有為政府的施政邏輯

趙義

3月5日上午，第十三屆全國人大四次會議開幕，李克強總理代表國務院向大會作政府工作報告。

過去的2020年，的確是非常不平凡、不容易的一年，面對疫情和世界經濟深度衰退的巨大沖擊，中國在主要經濟體中實現唯一正增長，尤其是通過“六?！狈€住了中國經濟基本盤，保持就業大局穩定，保證了中國的現代化進程沒有因為重大突發事件而中斷，是可以載入史冊的成就。

到了今年，一方面，市場主體恢復元氣、增強活力，需要再幫一把，因此政府工作還要繼續鞏固經濟恢復增長的態勢，政策調整上不搞急轉彎。另一方面，2021年是“十四五”時期的開局之年，是全面建設社會主義現代化國家的開啟之年，政府工作的重心還要更偏重于謀劃“發展”上。

黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規劃建議稿提出，推動有效市場和有為政府更好結合。2021年的政府工作報告重申了這一點?！坝行袌龊陀袨檎笨梢哉f是謀劃發展的基本框架。而“有為政府”不同于西方國家的“小政府”，同時又有和市場、社會的邊界。

需要注意的是，無論是有效市場還是有為政府都不是一個靜態的既定事實，而是主動構建的結果。貫穿2021年政府工作報告有三個有為政府的施政邏輯，即保障民生、給社會和市場主體松綁以及政府過緊日子。實際上，黨的十八大后政府的施政，這三個邏輯也是一以貫之的三條主線。

保障民生

民之所望，施政所向。保障民生始終是政府工作的重中之重。政府對民生的責任是中國大地上政府施政合法性的最深厚的根基。民生的背后是中國人對民眾與政府關系的政治哲學。

民生清單上，有教育、醫療、住房、社保、環保等。每年的政府工作報告都會提出相應的舉措，2021年也不例外。在本刊記者的印象中，大約是從十幾年前開始，民生問題就凸顯出來。實際上，中國社會一直存在著一定程度的“民生焦慮”，這在教育、醫療和住房等問題上表現得更加明顯。這種“民生焦慮”對中國社會心理、代際文化變遷等都有著深刻的影響。

如果說中國經濟有個基本盤，那么中國社會也有個基本盤，也就是要不斷緩解和化解民生焦慮，保護好老百姓對生活變好的希望。

其深層次原因是中國近幾十年的現代化進程，是壓縮式的發展，也就是幾十年的時間就經歷了西方上百年甚至幾百年的歷程。比如，中國的城市化無論規模還是速度，在世界上恐怕都是很少見的，在西方國家不同階段出現的社會問題，在中國就可能變成“疊加”式發生。

可以說，先發國家在現代化過程中出現的各種陣痛，在中國集中體現為民生焦慮。中國的現代化方案也必然要包含如何從緩解到化解民生焦慮的內容。

在今年全國“兩會”召開前，諸多民生問題包括生育焦慮、延遲退休、學生“三點半放學”等成為社會討論的熱點，不是沒有原因的。任何一個問題，都似乎牽動著其它的諸多問題，因此變得具有“結構性”性質。這其實就是幾十年壓縮式發展的集中呈現。

如果說中國經濟有個基本盤，那么中國社會也有個基本盤，也就是要不斷緩解和化解民生焦慮，保護好老百姓對生活變好的希望。如果說以前的民生問題解決不好，容易導致的是發生更多的沖擊社會道德底線事件，今天的民生問題，是關涉整個社會基本面的健康運轉的樞紐所在。

因為，民生寄托著普通老百姓對生活的希望。對一個有為政府來說，保護好這種希望，讓人看到這種希望，實在是太重要了。正是因為保障民生實際上是保護對生活變好的希望，所以可以把保障民生看成是衡量政府工作的第一重要的價值標尺。中國人對政府是一種信賴而不依賴的關系。對政府來說，只要保護好普通人奮斗的希望，其實也就贏得了人心和未來。政府工作報告中的“讓每個孩子都有人生出彩的機會”這句話，能引起強烈的共鳴，原因也在這里。

政府工作報告解決民生問題，首先是保障基本民生。比如居民醫保人均財政補貼再增加30元這樣的措施。保障基本民生就是有為政府對社會兜底。但在現代化過程中緩解和化解民生焦慮，還需要更大力度、更深層次的變革。如果說兜底某種意義上就是出錢的問題，那么，再進一步解決民生難題，不管是更好解決進城務工人員子女就學，還是幫助新市民、青年人等緩解住房困難，往往涉及不同部門之間、中央和地方之間、地方之間的權責調整。最關鍵的變革也許在于，通過一系列相關的制度安排，讓各個地方之間能夠就解決民生問題進行“良性競爭”，就像多年來為GDP展開競爭一樣。

持續給社會和市場主體松綁

政府施政的另一條主線就是激發社會活力。用政府工作報告中的話說，就是“要調動一切可以調動的積極因素，推進改革開放，更大激發市場主體活力和社會創造力，用發展的辦法解決發展不平衡不充分問題”。

“有效市場和有為政府更好結合”蘊含著一個邏輯關系，即通過政府的“有為”來促進市場的“有效”。有效市場發揮作用本身的確具有“自發秩序”的特征，但有效市場的形成不可能是完全自發的。尤其像中國這樣從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型經濟體，政府實際上擔負了創設市場制度的責任。正如很多學者的研究發現的，這是一個政府和市場、國家與社會相互塑造的過程。實際的演化過程比“完美的理論”復雜得多。

市場失效，有的是市場化到一定程度發生的，比如通過壟斷破壞公平競爭，逃避監管轉嫁負外部性等。在經濟的很多領域，人們普遍感覺到作惡成本太低，因此這些年加強政府監管的趨勢非常明顯。同時，隨著中國企業頭部化特征越來越明顯，反壟斷也迅速升溫。中國改革開放四十多年，總體上是一個放權的過程，但是經過四十多年的發展，作為一個世界第二的超大規模經濟體，對于政府矯正市場失效提出了越來越高的要求。

但這并不意味著放權的結束。市場失效，有的是市場化程度本身不足帶來的。市場的對內對外開放、統一的國內大市場等都還是遠未完成的歷史任務。因此，政府工作報告提出，在落實助企紓困政策的同時，加大力度推動相關改革，培育更加活躍更有創造力的市場主體。具體措施包括：繼續放寬市場準入，開展要素市場化配置綜合改革試點，依法平等保護各類市場主體產權；縱深推進“放管服”改革，將行政許可事項全部納入清單管理，等等。

政府工作報告重申，堅持和完善社會主義基本經濟制度。毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。各類市場主體都是國家現代化的建設者，要一視同仁、平等對待。要求“一視同仁、平等對待”意味著，現實生活中還存在對各類市場主體的不平等待遇和所有制歧視，影響著它們對于未來的穩定預期。

持續給社會和市場主體松綁，之所以仍然會是政府施政的一條主線，除了市場化改革還有歷史任務沒有完成之外，重要的原因在于，出于各種復雜的背景，不同部門或者不同地方時不時仍然出現對社會和市場主體的，新的不合理束縛。要形成政府和社會、市場的較為穩定的邊界，仍然需要較長時間的努力。通過政府對自身行為的調整來激發市場主體活力和社會創造力，在相當時間內還會是常態。

對于通過發展來解決發展不平衡矛盾、需要不斷打開新的高質量發展空間的中國來說，首先需要高度警惕的就是治理僵化和由此導致的發展活力的下降。

其實，西方國家也是經歷過類似過程，比如經濟危機后的政府積極有為，活力下降后“小政府”改革再次出現，再爆發經濟或者金融危機后又強化政府監管職能。對于通過發展來解決發展不平衡矛盾、需要不斷打開新的高質量發展空間的中國來說，首先需要高度警惕的就是治理僵化和由此導致的發展活力的下降。

政府過緊日子

黨的十八大以來，歷次政府工作報告還有一條主線就是政府過緊日子，持續控制維持自身運轉的資源。正如 2021年政府工作報告中說的，各級政府都要節用為民、堅持過緊日子，確?；久裆С鲋辉霾粶p，助力市場主體青山常在、生機盎然。政府過緊日子，目的是要讓老百姓過好日子，讓市場主體輕裝上陣。

在今年全國“兩會”的部長通道上，財政部部長劉昆就說，“十三五”時期，我國累計減稅降費規模超過7.6萬億元，特別是在2020年，面對疫情嚴峻形勢，在財政收支比較困難的情況下，我國新增減稅降費規模超過2.6萬億元。中國稅收占GDP的比值在世界主要經濟體中是最低的，從2015年的18.1%下降到2020年的15.2%。

2020年，中國GDP首破100萬億元，GDP的一個百分點就是1萬億元，上面的比值降低幅度是2.9%，簡單計算就可以發現，力度是非常大的。

當然，2020年有疫情嚴重沖擊的特殊原因，有的財稅支持政策會逐步退出。但是，對于小微企業和個體工商戶等市場主體，政府工作報告提出“再幫一把”，將小規模納稅人增值稅起征點從月銷售額10萬元提高到15萬元。對小微企業和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現行優惠政策基礎上，再減半征收所得稅。同時，對不裁員少裁員的企業，繼續給予必要的財稅、金融等政策支持。

也就是說，在保就業、穩定民生大局上，政府會繼續提供財政支持。

由于中國財政體制財權和事權配置的現狀，民生方面的事權更多地在地方。政府工作報告提出，今年要落實中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案。這會減輕地方政府的壓力。但是，相對于中央財政，如今地方財政的日子更不好過。

政府工作報告講到2021年面臨的困難和挑戰時，提到了“一些地方財政收支矛盾突出”。對于這一點，有一組數據可以提供直觀感受。年初的時候，第十三屆全國政協常委、原財政部部長樓繼偉發表過一篇文章，談到財政面臨的嚴峻形勢時說，從2009年起到2020年，政府債務規模急速擴張，債務付息支出增速遠超支出總額增速。他披露：“十四五”時期，多數省市的債務可持續性堪憂，粗略計算，大約四分之一的省級財政50%以上的財政收入將用于債務的還本付息?！?p>

這也就是說，大約四分之一的省份一半以上的財政收入是要用來還債。由此可見，既要保障基本民生，還要繼續執行減稅降費政策，地方政府的財政收支壓力非常大。

根據2021年政府工作報告，中央政府一方面是自己帶頭，中央本級支出繼續安排負增長，進一步大幅度壓減非急需非剛性支出。而對地方一般性轉移支付增長7.8%，其中均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等均超過10%。今年將通過建立常態化財政資金直達機制并擴大范圍，將2.8萬億元中央財政資金納入直達機制、規模明顯大于去年，為市縣基層惠企利民提供更加及時有力的財力支持。

中國稅收占GDP的比值在世界主要經濟體中是最低的，從2015年的18.1%下降到2020年的15.2%。

同時，在一些地方財政收支矛盾突出的情況下，需要警惕在財政壓力下的擾民漁利。財政壓力加大，非稅收入就容易出現非正常的增長，這已經成為一個規律。如果不能控制其發生，就會在很大程度上抵消政府減稅降費的效果。因此，政府工作報告提出，要嚴控非稅收入不合理增長，嚴厲整治亂收費、亂罰款、亂攤派。

通過更加及時有力的財政支持，地方政府的壓力會得到極大緩解，竭澤而漁的沖動也會得到遏制。為了國家的長遠利益，主動控制養政府的資源規模，這是一個政府負責任的體現。