中蒙進出境動物檢疫法比較

季新成，員麗娟，石 磊，方海萍，蘭乃洪，李建軍

（1.中華人民共和國WTO/SPS 國家通報咨詢中心，北京 100013；2.中華人民共和國西安海關，陜西西安 710075；3.中華人民共和國拱北海關，廣東珠海 519020）

蒙古國是我國的鄰國，是“一帶一路”沿線國家。我國已連續多年成為蒙古國第一大貿易合作伙伴、重要的投資來源國和援助提供國[1]。中蒙雙方在畜牧業方面存在較大的互補性。近年來，兩國在動物及動物產品進出口貿易方面保持了較快的發展速度。據海關數據統計，2015—2018 年中國從蒙古國進口動物及動物產品（包括水產品）金額從1.44 億美元增長到2.72 億美元，增長了88%，主要產品為馬肉和羊毛；對蒙古國出口金額從1 600萬美元增長到2 900 萬美元，增長了81%，主要產品為禽肉和動物飼料?；趦蓢魏徒洕矫婧献鞯牟粩嗌钊胍约啊耙粠б宦贰背h的深入實施，雙方在動物產品貿易方面具有較大的發展潛力。

為深入了解蒙古國進出境動物檢疫制度以及與我國進出境動物檢疫制度間的差異，從而促進兩國動物及動物產品貿易的開展，對《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》及其實施條例（以下簡稱中方檢疫法）和《蒙古國進出境動植物及動植物原材料、產品檢疫法》（以下簡稱蒙方檢疫法）的主要內容進行比較，并分析各自特點，繼而提出做好我國進出境動物檢疫工作的意見和建議。

1 中蒙進出境動物檢疫法律體系

1992 年，蒙古國建立了基于大陸或羅馬-日耳曼傳統民法制度的憲法法律制度，并保留了原蘇聯法律制度的一些特點。蒙古國法律體系包括憲法、成文法、國際條約和最高法院的司法解釋（決議）等，通常由議會、內閣成員和總統發起立法草案，經國家大呼拉爾（議會）批準實施。蒙方檢疫法是蒙古國進出境動植物及其產品檢疫的重要法律，與《蒙古國憲法》《國家監督檢查法》《邊境法》《牲畜健康保護法》等共同構成蒙古國進出境動物檢疫法律體系?！吨腥A人民共和國進出境動植物檢疫法》是我國進出境動物檢疫的根本依據，1992 年實施，與其配套的行政法規《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》于1997 年實施，涵蓋了進出境動物及動物產品檢驗檢疫的全部內容，與《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例以及《重大動物疫情應急條例》《國家突發重大動物疫情應急預案》《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》等共同構成我國進出境動物檢疫法律體系。

2 中蒙進出境動物檢疫法比較

2.1 基本情況

蒙方檢疫法于2002 年11 月頒布，2012 年12月修訂，共8 章32 條，包括：進出境檢疫，旅客攜帶物和郵寄物檢疫，裝載動物、運輸工具檢疫，進出口前認證監管，風險分析、評估和可接受風險，公民、法人權利和義務等。中方檢疫法1991 年10月頒布，共8 章50 條，包括：進境檢疫、出境檢疫、過境檢疫、運輸工具檢疫以及旅客攜帶、郵寄物檢疫等。1996 年12 月頒布《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》，對進出境動植物檢疫進行了細化。蒙方檢疫法用專門的章節對風險分析、風險評估和可接受風險進行了規定，這也是《衛生與植物檢疫措施協議》（Agreement of Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS 協議）中的重要內容。我國進出境動物檢疫工作是在風險分析基礎上，依據可接受風險水平進行檢疫決策和管理，并通過部門規章制定了《進境動物及動物產品風險分析管理規定》。中方檢疫法制定時間較早，沒有對風險分析相關內容在法律和行政法規層面進行規定。

2.2 立法目的

蒙方檢疫法的立法目的是調整與進出境動物及動物原材料、動物產品檢疫相關的法律關系。中方檢疫法旨在防止動物傳染病、寄生蟲病以及其他有害生物傳入、傳出國境，進而保護農、林、牧、漁業生產和人體健康，促進對外經濟貿易的發展。兩者相比，中方檢疫法的立法目的更明確、清晰，同時強調要促進對外經濟貿易的發展，體現了中方保安全、促發展的共贏理念。

2.3 檢疫范圍

蒙方檢疫法的檢疫范圍包括：進出境的各種陸生動物、水生動物、禽類、蜜蜂等，以及這些動物的精液、胚胎、受精卵、肉、奶、油脂、蛋、皮革、血液（血漿和血清）等副產品，還包括各種致病蟲害、繁殖材料、利用生物技術制造的轉基因生物，動物尸體、排泄物、肢體損傷材料，土壤、泥炭、石頭，以及運輸和包裝材料工具等。中方檢疫法檢疫范圍包括進出境的動物、動物產品和其他檢疫物，還包括裝載動物、動物產品和其他檢疫物的容器、包裝物和鋪墊物，以及來自動物疫區的運輸工具。中方通過部門規章規定了《須辦理檢疫審批的進境動植物、動植物產品和其他檢疫物名錄》，基本涵蓋了蒙方規定的全部內容，是對法律的補充。雙方檢疫法檢疫對象基本一致。

2.4 檢疫審批

蒙方檢疫法規定：輸出國須沒有嚴重的動物傳染病，風險達到可接受的水平；進口前要提出申請，偶蹄動物和馬匹提前60 d，家禽提前40 d，其他動物或動物產品提前20 d。中方檢疫法規定：輸出國家或地區須無重大動物疫情，符合中國有關法律、法規、規章的規定，同時符合雙邊簽訂的檢疫協定；需要辦理的檢疫審批手續應在貿易合同或者協議簽訂前辦妥；對于報檢時間，輸入種畜禽及其精液、胚胎應在進境前30 d，輸入其他動物應在進境前15 d。中蒙檢疫法都規定了允許進口的前提條件，都規定了須辦理檢疫審批產品種類提前辦理的期限。

2.5 境外檢疫

蒙方檢疫法規定：輸入蒙古國的活動物須在輸出國隔離檢疫，隔離期限為偶蹄動物21 d、馬匹15 d、家禽21 d，有其他法律和國際條約另行規定的除外。中方在雙邊簽署的議定書中規定：活動物出口前應在符合要求的隔離場進行隔離檢疫，隔離檢疫期限一般是30 d；對在國外生產、加工和存放動物產品的單位進行注冊登記，中方根據需要并經輸出國同意，可以派檢疫人員到產地進行預檢和監裝。中方檢疫法僅在雙邊議定書中規定了隔離期限，這一方面導致法律效力較低，另一方面某些商品為傳統貿易，不一定都簽訂了雙邊議定書，進而缺少執行依據。

2.6 進境檢疫

蒙方檢疫法規定在入境檢驗檢疫時，如發現動物疑似感染傳染病，或發現動物產品腐敗變質，要求對進境動物或產品押運到指定場所實施“暫扣”，最長不超過21 d；其間對其進行詳細檢查，并采樣送實驗室檢測，14 d 內反饋檢測結果，對于檢測結果為陽性的，分情況進行退回、銷毀處理或對動物進行治療。中方檢疫法規定：進口活動物入境后應在國家指定的隔離場進行隔離檢疫，種用大中家畜隔離檢疫45 d，其他動物30 d。檢出一類傳染病或寄生蟲病的，對同群動物全群撲殺并銷毀尸體或退回處理；檢出二類傳染病或寄生蟲病的，對陽性動物進行撲殺或退回處理。蒙方檢疫法對入境檢疫規定的比較籠統，存在漏檢風險。中方檢疫法對入境后的隔離檢疫及檢疫處理規定更加明確，通過對疫病進行分類，對不同疫病采取不同的處理方式；出于安全管理的角度，對隔離期限的規定過于機械。

2.7 權力（權利）和義務

蒙方檢疫法分別規定了國家和地方行政機關的權力（第五條）、國家監督管理機構的權力（第七條）、國家檢查員的權力和義務（第八條），同時規定了公民、法人的權利和義務（第二十八條和第二十九條）。中方檢疫法規定了口岸動植物檢疫機關、農業行政管理部門、海關等部門在實施動植物檢疫法工作中的職責，對行政相對人的法律責任也進行了明確規定。相對中方檢疫法，蒙方用較大篇幅對行政主體進行了規定；而中方對行政主體的法律責任沒進行更多規定，而對于不同行政主體的法律責任，以法律銜接方式進行規定，這樣更能體現檢疫法的專業性。

2.8 出境檢疫

蒙方檢疫法規定：出境的動物或動物產品須符合相關國際標準或雙方商定的檢疫要求，并簽發檢疫證書。中方檢疫法規定：輸出的動物和動物產品應符合輸入國家/地區和中國有關動植物檢疫規定，或雙邊檢疫協定，或貿易合同中訂明的檢疫要求；出境前要實施檢疫，經口岸動植物檢疫機關檢疫合格或者經除害處理合格并由口岸簽發檢疫證書后，才準予出境。雙方做法基本一致，但中方的規定更加詳細，對防止動植物疫病傳出國境，促進對外經濟貿易發揮了積極作用，同時也履行了國際義務。

2.9 過境檢疫

蒙方檢疫法規定：動物及動物產品過境，須提前提出過境申請，并獲得過境許可。中方檢疫法規定：運輸動物、動物產品和其檢疫物過境的，應當持有貨運單和有效的檢疫證書，證書由輸出國家/地區政府動植物檢疫機關出具，憑此報檢；運輸動物過境的，還應提交由動植物檢疫機關簽發的“動物過境許可證”，并規定了運輸過程中的防疫措施。雙方做法基本一致，中方的規定更加詳細。

2.10 攜帶物、郵寄物檢疫

蒙方檢疫法規定：必要時對旅客攜帶動物、動物產品進行初步檢查，如發現攜帶進境動物或動物產品（經過工業加工的動物產品除外）來自嚴重動物傳染病的國家/地區，則禁止進境；當郵寄服務部門收到動物或動物產品時，須向動物檢疫機關報告，并接受檢疫；經初步查驗，未發現疫病因子以及腐敗變質即可通關。中方制定的禁止攜帶、郵寄動植物及產品名錄基本涵蓋了全部動物及動物產品，因更關注安全性和便于執行，以及法律規定存在滯后性，沒有納入產品風險分級和國家風險分類的管理理念。

2.11 運輸工具檢疫

蒙方檢疫法要求：運載動物、動物產品的運輸工具能保證動物、動物產品安全，啟運前須做好相關清洗和消毒處理；對來自發生嚴重動物傳染病地區的運輸工具實施檢疫，并作好消毒、除害處理。中方檢疫法要求：對來自疫區的火車、船舶、飛機實施檢疫，對發現的禁止進境有害生物，要進行熏蒸、消毒或除害處理；對發現的禁止進境動植物和其他檢疫物，必須作封存或銷毀處理；對來自動植物疫區的運輸工具，要進行防疫消毒處理；經檢疫發現病蟲害時，對裝載進境動植物、動植物產品和其他檢疫物的車輛連同貨物一并作除害處理。雙方做法基本一致，中方的規定更加詳細。

3 完善我國進出口動物檢疫工作的建議

3.1 建立健全基于風險分析的動物衛生適當保護水平準入體系

世界動物衛生組織（OIE）規定，各國針對國際貿易中動物、動物產品以及其他檢疫物采取的衛生措施，均應在風險分析的基礎上確定動物衛生適當保護水平[2]。風險分析和動植物衛生適當保護水平也是SPS 協定中提出的重要理念，是各國在制訂檢疫政策時應考慮的重要因素。蒙方檢疫法規定，對于進境、出境或過境的動物及動物產品要開展風險分析，達到可接受水平的產品才能進口，并在第六章專門對風險分析進行了規定。我國作為WTO和OIE成員，在進出境動物及動物產品檢疫工作中，依據風險分析制定檢疫政策和實施檢疫監管，但對于動物衛生適當保護水平方面，存在同一類產品檢疫要求不同，同一衛生水平的動物及動物產品檢疫要求不一致等問題。SPS 協議規定，在健康風險相似的情況下，可接受風險保護水平通常也應該是相似的，如果采用不一致的風險保護水平，將對國際貿易產生歧視或隱蔽的限制[3]。為了與SPS 協議的規定相一致，建議在風險分析前提下，對同一動物和動物產品，以及來自同一衛生水平的國家/地區，逐漸統一檢疫要求，并不斷提高我國風險分析能力和可接受風險管理能力。

3.2 科學設定動物隔離檢疫期限

入境前，蒙方檢疫法對偶蹄動物、馬、家禽，分類規定了不同的隔離檢疫期限，而我國以雙邊簽署議定書形式進行規定，大多為30 d。在實際工作中，如一些傳統性貿易，并非都與出口國家簽署了議定書，導致境外隔離檢疫缺少法律依據。對于入境后隔離期限，蒙方檢疫法規定入境動物或動物產品現場查驗發現問題后，再進行最多21 d 的“暫扣”檢疫，而我國規定對進口種用大中家畜要求隔離檢疫45 d，進口其他動物隔離檢疫30 d。因在實際執行中，又通過部門規章形式對一些動物的隔離期限進行了特別規定，如屠宰動物隔離期限為7 d或14 d，水生動物為14 d，有些實驗動物邊隔離檢疫邊使用，這存在與法律規定不符的問題。鑒于不同動物感染的疫病不同，不同疫病的潛伏期也不同，采用統一期限的做法缺乏科學性。美國、歐盟、澳大利亞、新西蘭等根據進口國家和進口動物種類的不同，設定了3 d、7 d 或60 d 不等的隔離檢疫期限。建議我國結合動物品種和來源國家疫情等因素，在風險評估的基礎上科學調整隔離檢疫期限。

3.3 調整攜帶、郵寄物的檢疫措施

蒙方檢疫法規定，對旅客攜帶動物、動物產品，必要時進行檢查，對來自嚴重動物傳染病的國家/地區，則禁止進境。我國發布的禁止攜帶、郵寄動物和動物產品目錄，幾乎涵蓋了除寵物和乳制品外的所有動物及其產品。SPS 協定規定，一旦成員政府決定了其適當的衛生及植物衛生保護水平，該成員不應當選擇那些比實際保護需要更嚴厲，并對貿易產生更大限制的措施。我國制定的禁止攜帶和郵寄的動植物及其產品名錄，基本涵蓋了全部動植物及產品。而對于一些加工產品，已不存在疫情傳播風險，采用一律禁止的做法過于機械，也不便于跨境流動。建議在風險分析的基礎上，按動物產品風險級別和來源國家風險等級分類，并對禁止攜帶物名錄進行必要的調整。