鄉村治理現代化與農村服務體系社會化的耦合

毛 鋮(湖北省社會科學院 湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心，湖北 武漢，430077)

一、鄉村治理現代化與農村社會化服務體系的內在關聯

在全面鄉村振興的新時代征程中，農村治理現代化與農村社會化服務體系終將邁入耦合演進之路，在高度緊密的互動關系中共同前行[1]。政府、市場與社會關系和治理的服務內核與社會化變革構成農村治理現代化與農村社會化服務體系耦合演進的兩大核心理論基底。

第一，政府、市場與社會關系。治理肇始，政府、市場與社會關系的演化與變遷便成為不可回避而又揮之不去的話題。無論是最初治理概念、內涵的闡釋，還是當今“元治理”“善治”理論的深刻演化；無論是國家治理理論的探討，還是國家治理體系和治理能力現代化的探索，均圍繞這一話題而展開。政府、市場與社會關系已然成為有關治理研究的一個核心理論與分析框架。

盡管，在主張國家與社會、政府與市場二分法還是政府、市場與社會三分法的問題上始終存在分野，使其成為治理理論的“先天困境”。前者強調國家與社會二元對立到二元協同的演化關系，而后者認為社會中本就包含著市場力量和作用的存在，并且這種力量和作用在不斷顯化與增強，應當將市場從社會中分離出來，予以獨立強調。同時，市場或社會所對應的治理主體與角色更適用于政府而非國家。國家包含但遠不局限于政府的力量與作用。這一分野在某種程度上構成了理論爭論，進而轉變成為理論豐富發展的動力，絲毫不影響有關研究的深入拓展與實踐探索的深入推進。對于農村社會化服務體系而言，同樣如此。從農村公共服務體系到農村社會化服務體系的重構歷經不同歷史階段，政府、市場與社會關系的演化與變遷無疑是一以貫之的主基調。而演化與變遷的軌跡與規律，更加適用于政府、市場與社會三分的理論與分析框架。

第二，治理的服務內核與社會化變革。治理致力于從控制、管理與汲取到以服務為中心的變革，以及從政府與農村公共服務的“一元化”主導到政府與市場主體、社會主體的多元協同，公共服務的市場化與社會化重構，即是政府重塑服務型組織結構形態，實現治理行動，特別是鄉村社會服務供給社會化變革的深刻詮釋。其中深含農村治理現代化與農村社會化服務體系的一般性“因果”關聯以及內在的“因果”轉換規律，也即蘊含著耦合演進的深刻道理。不僅在服務型政府理念中能夠找到依據，在馬克思主義基本原理中也能夠追溯到根源。

農村治理現代化與農村社會化服務體系有著趨同的理論底色和深刻的內在關聯，在共時空、同場域的鄉村社會之中，共同作用于農業、農村與農民的現代化進程，逐漸形成高度緊密的互動關系，并不斷向深層次演化。伴隨互動關系的不斷演化，兩大核心理論基底向歷史進程中的互構關系、新時代鄉村振興中的耦合演進延展，進而共同構成多維理論支撐。多維理論支撐將為農村治理現代化與農村社會化服務體系耦合演進的實踐之路，夯實學理根基、指引前行方向。

二、共通的政府、市場與社會關系聯結

學界有關治理的本土研究，存在一種被廣泛接受的共識，即治理的變革起源大致經歷從統治到管理再到治理的演變軌跡。而這條演變軌跡同政府、市場與社會關系變遷緊密相連。概而言之，傳統社會至今，從統治到管理再到治理，政府在社會事務中的強制性、總體性作用在適度收縮，市場與社會主體的地位慢慢凸顯，參與度不斷增強。隨著統治、管理“底色”的日漸減弱，治理“色彩”的不斷增強，政府的公共服務責任與職能被突出強調，也與日俱增，以市場與社會主體參與為標志的公共服務市場化與社會化屬性隨之不斷增強。

傳統社會時期，統治是政治的中心命題。歷朝歷代統治的核心與首要任務始終圍繞著皇權及其附庸官僚體系如何防范社會動蕩，維持社會的基本穩定；如何有效征收“皇糧國稅”，保障“朝堂機器”運轉，進而極力保障統治階級地位的穩固與長久?！八^天下利、國家社稷之利實為統治階級之利”。整個統治階級利益被當作政治評價的基本標準[2]。盡管施堅雅所言的“市場力量”與張鳴等學者所贊同的“鄉村社會自治力量”存在并發揮著或大或小、或多或少的作用，但從“結構——功能”的視角而言，這種力量和作用不足以與統治階級的一元化權威相抗衡，也并不受皇權及其附庸官僚體系所主觀認可，更不可能被吸納其中[3]。

近代以降，統治逐漸被管理所代替，進而在漫長的歷史演變之中，進一步從公共管理邁向新公共管理。一元化權威終于被打破，政府、市場與社會關系格局也在多維力量交織之中開始形成并不斷演變。政府依然占據著主導地位，發揮著主導作用，但市場與社會的參與逐漸被識之并日益得到重視[4]。與之相隨，政府的職能在發生著轉變。對全社會的統治與全面干預不再是政府首要的職能。統治與管理的幅度、限度日益在民眾的訴求之聲包裹下被自我規范和限制。公共服務職能地位逐漸上升，并開始占據重要位置。自上而下的單一服務模式也逐漸向更加多元、開放的市場化、社會化方向轉變[5]。

進入新世紀，面對20世紀90年代歐美福利國家管理危機的出現，西方的政治學家和管理學家意識到在社會資源的配置中，不僅存在政府失靈，也同樣存在市場失靈。一種新的范式呼之欲出[6]。治理理念逐漸被廣泛推崇，致使人們被卷入一個治理的社會與時代當中。處在治理的社會與時代當中，政府的主導地位被新的治理協同格局所取代。國家與社會、政府與市場二元對立的關系格局被整合。政府、市場與社會的權利邊界被有意識地模糊化，政府之外的市場、社會力量被有目的性的強調。社會組織、私人部門逐漸被推舉成為治理的重要主體。治理傾心于在政府、市場與社會關系的組合中，搭建更為有效的關系網絡，關注多元主體之間形成的扁平化、協同化的行動關系和多元共贏的互動過程。同時，更加突出服務功能和服務的市場化、社會化屬性。然而，面對更加復雜多元、瞬息萬變的社會需求，治理也并非意味著“一勞永逸”。不少學者基于實踐問題與需求矛盾，開出了以“元治理”“善治”以及治理現代化為代表的“新藥方”。而無論是“元治理”“善治”還是治理現代化的核心命題，仍然在于政府、市場與社會關系的進一步調適。

政府、市場與社會關系在農村社會化服務體系中的演變是必然的規律體現，且趨同于治理中的演變軌跡。農村社會化服務體系并非西方迫來品，孕育于中國鄉村特殊的時代背景與客觀的現實需求之中，是在對農村公共服務體系的補充、完善與發展基礎上的漸進式變革。這同樣是針對依靠政府單一主體的傳統農村公共服務體系難以為繼，無法滿足農民日益增長，不斷個性化、差異化的客觀現實需求而進行的接續與替代探索。這其中同樣蘊含著一個與治理相通的核心命題。

農村社會化服務體系中的政府、市場與社會關系歷經不同階段的變遷，顯現出一條清晰可見的演變軌跡。就總體規律而言，政府的主體唯一性在漫長的歷史演變中逐漸減弱，市場主體與社會主體的參與度在逐步提高，話語權在緩慢增強。其軌跡趨向指明，以政府主體為中心的服務供給格局正在向以政府、市場主體與社會主體平等、協商、合作、共贏的服務供給關系格局轉變。農民所享受到的服務的綜合效益，包括服務質量、水平、覆蓋率等，將伴隨著這種轉變而顯著提高。

農村社會化服務體系孕育于一個對政府、市場與社會關系調適有迫切需求的時代?！拔覀円讶徊饺胍粋€以多元化為時代特征的開放社會，政府單一主體的時代漸行漸遠?！盵7]家庭聯產承包責任制的確立，農民的積極性得到極大釋放，溫飽問題得到極大改善。然而生產力的極大解放帶來了農民物質、精神文化需求的與日俱增，人民公社時期較完整的傳統農村公共服務體系卻未能在突如其來的“分崩離析”中找到有效的接續與替代路徑。與此同時，伴隨著改革開放的不斷深入，社會管理體制逐漸發生深刻變革，政府越來越意識到“有限政府”的真實性與必要性[8]。正是在這樣的背景下，農村公共服務社會化于20世紀80年代初孕育而生，進而逐步演化成為農村社會化服務體系。

市場與社會力量的參與受到重視并被寄予厚望，農村公共服務的社會化理念逐漸深入人心。農村公共服務社會化的核心是在農村公共服務過程中，充分尊敬并積極引導市場主體與社會主體力量的參與，在彌補政府單一主體的供給力量不足的同時，既減輕政府的財政支出壓力，也有效提高公共服務供給的整體水平。這一趨勢演化而來的農村社會化服務體系的核心則是在推波助瀾之中，逐漸形成政府、市場主體與社會主體各司其職、協同互助共擔農村社會化服務重任的良性關系格局。自始至終，農村社會化服務體系的孕育與演變歷程，即是政府、市場與社會關系生發、調適與形塑的過程。從政府單一主導到政府、市場主體與社會主體多元協同，實現了由內而外的單向關系格局向政府、市場與社會多元互動關系格局的根本轉變。

三、治理的服務內核與社會化變革塑造

治理以服務為核心，這在馬克思與恩格斯原理中能夠找到根源。公共服務是國家權力的起源，緊密伴隨著國家權力的形成，同進共退[9]。馬克思對于亞洲國家的國家權力與公共服務關系有直觀的判斷與闡述。他眼中的東方社會，以農業灌溉為主的公共水利工程、以防洪抗澇為主的賑災救災等公共服務，是維護并穩固國家權力的重要手段，因而也構成國家治理的核心職能之一。人們對于公共服務的訴求，無法從自身和個體組織中得到滿足，才有了訴諸于國家權力的動機，國家權力便有了生長的契機。馬克思將這種國家權力與公共服務的關系，視為東方社會的一個帶有普遍性的顯著特征。恩格斯基于國家權力起源說指出，國家權力源于公共利益的訴求，起源于氏族社會為維護公共利益而設置的公權力。這種公權力的原始目的為公而非私，僅僅是用來提供基本公共服務，伴隨著社會的發展，經過漫長的歷史演化，最終成為國家權力[10]。

公共服務是國家權力合法性的根本保障?！叭绻麊螁问潜┝蛘呷说募∪饬α烤湍苁谷藗兎?，那么社會就不可能會很有效運作?！盵11]國家權力的合法性最終得依賴于公共利益的有效維護。正如馬克思所言，“個別階級普通統治的要求，建基于社會的普遍權利?！盵12]這其中，公共服務是最主要的體現。國家權力的持續與穩定建基于公共服務的持續有效供給。強化國家權力的權威，需要以持續滿足人們不斷增長的公共服務需求為手段。反之，公共服務供給出現困境，國家權力的合法性將會面臨危機。

公共服務將伴隨著治理現代化的進程而日益社會化。治理現代化是國家權力演化發展的趨勢與結果，也是國家治理發展到一定階段的時代需求。治理現代化的目標，同時衡量治理現代化進程的一個重要標準，即是人們日益增長的公共服務需求是否能夠得到及時而有效的滿足。人們對公共服務的需求必然會伴隨著經濟社會的發展而不斷增長，并且會隨著人們生產、生活條件的改善而日益多元化、差異化，人們需要更豐富、更貼合自我需求的公共服務來保障提升了的生產、生活水平，這就意味著公共服務供給的內容要逐漸多樣化、個性化。而人們獲取公共服務的方式和渠道也在經濟社會的發展過程中，逐步市場化與社會化，人們需要更自由、更便捷和更多選擇的公共服務獲取方式和渠道，這就意味著公共服務供給主體、方式和渠道需要具有相應的可替代性與可選擇性。治理現代化需要適應這種演變與變革，進而保障和推動公共服務的社會化。在這個過程中政府、市場與社會的關系也將發生重大變革。

服務型政府是對治理現代化與公共服務社會化的有力回應，與馬克思主義基本原理一脈相承。2005年的國務院政府工作報告將服務型政府建設上升到國家治理戰略目標層面，使其受到前所未有的關注與重視。治理浪潮的興起，國家治理現代化的探索，將促使政府走上服務型政府建設的道路。服務型政府不僅僅包含有效政府、法治政府、責任政府等政府形態，更是一種面向未來的超越。彰顯著政府由控制者、管理者轉變為引導者、服務者的理念，意味著政府的管理目標需要從以經濟領域為主轉向以社會服務領域為主，并將后者逐漸提高到更為凸顯的地位。服務型政府不僅僅是所謂的“公共服務型政府”，否則與現有政府形態和本質便沒有多少區別[13]。

服務型政府區別于公共服務型政府、管理型政府以及其他的以往政府形態。一個根本的不同和最顯著的標志即是政府、市場主體與社會主體多元協同的社會服務格局。服務型政府強調在注重政府的社會服務責任與義務的同時，對市場主體與社會主體的社會服務責任與義務的重視。參與社會服務的市場、社會主體，既可以是公司與企業組織、公益與慈善組織，也可以是公民個體、合法群體。在市場經濟條件和法治社會的實踐中，培育市場主體與社會主體主動承擔社會服務的健全機制，擴大市場主體與社會主體參與社會服務的范圍是服務型政府的核心要義，這其中當然包括公共服務的有效供給[14]?；隈R克思與恩格斯關于國家權力的學說，通過國家的力量、政府的行為來解決社會問題，市場主體與社會主體的角色和作用不可獲取，需要他們的緊密協助與配合。改革開放的不斷深入，經濟、社會的快速發展，市場主體、非盈利組織以及其他社會組織力量和個體力量迅速成長，并在社會治理與公共服務中扮演越來越重要的角色。治理的多元化協同格局已然形成，政府仍然處在多元治理主體的中心位置，并發揮著關鍵且不可替代的作用，但政府與市場主體、社會主體相互之間的協同、互助與合作越來越重要。政府仍然是社會服務關鍵且不可替代的核心主體，但市場主體、社會主體的地位和作用將日益增強。

在治理現代化的進程中，在服務型政府的牽引作用下，服務在治理中的內核地位進一步彰顯。公共服務的社會化變革，以及逐步邁向社會化服務的進程也必將隨之加快。加強服務型政府建設，意味著要更加突出社會服務功能在治理領域的中心地位。加強服務型政府建設，市場主體與社會主體的參與度連同地位和作用必然會顯著增強，公共服務的市場化與社會化特性也將日益被強調。這種市場化與社會化特性將體現在體制、機制、政策、制度各個方面。服務型政府最終將加速社會化服務替代公共服務的演化進程。公共服務終將被社會化服務所替代，農村公共服務也終將被農村社會化服務所替代。

四、歷史進程中的互構關系的演化

回溯農村治理現代化與農村社會化服務體系的歷史演變進程，可以進一步尋繹和推演出二者間所蘊含的更為顯性的依附關系，即彼此間的互構關系。以農村社會化服務體系的內在形塑軌跡為前提，可將農村治理對應劃分為傳統社會時期、合作化時期，一直到鄉村振興新時代等若干變遷階段，而農村治理不同時期的變遷之路也是農村社會化服務體系由農民自主供給到公共服務供給，再到社會化變革的形塑之路。從傳統社會時期到鄉村振興新時代，農村治理發生了巨大變革，既有農村治理主題與目標的變遷，也有政府、市場與社會關系在治理過程中的調試。從控制、汲取走向滿足農民日益增長的差異化服務需求；從政府主導，到政府、市場與社會的網絡化協同與互動，農村治理的變革客觀推動著農村公共服務的重構與農村社會化服務體系的形塑。同時，農村社會化服務體系也在不斷的形塑過程中反作用于農村治理，影響著農村治理的變革進程。

農業稅費的取消與村民自治發展的雙重作用，在促進農村治理向現代化邁進的同時，也給鄉村政權的合法性、穩定性帶來了挑戰。治理過程中，需要權衡農民的價值判斷，從而為治理行動找到依循。農業稅費取消后，農民自我感知的相對收入、價值增長不見得比稅費取消前多。農業稅費時代，農業稅費成為政府與農民之間的一條經濟紐帶，農民上交“三提五統”，“七站八所”依靠“三提五統”提留與結余，為農民提供必要的公共服務。某種程度上，農民上交稅費的“付出”與農村公共服務的“獲得”相“沖銷”，政府與農民之間無形中形成了以權利義務為紐帶的“經濟結構關系”。農業稅費的取消，絕對性的稅費負擔有所減輕，但紐帶不復存在，興辦公共服務賴以依靠的資源源泉被“切斷”，“七站八所”名存實亡，“經濟結構關系”隨之破裂。政府與農民之間的權利義務關系被打破，農村公共服務日漸“懸浮”。農業稅費取消所帶來的相對收入、價值增長大部分被農村公共服務的缺失所抵消，絕對負擔的減輕抵不過因缺少公共服務而帶來的相對負擔的加重。

從家庭聯產承包制到稅費取消這一時期，政府和村“兩委”在鄉村場域內的政治權威較強，擁有相對有力的組織和動員能力。以鄉村管控和農業稅征收為中心的鄉村治權，實為鄉村政權與農民博弈互動的基本治理結構。政府與農民之間形成了較為穩定的“政治結構關系”。在農民稅費“交”與政府公共服務“供”的你來我往互動中，維持著相對、基本的鄉村社會治理平衡，且在長年累月的約定俗成之中被廣泛默認和接受。而隨著農業稅費的取消，村民自治的日益強化，政府與農民之間這種穩定的“政治結構關系”被打破，互動因漸漸失去了動因而日益衰萎。加上長期以來所形成的城鄉二元分離的“社會結構關系”，農村治理現代化遭遇了困境與挑戰。

當前，我國邁入全面推進鄉村振興的新時代征程，農村治理迎來新機遇的同時，還將面臨更為復雜的現代化訴求與挑戰，亟待加快推進農村治理現代化的進程，從而把握好新發展機遇，有效應對各種困境與挑戰。如何在政府與農民的權利義務關系發生根本改變的現實下，擯棄“走回頭路”的后退選擇，在前進中重拾或者說重新建構起更為緊密的權利義務關系顯得尤為重要。以農民的服務訴求為中心，依托農村社會化服務體系來重新建構起政府與農民在農村社會化服務供需互動中的權利義務關系，進而重塑鄉村社會的“經濟結構關系”“政治結構關系”“社會結構關系”，將是一個行而有效的最優選擇。

五、新時代鄉村振興中的耦合演進趨向與發展

隨著我國全面邁入鄉村振興的新時代，農村治理現代化進入新發展階段，推進鄉村治理體系和治理能力現代化勢在必行。農村治理現代化中的資源汲取功能伴隨著農業稅費的取消而轉為“幕后”，社會整合功能依然存在，但必然要逐步地被保持社會穩定的功能所取代。而保持社會穩定所依賴的途徑與方式必然要從強制、控制以及農業稅費的征繳，向服務供給轉變。這即是更加符合治理理念與現代化理念的農村治理轉型，標志著農村“汲取型治理”邁向以服務為中心的農村治理現代化。

農村治理現代化要求農村治理主體必須盡可能有效率地提供更加健全的農村社會服務，而且要求治理主體有責任按照公平正義的價值原則設計服務供給規則。但須強調的是，農村治理的轉型，由汲取邁向服務所指涉的服務，不單單是指代農村公共服務，而是包含公共服務在內的農村社會化服務。這既是治理變革的必然趨勢，服務型政府建設的必然選擇。

通過農村社會化服務體系來重新構建起政府、市場主體、社會主體與農民之間的緊密型治理關系，實現治理與現代化的多重目標，是農村治理現代化的基本向度[15]。既能夠滿足農民日益增長的多元需求，也將有效應對后稅費時代的各種治理困境與挑戰。對于社會整合能力而言，基于農村社會化服務體系而獲取的社會整合能力，更加彰顯國家權力與權威，也更加符合農村治理的新時代特性。前農業稅費時期，依托強制、控制與稅費征收而實現的社會整合能力，以及因此而形成的政府與農民之間緊密但不時伴有抗爭的依附關系，將在政府、市場主體與社會主體良性的多元協同中，農民多元化的服務訴求與農村社會化服務體現多元化的供給互動中，被重新塑造成為政府與農民之間緊密的權利義務互動關系。

農村社會化服務體系將是農村治理現代化的必然向度，并將從有效突破口、有效實現路徑，以及重要的實現平臺與紐帶三個方面，為農村治理現代化提供最優化的依托與支撐。這種以互促變革為軸心的耦合演進關系如何得以實現，認同、合作與目標三維基礎將以何種形態而呈現，以及農村社會化服務體系如何在健全乃至重構中，作出積極回應與努力，亟待進一步深化探討[16]，對這些問題深入探討，必將對農村社會化服務體系的建設帶來直接的指導。