農地再延包三十年：政策銜接是關鍵

張 浩

內容提要 農地再延包三十年政策提出了一個重大的現實問題，就是先根據人地關系的變化進行土地調整，還是自動順延承包？“增人不增地、減人不減地”阻斷了農戶在承包期內調整農地的機會，同時推高了農戶二輪承包到期后調整土地的愿望和預期，正如過去幾年推行的農地確權因與農戶的調地意愿有距離而在不少地方遭受冷遇那樣。那么，這一問題如何解決？我們認為，關鍵在于做好政策銜接。當然在政策銜接中，我們更應尊重農民的意愿和他們的主體地位，并為地方的因地制宜和創新嘗試留出空間。

一、問題的提出

黨的十九大報告在闡述實施鄉村振興戰略問題時，提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”的政策。它表明再延長三十年是同我們實現強國目標的時間點相契合的，到建成社會主義現代化強國時，我們將再研究新的土地政策。

這對到2023年農村第二輪土地承包相繼到期，到期后再延長承包期三十年的億萬農民來說可謂是一顆長效“定心丸”。我們知道，自新中國建立以來，我們的農地制度經歷了劇烈而復雜的變遷過程，其大體上可劃分為三個歷史階段：即私有私營的土地改革時期（1949—1952）、公有公營的農業合作化與人民公社時期（1953—1981）、公有私營的家庭聯產承包責任制時期（1982年至今）?；仡櫘斈甑耐粮?、合作化與人民公社化，其中，或多或少都有些臨時過渡的性質，而改革之初的家庭聯產承包責任制作為權宜之計和“急就章”，也同樣具有一定的探索性或過渡性質，只是后來隨著情勢的演化，才逐漸被確立為農村土地政策的核心。在經歷了長時期的被動安排和“艱苦生活”之后，廣大農戶迫切希望能夠獲得自主經營的權利，進而期待能夠持續穩定地行使這一權利。然而，由于是探索中的“權宜之計”，因此，最初的承包期限都較短，基本是一年一定或數年一定，目的是待獲得顯著的政策效果和上上下下的認可后，再一步步穩定和健全起來。

我們知道，土地是農民的命根子，是農民生存的最基本保障。因此，穩定的土地政策和明確的預期將有利于增強農戶經營土地的信心，激發農戶發展農業生產的積極性；有利于形成農地所有權、承包權、經營權“三權”分置格局，促進土地經營權流轉，培育新型農業經營主體，實現多種形式適度規模經營，推進農業現代化；有利于土地的使用者更好地規劃安排自己的農業經營，實現土地的休養生息與可持續利用；有利于化解農民外出務工經商的后顧之憂，保護進城農民的土地承包權益，促使有條件的農業人口放心落戶城鎮，加快形成城鄉融合發展格局。

然而，農地再延包三十年，也涉及一些新的重大問題，這是需要我們認真探索和努力解決的。這其中的一個核心問題是：第二輪土地承包到期后，是先根據人地關系的變化進行土地調整，還是直接順延承包三十年？這也是農地再延包三十年政策提出后學界和民眾關注的一個焦點。為此，2019年11月27日發布的《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》及時回應了這一關切。該文件首次明確，所謂“長久不變”，不僅指家庭承包經營的基本制度長久不變、農戶承包經營的基本權利長久不變，而且指保持農戶承包地的穩定。該文件規定：第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。文件還對例外情形做出了規定，指出對少數存在承包地因自然災害損毀等特殊情形，且群眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩定、小調整的原則，由農民集體民主協商，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉（鎮）政府和縣級政府農業等行政主管部門批準，可在個別農戶間作適當調整，但要依法依規從嚴掌握?？梢?，例外情形僅限于特殊的個別情況，且要審批。

大的原則既已確定，接下來的關鍵，就是要做好第二輪土地承包到期后的政策銜接工作。政策銜接之所以重要，緣自一個基本而重要的社會事實：在全國范圍內有相當一部分農戶對土地承包到期后的調整有所期待。據筆者所在團隊過去幾年在全國多地調研了解到的情況，農戶對土地調整的期待不僅涉及具體利益問題（人多地少的農戶要求調整），更涉及社會公平問題（部分人少地多的農戶也認為土地應該根據人地關系進行調整）；而且在實踐中，一些地方的村組和農戶也的確仍然定期不定期地在進行承包地調整。由于土地問題紛繁復雜，牽涉廣泛，因此需要通過周密細致的政策銜接工作，傾聽呼聲，把握民意，及時化解問題，妥善處理矛盾。否則，任何疏忽都有可能滯礙政策的貫徹執行，讓“定心丸”變成“鬧心丸”。這也是為什么自2018年以來，歷年中央一號文件均強調，要落實好農地再延包重大決策，及時研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策平穩過渡。2020年和2021年中央一號文件又進一步提出：有序開展第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，在試點基礎上研究制定延包的具體辦法。

二、承包地地權的穩定性：承包期之內與承包期之間

眾所周知，改革開放后，家庭聯產承包責任制取代了“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度，建立了“統分結合、戶為基礎”的新型經營制度，在不改變農村土地集體所有制的前提下，通過土地所有權和承包經營權的分離，使農民獲得了自主進行農業生產經營的權利，確立了農戶家庭經營的主體地位。但土地集體所有，在集體成員中平均分配，也暗含著一個基本假設，那就是，集體內的每一名成員，包括未來誕生的成員都天然地享有獲得土地的權利。這樣一來，家庭聯產承包責任制也就存在著一些內在的不穩定性，即集體內部各家各戶人口的持續變動，將導致承包地的分配隨之調整，以保持農地分配的公平性[1]參見周其仁、劉守英：《湄潭：一個傳統農區的土地制度變遷》，載周其仁編：《農村變革與中國發展（1978—1989）》，牛津大學出版社1994年版，第657—726頁。有研究者認為，從理論上分析，隨著社區人口變動而調整農地的主張并不具備充分的理論支撐，因為新增人口無地的主張夸大了矛盾，成員權并不能構成調整土地的必要條件，而土地調整的不利影響已為實踐所證明。參見張紅宇、李偉毅：《人地矛盾、“長久不變”與農地制度的創新》，《經濟研究參考》2011年第9期。。當然，也有作為所有權人或所有權人的代表，集體組織或出于農戶要求或出于干部私利對農地進行行政調整的情況?？傊?，調研中我們看到，在實行家庭聯產承包責任制后的一段時期內，農地的持續調整是普遍現象，也為各個地方的民眾所認同和接受。

誠然，農地的持續調整也會帶來一些不可避免的負面影響：土地的細碎化，不利于規模經營和現代化經營；農民缺乏穩定的土地投資預期，失去持續投資經營的熱情和積極性；產權主體模糊，給基層干部的“代民做主”提供了機會和空間；調地成本的持續產生；不利于控制人口增長；等等。盡管在實行家庭聯產承包責任制的初期農地持續調整是普遍現象，但從政策走向和制度演化的軌跡看，國家選擇了一條持續穩定承包地權的道路。其中，土地承包關系的穩定性主要體現在兩個方面：一個是家庭聯產承包責任制期限的延長和穩定性，另一個是承包農戶與承包地塊的關系穩定性[2]參見張紅宇、李偉毅：《人地矛盾、“長久不變”與農地制度的創新》，《經濟研究參考》2011年第9期；劉守英：《集體地權制度變遷與農業績效——中國改革40年農地制度研究綜述性評論》，《農業技術經濟》2019年第1期。。具體地說：

首先是家庭聯產承包責任制的穩定性，即家庭聯產承包責任制要與不要、穩與不穩的問題，或者說家庭聯產承包責任制的利與弊、承包農地動與不動的問題，這也在學界引發了爭議。爭議的背后是對農地所有制的不同主張。有學者主張農地國有化，如陸學藝等人就提出“國有永佃制”[3]參見安希伋：《論土地國有永佃制》，《中國農村經濟》1988年第11期；周天勇：《中國土地制度的困境及改革的框架性安排》，《學習月刊》2003年第12期；陸學藝：《社會主義新農村建設需要先行土地制度》，《東南學術》2007年第3期。；有學者主張實行農地私有化[4]參見文貫中：《吾民無地：城市化、土地制度與戶籍制度的內在邏輯》，東方出版社2014年版。；另有學者則堅決反對農地私有化[5]參見李昌平：《慎言農村土地私有化》，《讀書》2003年第6期；溫鐵軍：《我國為什么不能實行農村土地私有化》，《紅旗文稿》2009年第2期。；還有研究者主張延續并完善目前的農地集體所有家庭承包的政策框架。

為穩定和鞏固家庭聯產承包責任制，政府也采取了一系列的措施。除了多年持續不斷的政策宣示外，主要就是承包期限的不斷延長。1982年中央一號文件明確指出：包產到戶和包干到戶“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。1984年中央一號文件提出“延長土地承包期”，規定“土地承包期一般應在十五年以上”。1993年11月中央下發十一號文件，提出“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。2008年黨的十七屆三中全會又提出，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。2017年黨的十九大報告又再次重申土地承包關系長久不變的同時，提出第二輪土地承包到期后再延長三十年。

除了中央政策文件外，穩定家庭聯產承包責任制也體現在正式的法律文件中。1993年農村基本經營制度被載入《憲法》,國家以根本大法的形式保障這一制度長期穩定。2002年8月公布的《農村土地承包法》對家庭承包經營制度也做出了詳盡的法律規范[6]參見張紅宇、李偉毅：《人地矛盾、“長久不變”與農地制度的創新》，《經濟研究參考》2011年第9期；劉守英：《集體地權制度變遷與農業績效——中國改革40年農地制度研究綜述性評論》，《農業技術經濟》2019年第1期。。一個75年承包期限且得以兌現的土地承包制度，建立起農民對土地承包制度不變的預期，消除了農民對基本制度穩定性的擔心[7]參見劉守英：《集體地權制度變遷與農業績效——中國改革40年農地制度研究綜述性評論》，《農業技術經濟》2019年第1期。。這也是我們稱農地再延包政策給農民吃下長效“定心丸”的主要著眼點。

其次是承包農戶與承包地塊的關系穩定性。它主要包括兩種情形：一種是承包期之內的穩定性，即在承包期限內調不調地；另一種是承包期之間的穩定性，即在前一輪承包到期之后進入后一輪承包期之前調不調地的問題。即從改革前期的1980年代政策上實行的是“大穩定、小調整”方針，到1984年中央一號文件在提出延長土地承包期15年的同時又規定“在延長承包期以前，群眾有調整土地要求的，可以本著‘大穩定、小調整’的原則，經過充分商量，由集體統一調整”等等，這些規定都覆蓋了上述兩種情形。

進入1990年代，政策開始逐步調整為“增人不增地、減人不減地”的辦法，1980年代中期以來風行一時的“兩田制”被明令禁止。1993年中央下發的十一號文件在提出土地承包期延長三十年的同時，指出：為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。1995年，針對各地在延長土地承包期工作過程中出現的一些問題，國務院批轉的農業部《關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》（國發〔1995〕7號）指出：提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”，在未實行的地方，對于確因人口增加較多、集體和家庭均無力解決就業問題而生活困難的農戶，可以按照“大穩定、小調整”的原則，經該集體經濟組織內部大多數農民同意，適當調整土地，但“小調整”的間隔期最短不得少于五年。該文件同時規定：延長土地承包期的工作，要根據不同情況，區別對待，切忌“一刀切”。原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的，應經民主議定，作適當調整后再延長承包期。這一補充文件可以說又回到了同時兼顧承包期內和承包期間的兩種情況，重新為承包到期后的土地調整開了口子。時至1997年，鑒于絕大多數地方第一輪土地承包即將到期，中辦國辦專門發布《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》（中辦發〔1997〕16號），該文件從事實上叫停了一度流行全國的“兩田制”，同時對一些地方預留“機動地”的做法進行了嚴格限制，并對1995年國務院批轉文件就承包期內和承包期間的土地調整所留下的口子進行了大幅收縮。該文件指出：承包土地“大穩定、小調整”的前提是穩定，“小調整”是個別農戶之間小范圍內的適當調整，只限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整，不能用行政命令的辦法硬性規定在全村范圍內幾年重新調整一次承包地；且“小調整”的方案要經村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣（市、區）人民政府主管部門審批。針對第一輪土地承包到期后的調整與否，該文件指出：土地承包期再延長30年，是在第一輪土地承包的基礎上進行的；開展延長土地承包期工作，要使絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定，不能將原來的承包地打亂重新發包，更不能隨意打破原生產隊土地所有權的界限，在全村范圍內平均承包。

2002年通過的《農村土地承包法》又進一步規定：國家實行農村土地承包經營制度（第三條）；耕地的承包期為30年（第二十條）；承包期內，發包方不得收回承包地（第二十六條），也不得調整承包地（第二十七條）。這就在法律上明確了，不僅家庭承包責任制30年不變，承包期內農戶所承包的地塊也不變，“增人不增地、減人不減地”政策由此獲得充分的法律依據。

從以上對相關政策法規的簡要回顧可以看出，關于承包期內的地權穩定性，即第二輪土地承包到期進入下一輪承包期之前是否調整土地，在新修正通過的《農村土地承包法》中已有了明確的規定，那就是“增人不增地、減人不減地”。關于承包期間的地權穩定性，則是在2019年發布的《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》中得以明確。

三、“增人不增地、減人不減地”伴隨爭議

那么，伴隨著“增人不增地、減人不減地”政策的出臺，農民對穩定土地承包關系的政策，又是什么態度呢？據學界已有研究和筆者近些年的田野觀察看，廣大農戶對于家庭聯產承包責任制本身是接受和擁護的，但對承包期內要不要調整土地，卻始終存在著不同的認識和意見。

田野經驗和相關研究提示我們，對于農地權屬，農民大體上有著自己的一套認知，而這套認知有別于國家的政策法規和學界的理論分析[1]參見梅東海：《社會轉型期的中國農民土地意識——浙、鄂、渝三地調查報告》，《中國農村觀察》2007年第1期；史清華、卓建偉：《農村土地權屬：農民的認同與法律的規定》，《管理世界》2009年第1期；肖乾、錢忠好、曲福田：《農民土地產權認知與征地制度改革研究——基于江蘇、江西兩省401戶農民的調查》，《經濟體制改革》2009年第1期；陳小君等：《農村土地法律制度的現實考察與研究：中國十省調研報告書》，法律出版社2010年版；彭長生：《農民對宅基地產權認知情況及其差異——基于安徽省6縣1413個農戶的問卷調查》，《華南農業大學學報（社會科學版）》2012年第2期；張浩：《農民如何認識集體土地產權？》，《社會學研究》2013年第5期。。國家政策法規明確規定農地歸集體所有，但大多數農戶都認為歸國家所有；國家政策法規明確規定農地一旦被征收即轉為國有，與集體和農戶再無關聯，但在大多數農戶的理解中，既然土地是國家的，國家要用的時候只管拿去，但是用完了還是要還回來，因為畢竟土地之前是“有主的”[2]參見張浩：《農民如何認識集體土地產權？》，《社會學研究》2013年第5期。。這中間是有認識和觀念差異的。

具體到承包地的穩定性，在決策者和研究者為解決集體所有權的實現形式而大傷腦筋、為從承包經營權中分離出經營權的邏輯設想而感到欣慰時，廣大農戶關心的卻始終只是：自家能否有機會分得一份承包地，以及承包地的分配是否公正。諸如：增添人口的農戶希望分到地，也認為應該分到地；人少地多的農戶，從自家利益考慮不希望調整土地，但從道理上說又認為應該調整土地。因此，雖然政策一再強調要穩定農村土地承包關系，但是在不少地方，依然存在定期或不定期調整承包地的情況。

在周其仁看來，貴州湄潭首創的“增人不增地、減人不減地”政策，是繼承包到戶之后在農戶利用集體土地方面劃下的又一道權利邊界，它切斷了集體內部成員不斷調整土地的機制，有利于穩定農民與土地的關系。從制度變遷的角度看，這一涉及數億農民利用土地的權利安排的變化影響深遠[3]參見周其仁：《城鄉中國》（修訂版），中信出版集團2017年版，第245頁。。應當講，這一政策的正面作用不容否認。2011年，劉守英和邵夏珍對湄潭試驗區兩個鄉鎮的兩個村莊的500農戶進行了入戶調研，以了解湄潭進行“增人不增地、減人不減地”試驗后的情況。研究表明，自1987年以來進行的“增人不增地、減人不減地”制度試驗，打破了土地均分的傳統，對于穩定人地關系、防止土地進一步細化、促進農村結構轉型具有積極作用；對于這一制度下新集體成員無法分地導致無地人口增加的問題，通過人口轉變、農村勞動力非農化、農民收入結構變化以及家庭內部土地調劑和土地市場發展等得到較好解決[4]參見邵夏珍：《“增人不增地、減人不減地”試驗與農村轉型：黔省500農戶樣本》，《改革》2014年第12期。。還有些研究揭示了一些基層組織和干部試圖通過農地調整維持對地方社會的支配[5]參見周飛舟：《村干部和村集體》，載楊善華、王思斌主編：《社會轉型：北京大學青年學者的探索》，社會科學文獻出版社2002年版。，以及基層組織和干部頻繁推動農地調整所產生的負面影響[6]參見楊學成、曾啟：《試論農村土地流轉的市場化》，《中國社會科學》1994年第4期；毛丹、王萍：《村級組織的農地調控權》，《社會學研究》2004年第6期。，并從側面證明了實行“增人不增地、減人不減地”政策的正當性。

但與此同時，這一政策實踐也帶來了另外一些問題。即新的政策打破了集體成員天然擁有集體土地的慣例，割斷了新增人口與土地的聯系，顛覆了農戶普遍接受的素樸的公正觀念，且在一定范圍內導致農戶之間土地占有的不均和不公。同以湄潭為例，在試驗之初，省縣鄉對三個村的干部和農戶進行摸底調查，有97.1%的農民都贊成“穩定家庭聯產承包責任制”，但也有超過三分之一（34.5%）的農民同時支持“按人口增減定期調整土地”。經過持續討論，產生出“承包期內不再調整土地”的新主張，但還有超過三分之一（35.3%）的農民對此表示反對。在推出各項配套措施、大力挖掘利用當地擁有的85萬畝宜林荒山（該縣耕地不足68萬畝）以推進多種就業，或經試驗區人員反復做工作之后，當地民眾的疑慮與反對才得以消除[1]參見周其仁：《城鄉中國》（修訂版），中信出版集團2017年版，第248—250頁。（而后面這兩個重要條件是很多其他地方都不具備的）。劉守英和邵夏珍對湄潭的跟蹤調查發現：“盡管這一制度在湄潭已實施了24年，農民對土地再調整的意愿仍然強烈。93%的被調查者同意按人口進行土地再分配，89%的人認為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應該分得土地，54%的人認為逝者的土地應交回村里重新分配，只有41%人同意可由家人繼承?！盵2]參見劉守英、邵夏珍：《貴州湄潭實行“增人不增地，減人不減地”24年的效果與啟示》，《中國鄉村發現》2012年第4期。

此外，龔啟圣和劉守英1994年對浙江、河南、江西、吉林四省8縣的800農戶的問卷調查顯示，盡管有65%的農戶愿意有一個較長的承包期，但仍有61.7%的農戶反對“土地不再隨人口增加而調整”，支持收回去世或外嫁人口土地的占比達65.2%[3]參見龔啟圣、劉守英：《農民對土地產權的意愿及其對新政策的反應》，《中國農村觀察》1998年第2期。。廖洪樂1999年對浙江、安徽、湖南、陜西、四川五省10縣30個村90個村組的調查也表明，實行家庭聯產承包責任制以來，有88個村組累計進行過567次大大小小的土地調整，組均6.3次[4]參見廖洪樂：《農村承包地調整》，《中國農村觀察》2003年第1期。。楊學城等2000年對江蘇、江西、山東、河南四省344個縣（市、區）的調查表明,自實行家庭聯產承包責任制以來，89.6%的村進行過次數不一、程度不同的調整,平均次數為3.9次[5]參見楊學城、羅伊·普羅斯特曼、徐孝白：《關于農村土地承包30年不變政策實施過程的評估》，《中國農村經濟》2001年第1期。。

事實上，民眾的反應和學界的爭議也傳遞和反映在政策法規的制定中。值得注意的是，對于前述《農村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規定，在法律起草、審議的過程中就曾出現較大爭議[6]參見陳錫文、羅丹、張征：《中國農村改革40年》，人民出版社2018年版，第49頁。陳錫文認為，對承包期內發包方可否收回和調整承包地的問題，之所以會有很大爭論，關鍵在于對農戶的土地承包經營權究竟屬于何種權利存在著不同看法。在起草《農村土地承包法》時，尚未頒布物權法。直到2007年3月頒布了《物權法》，才明確土地承包經營權屬于用益物權。也就是說，農民的土地承包經營權，并非由市場主體之間通過依法協商、談判而獲得的租賃土地的經營權，而是依法獲得的財產性權利。參見陳錫文、羅丹、張征：《中國農村改革40年》，人民出版社2018年版，第50—51頁。。為了減少爭議，緩解“增人不增地、減人不減地”政策帶來的人地矛盾，在不得收回和調整承包地的條款之后，都增加了例外條款。如第二十六條規定：承包期內因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。第二十七條規定：集體經濟組織依法預留的機動地、通過依法開墾等方式增加的土地、承包方依法自愿交回的土地，應當用于調整承包土地或承包給新增人口。需要補充一句，2018年12月新修正的《農村土地承包法》完全保留了上述條款。

劉守英在分析中注意到，全國和區域調查數據反映，集體所有成員權制度的調地機制總體在減弱[7]參見劉守英：《集體地權制度變遷與農業績效——中國改革40年農地制度研究綜述性評論》，《農業技術經濟》2019年第1期。。一項對全國17個省區的連續跟蹤調查表明，自分田到戶至1999年和2001年，進行過土地調整的村占全部被調查村的比例分別為79.9%和82.6%；第二輪承包（1993年）以來至2008年和2010年，進行過土地調整的村所占比例分別降為37.5%和40.1%，即與分田到戶以來的調地比例相比已大大下降。此外，與大部分農戶明確支持“30年不變政策”不同，農戶對“不得調地”政策的態度復雜而矛盾，時序變化明顯：2001年調查中有42%的農戶“反對”，與“支持”的比例相當；但2005年后“反對”的比例顯著下降（23.7%），其中大部分轉為“中立”；2010年“支持”該政策的比例又有所下降（38.2%），“反對”的比例有所回升（28.6%）[1]參見葉劍平、羅伊·普羅斯特曼、徐孝白等：《中國農村土地農戶30年使用權調查研究——17省調查結果及政策建議》，《管理世界》2000年第2期；豐雷、蔣妍、葉劍平等：《中國農村土地調整制度變遷中的農戶態度——基于1999—2010年17省份調查的實證分析》，《管理世界》2013年第7期。。該如何理解這一變化趨勢？一種可能的解釋是，農戶逐漸接受了不動地的政策，降低了調地意愿，堅持調地的農戶越來越少，中央政策得到了越來越多農戶的支持。但還存在另一種解釋，即并非期待調整土地的農戶越來越少了，而是經過多年的輿論宣傳和政策約束，除了一些仍然持續進行土地調整的地方，大多數地方的民眾降低了在承包期內調地的預期和愿望，轉而寄希望于承包到期后的土地調整機會。

總之，對于普通農戶來講，關鍵是能否獲得并保持自己的承包權利和承包地塊，無論是在承包期內獲得還是在承包到期后獲得。在他們那里，承包期內的穩定與調整，與承包期之間的穩定與調整，其實是一個問題的兩個方面，是同一個歷史時段和過程。好在第二輪土地承包有著明確的期限，而這個期限幾年之后就到了，或許到時候能有機會重新分配土地。

四、農地確權在部分地方遭冷遇

農地確權，是過去幾年在農村力推的一項政策。根據中央統一部署，該政策從2014年開始在部分省市試行，至2018年全面完成。在決策者看來，過往的第一輪、二輪土地承包是責任承包制，忽略了對空間信息的管理，再加上農村資產權屬關系不夠明確，因此，在此基礎上進行的流轉、征占等行為使政府掌握的權屬資料與實際情況存在較大誤差，并造成了農村承包地管理混亂的狀況。故從這個角度來看，開展農村土地承包經營權確權登記頒證，可以妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。然而，就是這樣一項完善農村基本經營制度、保護農民土地權益、健全農村治理體系、為農地再延包奠定基礎的重要工作，卻在一些地方遭受冷遇。為此，2019年中央一號文件特別要求，要開展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問題。

那么確權遭冷遇的原因何在？據我們了解，有些地方的農戶本來對農地第二輪承包到期后的重新調整有著不小的期待，而農地確權的推行則極有可能使得土地的重新調整變得更加困難乃至成為不可能，這是不少農戶都擔心的。由于之前的第二輪土地承包有著明確期限，所以這些農戶寄希望于在三十年承包到期后，能夠獲得分配土地的機會。在這樣的期待中，農地確權政策出臺了，這給一些農戶增添了不少疑慮。他們擔心，“確實權、頒鐵證”后進行土地調整會更加困難。因為，農地確權導致的最大變化是，原來多數戶有意愿調地就有可能調，現在有一戶不同意就調不成了。

以筆者調查的中部某縣的情況為例。在該縣十四個鄉鎮中，每個鄉鎮都有持續進行土地調整的村組。雖然不再動地的村組占了大多數，但是不少農戶對不再調整土地的政策不太認同。省里要求從2014年開始試點確權，2016年基本完成，2017年結束掃尾工作，但是該縣的土地確權進展緩慢，困難重重。截至2018年底，雖然該縣聲稱土地確權已經順利完成，但事實上仍有不少遺留問題和后續問題有待解決。這種情況在全國范圍內也絕非個例。

經過研究分析，我們認為，確權遭遇困難，部分原因在于一些基層干部和農戶對確權的理解和認識有歧異。部分干部和農戶對確權不明就里，不理解土地確權是什么、為什么確權、只是將其視作一項不得不做的上級任務進行被動應付；不少基層干部和民眾認為土地確權發證意義不大、作用不明顯，且工作難度大，吃力不討好，因而消極觀望，走一步看一步；更有些基層干部認為，“確權就是捅馬蜂窩”，會削弱農村集體組織，抬高政府征用土地的成本，影響農村穩定；還有不少鄉村干部和村民認為，農地確權是土地私有化的開始。例如，該縣前些年曾經強力推行新型農村社區建設，在一些村莊租用農戶土地興建新型社區，由于資金和農民意愿等問題而無法持續且大多成了爛尾建筑。而當初采取的辦法是以租代征，按道理承包經營權依然在原來的農戶手里，現在確權也應該確給原來的農戶；但問題是原農戶在事實上已經失去了對地塊的權利，而且原來的耕地已經成為非耕地，原農戶無從使用或恢復該農地地塊。又如，有些持續調整土地的村組，因以往承包地塊定期或不定期變動，村民預期今后仍然會繼續變動，那么確權工作該如何推動呢？再如，在確權發證階段，出現不少證上面積與原合同面積存在偏差的情形，而耕地面積與國家補貼掛鉤，日后還可能與征地補償掛鉤，之后還可能引發農戶之間的不公平感。

總之，有部分農戶對確權進一步降低土地調整可能性有所顧慮。因為確權有可能使得他們期待的第二輪土地承包到期后的土地重新調整變得更加困難。雖然目前確權的到期時間是二輪土地承包到期年限，但有不少農戶的顧慮是，國家既然花費了巨大的人力、物力、財力完成確權，難道只頂用幾年時間？而且既然此次確權已經把四鄰測繪得清清楚楚，如果到期再打亂重分，那豈不是還要再次投入重新進行測繪和確權？那些一直執行國家政策土地沒有再對土地進行調整的村組則認為，一旦進行農地確權就很難再進行土地調整，而爭取確權之前進行土地調整，就成為唯一的機會。因此他們強烈要求，在確權之前要重新調整承包地，以解決土地占有的不公平問題。

五、傾聽民意，做好政策銜接落實

我們知道，任何一項政策都會是既有利又有弊的，只是在經過利弊權衡及推出一項政策之前對其在具體執行過程中可能面臨的問題和困難保持足夠的認識、拿出相應的對策，才能將負面影響降至最低，否則政策的推行效果將大打折扣。農地再延包政策給農民吃下了長效“定心丸”，但同時也有一些新的問題亟待解決。

隨著《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》的出臺，第二輪土地承包到期后堅持延包原則、不得將承包地打亂重分的政策已經明確。應當說，這是在當下面臨的一系列約束條件下所能做出的最優和最明智的選擇，接下來就是如何細化優化具體的實施舉措和執行路徑問題。我們認為，妥當、扎實和細致的政策銜接工作，有助于及時化解“增人不增地、減人不減地”和農地確權所產生和累積的負面效應，還能更好地貫徹落實農地再延包政策。第二輪土地承包到期后再延長三十年試點工作正在一些地方緊鑼密鼓展開，我們相信試點的內容和效果一定會令人期待。

盡管筆者無意亦無力去討論如何進行政策銜接的問題，但還是想在實地調研的基礎，談談自己對該問題的思考，即做好政策銜接需要遵循的兩個原則：第一，政策銜接應保持一定彈性。改革開放四十多年來，鄉村社會經歷了巨大的轉型和變遷，各地方各區域呈現出迥然不同的狀況。因此，我們認為，出臺政策，在保持一致性的同時，還要保持一定的靈活性，給各個地方的因地制宜和創新嘗試留出足夠的空間。第二，尊重農民的意愿和主體地位。既然農地所有權在集體（而集體是由內部各農戶組成），既然承包經營權在農戶，就應尊重集體作為所有者、農戶作為承包經營者的地位，讓農戶在集體范圍內，根據當地狀況和農戶意愿，經過充分公議溝通，自主決策，以形成一致意見和決定。正如湄潭試驗的最初發掘者周其仁和劉守英所言：“土地制度改革并不是幾個單獨的土地法令條文就可以實現的，它除了必須有系統的設計以外，還必須同歷史對話，同傳統對話，同農民對話，在盡可能兼顧相關經濟制度的同時，實現變革的協同性安排。制度要成為人們經濟行為的規范，必須以多數當事人在事實上能夠接受為前提，否則，再好的制度設計也會因為高昂得無法支付的運轉費用而永遠束之高閣?！盵1]參見周其仁、劉守英：《湄潭：一個傳統農區的土地制度變遷》，載周其仁編：《農村變革與中國發展（1978—1989）》，牛津大學出版社1994年版，第726頁。