收購重金屬超標糧食銷往國庫的行為分析及法律適用

陳鑒

案名：黃某某與四川省閬中市市場監督管理局行政訴訟案

摘 要：農產品從種植養殖到進入批發、零售市場或生產加工企業前后的監管主體不同，適用的法律也不一樣。個體工商戶收購重金屬超標的糧食銷往國庫的行為，是商品交換意義上的市場銷售，不是進入農產品批發、零售市場（包括農貿市場）上的市場銷售。個體工商戶銷售重金屬超標糧食的行為，違反了農產品質量法的有關規定，應當受到行政處罰。作為集工商行政管理、質量技術監督和食品藥品監督管理于一體的行政機關——市場監督管理局，有權依據農產品質量法的規定，對個體工商戶銷售重金屬超標糧食的行為作出相應的行政處罰。

關鍵詞： 收購 重金屬超標 糧食 法律適用

國家對農產品從種植養殖到進入批發、零售市場或生產加工企業前后的監管職責，相關法律規定不明確。個體工商戶收購糧食銷往國家糧食儲備庫的行為是否屬于市場銷售，銷售的糧食重金屬超標的行政處罰是適用《中華人民共和國農產品質量安全法（2006年通過）》（以下簡稱《農產品質量安全法》）還是適用《中華人民共和國食品安全法（2015年修訂）》（以下簡稱《食品安全法》）在認識上和法律適用上存在較大分歧。

【基本案情】

黃某某是具有從事糧食收購經營資質的個體工商戶。2016年12月，黃某某在四川省廣漢市某某酒廠（具有糧食收購資質）收購一批稻谷，約定單價2600元/噸。前期已收購的稻谷大部分已銷售往四川閬中國家糧食儲備庫。當月26日、27日，黃某某分三次運送三車稻谷共計97.76噸到四川閬中國家糧食儲備庫，欲再次出售給該儲備庫。28日上午，閬中市市場監督管理局接匿名舉報稱該批稻谷重金屬“鎘”超標，危害人體安全，遂立案進行調查。經現場檢查、抽取三車稻谷樣本、調查詢問，以黃某某涉嫌銷售不符合保障人體健康產品為由對案涉稻谷實施查封強制措施、委托鑒定、重新鑒定、進行處罰前告知、聽證、內部合議審批等系列行為，最終于2017年4月24日，對黃某某作出行政處罰決定書，認定黃某某具有銷售不符合食品安全標準食品的違法行為，依據《食品安全法》第124條第1款第1項之規定，對黃某某作出沒收鎘超標的稻谷97.76噸、罰款809452.8元的處罰。

黃某某對閬中市市場監督管理局的行政處罰不服，向南充市食品藥品監督管理局申請復議。經審查，該局于2017年9月8日作出行政復議決定書，決定維持閬中市市場監督管理局的行政處罰決定。黃某某仍不服，遂向閬中市人民法院提起行政訴訟。該案經一審、二審、再審，以被訴行政機關適用法律錯誤、沒有事實依據，判決被訴行政機關敗訴。

【文書摘錄】

（一）一審法院審理意見

一審法院認為，關于本案基本案件事實，雙方并無爭議。爭議的焦點在于：第一，閬中市市場監督管理局是否具有作出被訴行政處罰決定的行政職權;第二，對事件的定性及適用的法律、法規是否正確。

本案案涉的稻谷是農業活動中獲取的植物，是農業的初級產品，屬于食用農產品范疇。依據《食品安全法》第2條第2款規定“供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規定”之精神，對于原告銷售重金屬超標的稻谷之行為應以《農產品質量安全法》予以規制。按照該法第33條“有下列情形之一的農產品，不得銷售：……（二）農藥、獸藥等化學物質殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質不符合農產品質量安全標準的”、第50條第2款“農產品銷售企業銷售的農產品有前款所列情形的，依照前款規定處理、處罰”、第52條“……，第五十條第二款、第三款規定的處理、處罰，由市場監督管理部門決定”之規定精神，閬中市市場監督管理局作為集原工商行政管理、食品藥品監督管理等職能于一身的行政機關，對黃某某銷售農產品的行為具有監督管理職責。黃某某認為本案應由糧食行政主管部門主管，閬中市市場監督管理局無相應行政職權的理由不能成立。但閬中市市場監督管理局將“食用農產品”等同于“食品”，并按照《食品安全法》相應規定對黃某某予以處罰不當。雖然該法第2條有“食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定”的規定，但國家食品藥品監督管理總局為了貫徹執行該法而隨后發布的《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》（以下簡稱《監督管理辦法》）對上述“市場銷售”作出了明確界定，該辦法第2條規定“食用農產品市場銷售質量安全及其監督管理適用本辦法，本辦法所稱食用農產品市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農產品的活動，本辦法所稱集中交易市場，是指銷售食用農產品的批發市場和零售市場（含農貿市場）?！北景更S某某收購稻谷后直接銷售到閬中國家糧食儲備庫，顯然不屬于上述“市場銷售”的行為，閬中市市場監督管理局將黃某某收購銷售稻谷的行為認定為“市場銷售”，應屬于定性不當。至于閬中國家糧食儲備庫是否收購及該庫不予收購后，黃某某又如何處置該批稻谷，屬于尚未發生的事實，不能在“違法事實”發生前先期作出處罰。故，被告辯稱當時糧食儲備庫未收購該批稻谷，原告欲向外銷售，以此推斷原告的行為屬于《食品安全法》上規定的“市場銷售”行為并予以處罰錯誤。綜上，對于案涉原告黃某某收購銷售重金屬超標稻谷的行為，閬中市市場監督管理局具有相應的行政管理職權，但在適用法律上錯誤，依法應予撤銷。南充市食品藥品監督管理局在對本案被訴行政行為進行行政復議時，其復議程序合法，但對被訴具體行政行為予以維持的復議決定不當，亦應撤銷。

（二）二審法院審理意見

二審法院認為，案涉稻谷應屬于食用農產品范疇，上訴人將其認定為“食品”，明顯缺乏法律依據。依照《食品安全法》第2條第2款規定，本案應適用《農產品質量安全法》的規定。被上訴人黃某某將其收購的糧食欲銷售給閬中國家糧食儲備庫，其交易方式、交易對象、交易形態與《監督管理辦法》上述規定的市場交易存在一定差異，不應認定為市場銷售行為。一審認定事實清楚，適用法律正確，判決駁回上訴，維持原判。

（三）再審意見

再審（原二審法院）認為，本案的焦點：一是適用法律問題;二是黃某某將案涉稻谷銷售給閬中市國家糧食儲備庫的行為是否屬于市場銷售行為。

根據《食品安全法》第2條第2款規定，本案案涉稻谷雖系食用農產品，但其市場銷售應當遵守《食品安全法》的規定，原審認為“應依照《農場品質量安全法》的規定對被上訴人的行為予以行政處罰。故，被訴行政處罰決定適用《食品安全法》的規定，屬適用法律錯誤”在適用法律上有誤，應予糾正。

對黃某某的行為是否符合《食品安全法》規定的處罰條件，要看黃某某銷售案涉稻谷的行為是否屬于法律意義上的市場銷售。法律意義上的食用農產品市場銷售應理解為，具有食用農產品銷售資格的市場主體，將食用農產品通過市場銷售給不特定的消費者的活動，消費者購買目的是用于食用。

閬中國家糧食儲備庫收購黃某某出售的案涉稻谷，是根據國家糧食收購政策進行的政策性收購?！秶壹Z食局關于貫徹落實<國務院關于建立健全糧食安全省長負責制的若干意見>的指導意見》要求“協調相關部門，加強對農藥殘留、真菌毒素、重金屬超標糧食的管控，建立污染糧食處置長效機制。推進重金屬污染糧食入庫前檢驗把關、單收單存、無害化處理或限定用途定向銷售，督促做好庫存不符合糧食安全標準糧食的處置工作，防止流入口糧市場”。國家發改委、財政部、國家糧食局《2016年小麥和稻谷最低收購價執行預案》第14條規定：“在稻谷收購工作結束后，省級糧油檢測機構要分別對中儲糧公司執行最低收購價政策收購的稻谷和地方企業收購的稻谷的衛生指標進行逐倉檢測，對經檢測不符合食品安全國家標準的稻谷，要按照國家有關規定進行處理，嚴防這部分糧食流入口糧市場”?！?016年最低收購價稻谷收購質價政策公告牌》將出糙率、整精米率、水分、雜質、黃粒米含量、谷外糙米含量、互混率、色澤等作為收購時的驗收指標，并未將重金屬指標作為檢驗指標。從上述規定可知，國家糧庫對重金屬超標的稻谷也應按照最低收購價予以收購，收購后按照相關規定進行處置。黃某某按最低收購價將稻谷出售給國家糧庫，其對象是特定的，價格是固定的，其交易方式、交易對象、交易形態與《監督管理辦法》第2條規定的市場交易存在一定差異，不應認定為市場銷售行為，故閬中市市場監督管理局適用《食品安全法》的規定，對黃某某向閬中國家糧食儲備庫銷售案涉稻谷的行為作出的行政處罰決定沒有事實依據。原審判決在適用法律方面雖有瑕疵，但判決結果正確，判決維持二審判決。

從上述法院審理情況看，一審、二審均認為本案應適用《農產品質量安全法》，黃某某的行為不是市場銷售。而再審認為，本案應適用《食品安全法》，原審適用《農產品質量安全法》有誤，黃某某的行為不應認定為市場銷售，行政處罰決定沒有事實依據。

【爭議焦點及法理評析】

（一）對黃某某銷售糧行為的分析

黃某某將收購的稻谷欲銷往國家糧食儲備庫的行為到底是不是市場銷售行為，這是本案爭議的一個焦點。要定性這個問題，先要弄清幾個概念。

首先，關于市場。根據智庫百科的解釋，狹義上的市場是指買賣雙方進行商品交換的場所;廣義上的市場是指為了買和賣某些商品而與其他廠商和個人相聯系的一群廠商和個人。

其次，關于銷售。根據現代漢語詞典的解釋，銷售就是出售、販賣。百度百科的解釋是指以出售、租賃或其他任何方式向第三方提供產品或服務的行為，包括為促進該行為進行的有關輔助活動，例如廣告、促銷、展覽、服務等活動。

再次，關于國家糧食儲備庫。國家糧食儲備庫隸屬于中國儲備糧管理總公司，是第三級管理單位，是集收購、儲存、調運、加工、銷售等于一體的獨立核算、自負盈虧的法人實體。國家實行中央和地方分級糧食儲備制度，糧食儲備用于調節糧食供應，穩定糧食市場，以及應對重大自然災害或者其他突發事件等情況[1]。

最后，關于糧食政策性收購。所謂糧食政策性收購，是指國家為了提高農民種糧積極性，保護農民利益，增加農民收入，在不損害市場機制作用下，出臺包括最低收購價在內的干預政策，對農民手中的余糧應收盡收。這項政策具體由地方政府負責，由地方糧食收儲企業執行。同時，國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動（指收購、銷售、儲存、運輸、加工、進出口等），促進公平競爭。依法從事的糧食經營活動受國家法律保護，嚴禁以非法手段阻礙糧食自由流通。

2016年《國家糧食局關于加快推進糧食行業供給側結構性改革的指導意見》（國糧政〔2016〕152號）在“重點任務”部分也要求：進一步落實地方政府收儲責任。認真落實糧食安全省長責任制，積極爭取財政、信貸等支持政策，鼓勵引導大中型糧食加工企業、飼料生產企業等入市，推動形成多元主體積極參與收購的糧食流通新格局，全力防止出現農民“賣糧難”。

四川閬中國家糧食儲備庫是中國儲備糧管理總公司的直屬企業，既承擔中央儲備糧（以下簡稱中儲糧）的收購工作，也承擔最低收購價收購任務。中儲糧是面向市場采購或其他方式進行，而最低收購價收購則直接面向農民。國家發改委等六部門聯合印發的《2016年小麥和稻谷最低收購價執行預案》第4條第2款明確規定：“最低收購價是指承擔最低收購價收購任務的收儲庫點向農民直接收購標準品的到庫價”。具體到本案，黃某某是將從一酒廠收購的稻谷，欲銷往四川閬中國家糧食儲備庫，這屬于一種販賣行為，而不是按最低收購價掛牌收購的農民稻谷再銷往四川閬中國家儲備庫的行為，所以不是根據國家糧食收購政策進行的政策性收購。

那么，黃某某這種販運稻谷的行為是不是屬于在市場上銷售呢？市場作為商品交換的場所，有固定的也有不固定的。像農貿市場、商場、超市等是固定的市場，而像收購糧食、生豬、蔬菜等則是在農戶家中完成的，這是一種流動市場，沒有固定的商品交換場所。

問題的關鍵，糧食儲備庫是不是市場？答案是肯定的，糧庫是一種市場。在計劃經濟時代，農民種糧要交“公糧”，而交“公糧”的地點則是糧庫及其各站點，夏糧、秋糧成熟季節，糧（站）庫人山人海，到處都是交“公糧”的農民;在市場經濟時代，國家不再向農民征收“公糧”，國家的儲備糧庫則面向市場，既可以在市場采購，也可以面向農民收購，包括收購糧食經營者的糧食。從糧食儲備庫收購糧食的角度講，糧食儲備庫就是收購儲備糧的專門市場。只不過這種專門市場對象特定（僅限農民和糧食經營者），價格固定（國家掛牌收購價），其交易方式、交易形態、交易自主有別于普通的市場交易，作為交易的商品——糧食，必須經抽樣檢驗合格后方能完成交易。

所以，黃某某將收購的稻谷運到四川閬中國家糧食儲備庫，欲銷售給該庫，雖然閬中國家糧食庫還未對其稻谷進行抽樣檢驗，該批稻谷處于一種待交易狀態，但仍然是一種市場銷售行為。但這種市場銷售是商品交換意義上的市場銷售，不是進入農產品批發、零售市場（包括農貿市場）上的市場銷售。

（二）對本案行政處罰法律適用分析

1.對于黃某某販賣的稻谷重金屬超標的行政處罰，到底是適用《農產品質量安全法》還是《食品安全法》

《食品安全法》第2條規定：“……供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定?！?/p>

根據《農業部、食品藥品監管總局關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》（農質發〔2014〕14號）第1條：“嚴格落實食用農產品監管職責?！秤棉r產品質量安全監管體制調整后，《農產品質量安全法》規定的食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后的質量安全監管職責由食品藥品監管部門依法履行，農業行政主管部門不再履行食用農產品進入市場后的相應質量安全監管職責?，F行的食用農產品質量安全分段監管，不包括農業生產技術、動植物疫病防控和轉基因生物安全監督管理。農業部門根據監管工作需要，可進入批發、零售市場開展食用農產品質量安全風險評估和風險監測工作?！?/p>

“農業、食品藥品監管部門要嚴格執行《食品安全法》《農產品質量安全法》等相關法律法規和各級政府及編制委員會確定的部門監管職責分工，認真履行法定的監管職責。農業部門要切實履行好食用農產品從種植養殖到進入批發、零售市場或生產加工企業前的監管職責;食品藥品監管部門要切實履行好食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后的監管職責，不斷提升對食用農產品質量安全的保障水平?！?/p>

由此可見，農業部門依法履行食用農產品從種植養殖到進入批發、零售市場或生產加工企業前的監管職責，食品藥品監管部門依法履行食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后的監管職責。

2016年6月14日，食品藥品監管總局發出通知，進一步明確了食品藥品監管部門關于食用農產品市場銷售監管范圍，在《關于食用農產品市場銷售質量安全監督管理有關問題的通知》中第3條規定：“（一）食品藥品監管部門負責食用農產品市場銷售質量安全監督管理工作，即食用農產品進入集中交易市場、商場、超市、便利店等市場主體后的貯存、運輸、銷售等過程的監管。集中交易市場開辦者、食用農產品銷售者、貯存服務提供者應當對其貯存、運輸、銷售的食用農產品負責。（二）集中交易市場是指由市場開辦方依法設立的銷售食用農產品的批發市場、零售市場（含農貿市場）等。（三）根據農業部、食品藥品監管總局《關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》（農質發〔2014〕14號），農業生產技術、動植物疫病防控和轉基因生物安全的監督管理，不屬于食品藥品監管部門的職責?！?/p>

關于食用農產品的市場銷售，國家食品藥品監督管理總局在《監督管理辦法》中進行了界定，該辦法第2條規定：“食用農產品市場銷售質量安全及其監督管理適用本辦法，本辦法所稱食用農產品市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農產品的活動。本辦法所稱集中交易市場，是指銷售食用農產品的批發市場和零售市場（含農貿市場）”。

所以，黃某某欲銷往國家糧食儲備庫稻谷的行為不屬于食品藥品監管總局關于市場銷售的規定，其理由：

第一，食品藥品監管總局所指的市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農產品的活動。集中交易市場，是指銷售食用農產品的批發市場和零售市場（含農貿市場）。而國家糧食儲備庫是糧食收儲企業，目的是進行糧食儲備，用于調節糧食供應，穩定糧食市場，以及應對重大自然災害或者其他突發事件等情況。從儲備糧收購角度講，國家糧食儲備庫也是一種專門市場，但該市場不同于食品藥品監管總局所界定的市場。

第二，國家糧食儲備庫收購的糧食不得擅自動用，直接進入糧食流通市場。為確保糧食常儲常新、品質良好，糧食儲備庫每年都要進行購銷輪換，將接近或達到儲存期限的糧食銷出，同時購入符合質量標準的糧食。對于銷出的糧食要進行嚴格的質量檢測，符合食品安全的則投入“口糧”市場，不符合食品安全的，進行銷毀、無害化處理或限定使用用途（如工業用糧、飼料用糧等）。

第三，黃某某販運稻谷到四川閬中國家糧食儲備庫，銷售的對象是特定的——國家糧食儲備庫，不是直接面向食品經營、加工企業或消費者個人，不是通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農產品。

2.黃某某販運重金屬超標稻谷的行為應不應當受到處罰，該誰處罰

黃某某認為，案涉收購的稻谷是從農民手中收購的余糧，銷售給閬中國家糧食儲備庫是政策性收購，而《2016年最低收購價稻谷收購質價政策公告牌》將出糙率、整精米率、水分、雜質、黃粒米含量、谷外糙米含量、互混率、色澤等作為收購時的驗收指標，并未將重金屬指標作為檢驗指標。至于重金屬超標問題，完全是因為產地土壤污染所致，非其主觀惡意添加，其無過錯，不應受到處罰。

黃某某并非從農民手中收購余糧，而是從一酒廠收購，其辯稱是政策性收購與事實不符。黃某某販運重金屬超標的稻谷，尚未進入農產品批發、零售市場，其行為違反了《農產品質量安全法》第33條的規定，應當受到處罰。

《農產品質量安全法》第50條規定：“農產品生產企業、農民專業合作經濟組織銷售的農產品有本法第三十三條第一項至第三項或者第五項所列情形之一的，責令停止銷售，追回已經銷售的農產品，對違法銷售的農產品進行無害化處理或者予以監督銷毀;沒收違法所得，并處二千元以上二萬元以下罰款。

農產品銷售企業銷售的農產品有前款所列情形的，依照前款規定處理、處罰。

農產品批發市場中銷售的農產品有第一款所列情形的，對違法銷售的農產品依照第一款規定處理，對農產品銷售者依照第一款規定處罰。

農產品批發市場違反本法第三十七條第一款規定的，責令改正，處二千元以上二萬元以下罰款?！?/p>

第52條規定：“本法第四十四條，第四十七條至第四十九條，第五十條第一款、第四款和第五十一條規定的處理、處罰，由縣級以上人民政府農業行政主管部門決定;第五十條第二款、第三款規定的處理、處罰，由市場監督管理部門決定。法律對行政處罰及處罰機關有其他規定的，從其規定。但是，對同一違法行為不得重復處罰?！?/p>

根據上述規定，黃某某雖不是農產品銷售企業，但其是農產品銷售個體工商戶，應當比照《農產品質量安全法》第50條第2款規定，由市場監督管理部門依照《農產品質量安全法》第33條第1款第2項、第50條第1款進行處罰。

【結語】

第一，黃某某販運稻谷到四川閬中國家糧食儲備庫，不是政策性糧食收購，是一種市場銷售行為，但他的這種市場銷售不同于食品藥品監管總局所界定的市場銷售，即通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農產品的活動，而是屬于集中交易市場中的銷售行為。

第二，閬中市市場監督管理局是根據政府職能轉變和機構改革方案，集工商行政管理、質量技術監督和食品藥品監督管理于一體的行政機關，有權對銷售的重金屬超標的食用農產品進行監督管理，依法進行處理、處罰。

第三，閬中市市場監督管理局適用《食品安全法》第124條第1款第1項之規定，認定黃某某具有銷售不符合食品安全標準食品的違法行為，將食用農產品混同于食品，屬于定性不當，適用法律錯誤，應當依據《農產品質量安全法》第52條之規定，按照第33條、第50條進行處理、處罰。

第四，《農產品質量安全法》將農產品生產、銷售主體限定為企業和農民專業合作經濟組織，與多元化市場主體參與農產品生產、銷售的現實不符，建議立法機關進行修訂;農產品從種植養殖到進入批發、零售市場或生產加工企業前后的監管職責，應當分別在《農產品質量安全法》和《食品安全法》中予以明確。

注釋;

[1]參見2016年《糧食流通管理條例》第3條。