如何維持自身的社交關系網絡等?？臻g交換的價值成本是阻礙農民搬遷進城的最大障礙，當成本不斷地被稀釋、降低時，農民進城的意愿也必然會逐漸提升。

1.2 生計方式的重塑

生計空間是社區內居民進行生計活動，獲取生計資產的空間[1]。隨著生活空間的重置，搬遷戶的生計方式也發生較大改變。原先在農村從事農業和打零工的“半農半工”也轉向了進工廠、擺地攤、打散工等多元化的就業創業工作。農民脫離了土地，不再“以土謀生”，而是變成了城市中的“新市民”。從農民到新市民的轉變不僅是身份的改變，更重要的是職業的轉變。新市民的經濟來源不再是依靠土地勞作和打零工的方式獲得，更多的是通過從事某種固定的工作，每月獲取相對穩定的收入。隨著生活、生產空間的改變，新市民在經濟空間上的變化主要體現在不再從事與土地相關的第一產業，職業屬性也由“農民”“農民工”轉變為城市中的行業工人、服務人員。當然，這種生計方式的重塑使搬遷農民能快速地適應和融入城市生活，同時也帶來了許多的不確定性和危機。一是伴隨著職業轉變，移民群體的風險防御能力明顯下降。在“半工半耕”的模式下，農民有土地作為生活的基礎保障，能夠在一定程度上抵御低收入帶來的負面影響，但離開土地就意味著不再有土地這一生產要素了，唯一的生產要素便只剩下勞動力，這也是許多農民不愿意搬遷的原因。二是進城后生活成本更高，經濟壓力更大。如何確保生計來源維持一家老小在城市中的花銷是大多數搬遷戶著重考慮的問題，也是政府在幫助搬遷農民時所要考慮的問題。

2 農民搬遷社區治理困境：內嵌式治理與外延式發展

城市社區空間異質化、“私有化”與碎片化使得基層城市在一定程度上變得難以治理[2]。農民搬遷社區的治理需要深入挖掘農民搬遷社區內在的“軟性”治理能力，主要包含內嵌式治理與外延式發展兩個方面。內嵌式治理主要在于搬遷農民群體身份認同與自我歸屬的社區團結度建設、社區“規則”的制訂與執行、社區組織治理能力的整體提升等；外延式發展則決定了社區能否實現長久的良性治理，搬遷群體能否實現致富的遠景目標。

2.1 內嵌式治理：常態化治理的困境

2.1.1身份認同與自我歸屬感的缺失 身份認同的研究幾乎涵蓋了所有的職業角色和身份。作為城市中的“新市民”，搬遷農民如何在城市生活中獲得身份認同和自我認同成為當下研究的關鍵。是否獲得身份和自我認同標志著搬遷農民能否真正如政策設計的那樣完全融入城市體系，成為城市中的一員。在搬遷安置區走訪過程中，許多搬遷農民群眾被問及“是否認同自己是城市人”時都要猶豫一下，多數人用微笑回應了這個問題，并解釋道：“我是個農村人，哪能和城里人一樣??！”安置區周邊的居民對此問題，看法均不相同：有的認為他們屬于城里人，因為住在城里；有的認為他們還是農村人，只是享受了政策搬遷照顧，本質還是農村人。居民之所以會有這種不同的看法，原因在于群體間的差異性的對比，無論在經濟來源、受教育程度還是職業角色、社會地位等方面，新市民與城市原住民都存在一定的差距，這種差距在短時間內無法縮小，進而形成了群體間的距離感和差異感，造成了新市民身份認同與自我歸屬感的缺失。

“新市民”的身份認同，可以看作是一種自信的體現。這種自信是建立在經濟條件、受教育程度、綜合素質和社會職業等基礎之上的。這種認同感雖然是主觀感受，但更多的是依靠客觀條件而建立。身份認同和自我歸屬感的缺失不利于農民搬遷社區的治理，缺乏“主人翁”意識，容易造成“自掃門前雪”的現象，極易引發矛盾和問題。農民搬遷社區與傳統村落社會的區別在于移民是否將社區當成“家”，鄰居是否是共同體成員。在鄉土社會中空間邊界較穩定，社會同質性和集體意識強，容易形成真正意義上的“社區共同體”[3]。但城市社會中空間邊界變化大，個體獨立意識強，人員流動性大，難以形成以區域劃分的共同體概念。城市脆弱的社會關系影響居民認同感與歸屬感的建立，而這與農民搬遷社區的內化治理息息相關，屬于“軟性文化”治理，無法用單一的量化指標呈現。因此，搬遷農民身份認同與自我歸屬感的缺失所帶來的社區向心力和團結度的不足是農民搬遷社區常態化治理的一大難題。

2.1.2人情治理與規則內化的困境 農民搬遷社區是在我國政府主導下城鎮化過程中的特殊產物。相比其他的城市社區，由于農民搬遷社區形成的快速性、被動性，以及其特殊的人口要素、環境要素等特征，農民搬遷社區更具有自身的獨特性。社區環境作為社會治理和社區建設的重要組成部分，其特殊的社會結構使得當前農民搬遷社區在環境治理過程中有著自身的實踐邏輯。

調研發現，部分社區工作人員與部分搬遷戶的關系并不融洽。從街道辦事處到社區工作人員，工作積極性都有待提高，與搬遷戶的互動缺乏友善性。有些小區整體衛生情況較為糟糕，管理混亂，綠化帶雜草叢生，社區工作隊伍建設亟待完善和加強。農民搬遷社區的居民雖然都是從農村搬遷而來，整體文化水平相對較低，但是并不能因此降低對農民搬遷社區環境的投入，不能只把工作做在表面，忽視社區的整體性治理，尤其是環境衛生的營造和日常社區的管理。在調研走訪中，“保安打人”“不公平對待”“不想活了”等詞匯時有出現，反映了社區治理存在不穩定因素。在移民“市民化”過程中，移民群體不遵守相應的規則、管理部門人員沒有嚴格執行規章制度，致使農民搬遷社區出現了諸多問題。如何避免因人情治理而產生社區治理頑疾是當下農民搬遷社區亟待解決的問題。

2.2 外延式發展：民生保障與經濟發展的雙重壓力

當前，農民搬遷社區治理面臨的一大難題是搬遷農民的生活和社會保障問題?！鞍岬眠M”只是完成了易地扶貧搬遷工作的第一步，后續如何實現“穩得住、能致富”則是搬遷工程的關鍵所在。搬遷農民群體的民生保障如何實現？是依靠地方政府的幫扶還是依靠搬遷農民自身發展？根據易地扶貧搬遷的政策設計，在搬遷前三年，地方政府為保障搬遷農民順利過渡，減免其部分費用。三年后，則由移民自行承擔相應的費用成本。這一政策設計并沒有什么大的問題，但在實施中，搬遷農民并沒有如設計好的那般順利地實現過渡，并在城市中扎根下來。因為基本保障支出對于搬遷農民群體來說也是一個較重的負擔。一旦搬遷農民的生活保障無法實現，社區極易衍生出許多矛盾和糾紛，社群關系、干群關系將變得緊張起來。這一難題也為農民搬遷社區的治理帶來了巨大的壓力，如何化解這一難題帶來的治理壓力，是當前農民搬遷社區所需關注的重點問題。

移民就業困境的形成是多種力量共同作用的結果[4]。與民生保障相呼應的是農民搬遷社區的經濟發展難題。大多數的搬遷農民安置區都會配套建設產業基地或產業園，以解決搬遷農民的就業問題。然而在第二和第三產業發展相對落后的西南地區，僅依靠當地吸收解決這一部分勞動力存在較大困難。由于缺乏上下游產業鏈的支撐，西南地區產業發展受到嚴重制約，第二產業難以規?；?，更多只能依靠地方現有資源發展一些農產品粗加工產業。農民搬遷社區周邊的產業園建設也面臨著諸多問題，小規模的工廠訂單量難以保證，工業轉移成本過高，無法輻射偏遠地區，加上運輸成本較高，使得產業園建設的步伐無法加快。搬遷農民在產業園務工，工資遠低于在東部沿海地區的打工收入，于是人口外流，勞務輸出就自然發生。農民搬遷社區青壯年外流，老人和小孩留守也會為農民搬遷社區的治理帶來一系列問題。

3 農民搬遷社區治理的路徑展望

貧困群體的生活是一個平行的、漸進的過程，體現出顯著的路徑依賴和連續性的特征[5]。農民變市民，尤其是從貧困農民變成新市民，這對很多貧困農民來說都是無法想象和實現的。在精準扶貧戰略的深入推進和實施下，通過易地扶貧搬遷政策的實施，貧困農民也能夠有機會搬遷到城市生活，改變了“以土為生”的生活困境。農民搬遷到城市，開啟了新生活，雖然一切都在朝著好的方向發展，但同樣也面臨著一些困難和挑戰。在對Q市農民搬遷安置區的調研中發現，搬遷農民對搬遷和生活安置的整體滿意度還是相對較高的，但也存在著一些問題：生計來源的問題、農民搬遷社區的治理問題、融入與適應城市生活的問題等。調研基于實地觀察、深入社區與搬遷農民群眾交談，深度了解移民在融入城市生活過程中的變化。對比了搬遷前后的生活現狀，無論是居住環境、教育、養老、醫療等標準都獲得了很大的提升，但在進入城市生活后，因為文化的差異、就業的限制和生活習慣的改變，搬遷農民在適應城市生活時行為出現了一些偏差。而農民搬遷社區的治理也需要強化，社區管理方式有待改進，人員素質需要提升，治理方式和治理能力亟待加強。

易地扶貧搬遷作為反貧困治理實踐的重要組成部分，一定程度上推動了城市化的進程。由此而創建的農民搬遷社區也是政策實踐的產物，這既不同于完全的城市社區，也不同于過去傳統的農村社區，而是一種不同于兩者的社會治理新形態。要真正實現搬遷農民群體的城市融入，使其能夠在城市真正地扎根下來，安定下來，就需要對以下幾個方面進行加強：一是要增加搬遷農民的收入渠道，解決其生計來源問題。當前的搬遷農民生計來源大多來自打散工、擺攤等非正式就業，就業和社會保障更多的是依靠社會兜底，缺乏長期有效的收入保障。生計來源的穩定與質量直接關系到搬遷農民能否留在城市，是極其重要的因素。二是要提高農民搬遷社區的文化建設和實現搬遷農民群體的自我認同。對農民搬遷社區的投入不應該只停留在基礎設施的建設，也要關注其文化精神的需要，要輸入符合社會發展的優秀文化要素，幫助農民搬遷社區營造文化氛圍，并引導搬遷農民逐步提升自我認同，使其真正認可自己成為一個新市民。三是要優化社區治理。對現有社區存在的治理問題，如小區管理混亂、街道辦及社區網格人員服務意識薄弱、社區環境衛生較差等問題，根據實際情況進行整改，以提升搬遷農民在社區生活體驗的獲得感，從而實現農民搬遷社區的良性治理。四是要建立起新型農民搬遷社區的社會人際關系網絡。搬遷農民的社會關系網絡大多保留在農村，進入城市后，由于生活空間的重置，其需要在新社區重新建立社會關系網絡。如何幫助搬遷農民建立不同于城市社區的關系網絡，又有別于傳統農村社會基于血緣關系的社會關系網是當前農民搬遷社區的主要任務?；诖?，農民搬遷社區在不斷的發展和建設中，會朝著既定的目標進發，雖然過程有坎坷，但結局必然圓滿，搬遷農民將逐步地適應并融入城市生活，最終成為城市中的一員。