城鎮老舊小區改造亟待創新投融資機制

徐文舸

城鎮老舊小區，是指城市或縣城（城關鎮）建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）。城鎮老舊小區改造是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，解決城市發展不平衡不充分問題，推動惠民生擴內需，改善居民居住條件，實現人民群眾對美好生活向往的重要工作。今后一段較長時期，我國將全面推進城鎮老舊小區改造，尤其是重點改造2000年底前建成的老舊小區。據統計，全國共有老舊小區近16萬個，涉及居民超4200萬戶。這些老舊小區基本是以低租金福利性住房為主，住宅建設標準較低、維修欠賬多，且未建立專項住房維修資金或已建立的維修基金尚不能滿足改造的巨大需求。因此，創新城鎮老舊小區改造的投融資機制是改造工作得以順利推進的重要保障。

一、城鎮老舊小區改造資金主要有三大來源

總體看，城鎮老舊小區改造費用需要政府、居民和社會力量共同出資分擔，按照“誰受益、誰出資”原則，合理確定改造費用的分攤規則。目前，我國城鎮老舊小區改造資金主要有三大來源。

（一）政府財政資金，主要包括中央財政資金補助、地方政府資金支持等

中央財政資金補助涉及中央預算內投資與財政補助資金兩部分。如，2020年國家發改委與財政部分別安排中央預算內投資543億元、財政補助資金303億元用于支持各地城鎮老舊小區改造。地方政府資金支持，既有省市區各級政府安排的補助資金，也可以通過使用國有住房出售收入存量資金、發行地方政府專項債券等方式籌措改造資金。

（二）居民出資，主要通過直接出資、使用住宅專項維修資金、讓渡小區公共收益等方式落實

其中，居民直接出資表現為居民以捐資捐物、投工投勞等支持改造，部分地方也嘗試開展居民提取住房公積金，直接用于加裝電梯等改造項目。讓渡小區公共收益（如小區的公共空間和資源等）是為了吸引各類專業機構等社會力量投資參與各類設施的改造和運營。

（三）社會資本，包括原產權單位、專業經營單位（像水、電、燃氣、熱力、通信等運營企業）以及其他有意愿參與改造的市場化機構等

綜合運用稅費減免、金融服務等政策支持社會資本參與。一是引導原產權單位、專業經營單位繼續參與改造提升工作。二是創造條件吸引市場化機構投資參與改造，因地制宜地發展養老、托育、家政等社區服務新業態。

二、城鎮老舊小區改造仍以政府財政資金為主

從前期試點城市的情況看，各地城鎮老舊小區改造的資金來源結構略有所不同，大體上仍以政府財政出資占主導。其中，河北、廣州、蘇州等地在城鎮老舊小區改造的資金安排上表現得尤為明顯。

（一）河北：政府出大頭，群眾出小頭

《河北省老舊小區改造三年行動計劃（2018—2020年）》提出，對全省2000年（含）前建成的環境條件差、配套設施不全或破損嚴重、無障礙建設缺失、管理服務機制不健全，且未納入棚戶區改造計劃的住宅小區以及住宅樓進行改造，涉及5739個老舊小區，36851棟住宅、141.31萬戶居民，建筑面積1.15億平方米。據測算，三年城鎮老舊小區改造總體任務預計共需改造資金129.6億元，其中來自市縣兩級財政出資額為112.3億元，資金占比高達86.7%，社會籌集和居民出資分別為11.7億元、5.6億元。

（二）廣州：政府出資，居民出力

2016年的《廣州市老舊小區微改造實施方案》安排財政出資每年不少于10億元，資金專項用于老舊小區微改造，市、區財政按照8：2的比例分擔改造資金。原則上基礎類改造項目以市財政補助為主，區財政、個人出資為輔;提升類項目以區統籌、個人出資為主，市財政資金補助為輔;加裝電梯的老舊小區，市財政給予每部電梯5萬元的補助。居民出力主要有居民自治和微改造工作坊兩個途徑，通過加強居民與其他單位的聯系，讓居民能更好地為改造提出建議。

（三）蘇州：政府多渠道籌集項目建設資金

城鎮老舊小區改造基本由財政承擔。如，姑蘇區實施的老舊小區改善提升項目的總投資近28億元，由市區兩級財政共同承擔。2020年以來，針對經濟社會效益明顯、具備條件的老舊小區改造項目，財政部門先后發行3筆老舊小區改造專項債券，發行規模合計7000萬元。針對不符合專項債券發行條件、無收益的老舊小區改造項目，政府通過安排預算資金和發行一般債券予以支持，現已發行一般債券支持老舊小區改造5000萬元。此外，市級財政還安排對各市區老舊小區改造工作考核獎勵資金（3年5000萬元）和專項工作經費（200萬元），推進全市老舊小區改造。

不同于棚戶區改造，城鎮老舊小區改造無法通過土地再出讓給政府增加收入。隨著地方財政收支壓力日益加大，若過度依賴財政資金，改造工作將不可持續。同時，城鎮老舊小區改造項目前期基本處于凈投入的情形，如果社會資本參與積極性不足且居民出資意愿也較低，這將會在未來極大地制約城鎮老舊小區改造能否順利推進下去。具體看，對于社會資本而言，城鎮老舊小區改造項目主要是以短期投入、長期回收為主，未來收益又具有不確定性，盈利空間也相對有限，從而導致很多市場化機構目前持觀望態度。對于居民而言，一方面是老舊小區住戶長期缺乏使用付費的習慣，如每年的物業費收繳工作也未必能順利完成;另一方面是以老年人和租戶為主的部分群體對繳費支持改造有抵觸情緒，像改造施工階段所帶來的生活不便、租戶具有較大流動性等因素難免會產生一些不合作的負面情緒。

三、現已初步探索形成三個可行的投融資機制

城鎮老舊小區改造資金須由政府、居民和社會力量合理共擔，特別是基礎類改造由政府資金重點支持，完善類改造由居民出資，提升類改造鼓勵社會力量參與?！蛾P于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號）也明確，要建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制。根據試點城市的實踐，目前初步形成了三個較為可行的投融資機制，即改造資金政府與居民合理共擔機制、社會力量以市場化方式參與的機制、金融機構以可持續方式支持的機制。圍繞三個投融資機制，各地也陸續出臺了相應的支持政策。

（一）發行地方政府專項債券、個人提取公積金等改造資金政府與居民合理共擔機制

2020年，中央財政擴大專項債券使用范圍，新增納入城鎮老舊小區改造領域。截至目前，不少地方政府已陸續發行了老舊小區改造專項債，作為原有政府和居民出資之外的另一出資方式。以ZJ省JY縣老城片區老舊小區綜合改造提升及歷史建筑保護工程項目為例，該項目涉及當地11個老舊小區、4206戶居民，改造居民住宅和存量國有房屋建筑面積分別為28.35萬平米、15.73萬平米。改造內容涵蓋基礎類、完善類、提升類等所有類型，總投資13億元。

資金來源。項目通過中央及地方政府財政預算安排、管線單位出資、居民出資等籌集6億元，并擬發行15年期專項債7億元。若按年利率4%計算，專項債到期本息合計11.2億元。為實現項目收益和融資平衡，預計通過新增商業用房出租、提供物業服務、新增停車位收費等方式，并扣除稅費及運營成本后，最終實現收益14.41億元、本息覆蓋倍數1.29倍，預期收入能合理保障專項債券本息的償付。

項目融資舉措安排。體現了抽肥補瘦的重要性，通過轉換存量國有房屋建筑使用功能、新增提升類商業服務設施等方式，不僅完善了老城片區公共服務配套，而且也為原本收益有限的住宅更新項目提供了償還專項債本息的新增收益來源。

在現有城鎮老舊小區改造的實際案例中，居民出資規模往往比較有限，除了動用住宅專項維修資金外，多數居民都不太愿意再以其他現金方式進行出資。對此，青島試行個人提取公積金用于城鎮老舊小區改造。青島市公積金管理中心印發的《關于城鎮老舊小區改造提取住房公積金有關事項的通知》，提出允許居民提取個人公積金，用于城鎮老舊小區改造項目和既有住宅加裝電梯項目。其中，對于城鎮老舊小區改造項目，居民可在改造項目竣工驗收后，一次性提取個人公積金，金額不超過個人實際出資部分;對于既有住宅加裝電梯項目，居民可在項目竣工驗收后，可就電梯建設費用提取個人公積金1次，金額不超過個人實際出資部分。

（二）引入專業化運營機構等社會力量以市場化方式參與的機制

城鎮老舊小區改造資金完全由政府和居民來提供，顯然仍存在較大缺口。特別是對于提升類改造，因涉及完善社區服務供給、提升居民生活品質的內容，需要引入專業化運營機構等社會力量通過市場化方式參與到城鎮老舊小區改造。這在豐富投融資手段的同時，還將取得社會和經濟效益的“雙贏”。截至目前，各地已陸續探索引入社會力量參與城鎮老舊小區改造。其中，HZ市HM新村老舊小區綜合改造提升工程是比較成功的案例，該項目現已吸引社會資本超過千萬元。

HM新村老舊小區踐行以自身提供場地、由第三方負責運營的模式，成功引入專業化運營機構參與社區養老、托育、生活服務等提升類改造項目。一是社區養老項目。引入當地的慈繼醫院管理有限公司投資600萬元新建康復醫療中心，并為社區中的老年人提供“健康管家”以及專業的康復護理服務。社區則對該機構提供免收前3年房租、后2年房租減半收取的支持政策。二是社區托育項目。引入華媒維翰幼托機構攜帶師資力量入園。同時，再投資350萬元，用于建設嬰幼兒托管中心和照護項目。三是社區生活服務項目。引入當地的公羊會救援隊入駐社區樂養中心，該中心擁有理發店、小賣部、閱覽室等生活服務設施，為社區居民提供服務，而社區對其免收租金。同時，還引入當地的華越設計股份有限公司作為社區提升改造工程的EPC總承包單位，其為社區免費新建23個自行車停車棚，以解決居民停車難問題。

（三）商業銀行等金融機構以可持續方式支持的機制

作為傳統融資方式，銀行信貸也將對城鎮老舊小區改造提供重要的資金支持。當然，出于對融資的安全性、收益性等考慮，金融機構需要項目主體提供合意的抵質押物，并符合申請貸款的基本條件。這就要求城鎮老舊小區改造主體盤活存量資產、導入其他能產生收入流的資產等作為還款來源。

這里以承接城鎮老舊小區改造的國有企業為例。ZS市DH區老舊小區改造項目涉及該區3個街道29個老舊小區、1.48萬戶居民、改造居民住宅建筑面積92萬平米。改造內容是以基礎類與完善類改造為主，總投資5億元。

資金來源。通過財政補助和當地區政府自籌、管線單位出資、居民出資等籌集1.5億元，項目實施主體（區住建資產經營有限公司）向當地商業銀行申請貸款3.5億元。

銀行信貸安排。借款期限15年、貸款利率4.9%，項目實施主體將經營的直管公房、廉租房、人才公寓等各類住房3179套租金收入作為還款來源，并由兩家國有企業提供擔保。該項目利用實施主體持有的國有資產房屋租金作為長期穩定的還款來源，有效彌補了政府短期資金投入的不足。

四、政策建議

（一）鼓勵規?；脑熘黧w主導老舊小區的改造運營

老舊小區改造工程多呈零散狀，將改造項目化零為整，通過大片區或跨片區綜合運營，才能實現資金平衡。為此，一方面是要組建規?；脑熘黧w作為統一的融資主體，便于開展投融資活動;另一方面是在項目規?；O計后，給予改造主體一定年限的項目經營權，以形成改造項目的現金流與盈利點。同時出臺稅費減免的優惠政策，像目前對為社區提供養老、托育、家政等服務的機構免征增值稅，并減按90%計入所得稅應納稅所得額。

建議培育規?；脑熘黧w的具體做法。一是管線經營單位將改造項目進行規?；虬箝_展各種方式融資。二是利用公房、權屬用地等資源，采用BOT模式，公開招商引入社會資金參與改造。三是大片區、跨片區改造項目統一規劃，做好項目資金平衡預算，吸引企業參與。四是支持國有企業按照保本微利的原則參與老舊小區改造。五是財政資金重點支持收益性差、居民改造意愿迫切的改造項目。

（二）適度放寬老舊小區改造的規劃限制，支持新增商業服務設施建設

實踐表明，老舊小區改造后的主要收益來源是新增商業服務設施的租金收入。因此，吸引社會主體參與老舊小區改造的關鍵是要適度放寬老舊小區的規劃限制，適度增加商業服務設施，形成老舊小區改造后的盈利點，作為多元化融資的基礎。一是利用老舊小區的區位優勢，通過合理利用小區閑置土地、拆除違建、對簡陋房屋再開發、建筑加層等措施，增加老舊小區的商業經營面積。二是明確小區停車位、幼兒園、托老所等公共設施建設運營的綜合收益歸屬。如，深圳市明確規定了城市更新中的容積率獎勵政策，對于整治類城市更新單元計劃，在符合《深圳市城市規劃標準與準則》的前提下，通過加建擴建、功能改變、局部拆建等方式增加生產經營性建筑面積。

（三）支持老舊小區改造項目以銀行貸款、資產證券化、REITs、擔保、改造基金等多元化融資方式

一是鼓勵商業銀行積極支持老舊小區改造，開展產品創新，研發適合老舊小區改造貸款期限、還款特點的專門信貸產品，并在統計房地產類貸款時，將其從限額管理中予以剔除。二是加快開發存量資產證券化和REITs等工具，將老舊小區改造中的存量房產、各種管線資產實現證券化融資。三是成立老舊小區改造政府擔保機構，為金融機構融資提供擔保。四是支持建立城市更新基金或老舊小區改造基金，為老舊小區改造提供專項融資支持。

（作者為國家發展改革委投資所副研究員）