大學章程中的教師校內權利救濟

歐陽碩 胡勁松

摘要：通過大學章程尋求權利救濟與章程賦權同等重要。梳理教育部核準的112份大學章程后發現，目前教師校內權利救濟的具體途徑有校內聽證、校內調解和校內申訴三種，但存在的主要問題是：校內聽證機制的程序性規定缺位，校內調解機制易與校內申訴混淆、職能窄化且受理主體不明，校內申訴機制的受理事項不統一等。為了進一步完善高校教師的校內權利救濟，需要認識到校內聽證機制是為了彰顯程序正義，校內調解機制有賴于高校的熟人社會狀態，而校內申訴機制則體現出教師職業的特殊性，從而逐步構建體系化的高校教師校內權利救濟途徑。

關鍵詞：大學章程;高校教師;權利救濟;校內申訴

我國高等教育正在邁入普及化時代。同高等教育毛入學率節節攀升相呼應的是，高校教師的規模也在不斷地擴大，2019年普通高等學校專任教師已達174萬人。[1]依據馬丁·特羅教授的觀點，高等教育跨階段的躍遷不單意味著規模的擴張，更是對高等教育活動變化的“預警”。[2]這也就是說，高等教育的普及化將會帶來高校內部管理活動的顯著變化，故應當為此有所準備。對高校教師而言，這些顯著變化的表現之一便是其與高?；蚋咝Ｂ毮懿块T之間頻發且復雜的糾紛與爭議。一般而言，通過訴訟方式、運用法院判決來定紛止爭是化解這些矛盾的最佳途徑。但是，由于這些矛盾的種類多、數量大、專業性強，單純的法院判決恐會陷入“力不從心”[3]的窘境，因此在“司法終局”的原則下構建多元化的糾紛解決機制成為現實的需要。而2018年底召開的全國教育法治工作會議則進一步強調學校要“把矛盾糾紛消解在萌芽狀態”[4]。于是，探討教師在高校內部的權利救濟不僅是基于現實的考量，也是出于對相關政策的回應。為此，本研究以教育部核準的112份①大學章程為研究對象，通過梳理其中涉及教師校內糾紛解決的條款，以期達到認識、反思和完善現有的教師校內權利救濟之目的。

一、章程中教師校內權利救濟的一般規定

救濟意味著權利的沖突或糾紛的解決。[5]西方法諺云“無救濟則無權利”，表明救濟權利與賦予權利具有同等重要位置。因此，保護高校教師的權利，不單意味著保障高校教師具體的、實體性權利，還應當通過建立、健全相應的權利救濟機制來保障高校教師的程序性權利。梳理大學章程中有關教師校內權利救濟的一般規定，有助于從實然角度出發了解和認識目前高校教師校內權利救濟的基本情況。

（一）教師校內權利救濟的規定方式

救濟本身是一種程序性權利，因此教師的救濟權自然首先體現在其所享有的權利條款中。例如《東南大學章程》（核準書第2號）第二十一條第（六）款“對職稱、待遇、紀律處分等涉及其切身利益的相關決定表達異議，提出申訴，并請求處理”表明，教師對學校作出的相關決定擁有表達意見和提出申訴的權利。除個別院校②因特殊身份外，絕大部分章程都以這種“賦權”的方式規定了教師的救濟權，盡管不同高校具體的救濟方式并不完全相同。與此同時，“沒有無義務的權利”，救濟于教師而言是一項權利，于學校而言則意味著其有為教師提供權利救濟途徑的義務。因此，教師校內權利救濟的第二種規定方式是在學校需履行的義務條款中對其予以明確。例如《中山大學章程》（核準書第30號）第十五條第（三）款，學校依法履行“實施校內聽證、申訴等權利保護制度，維護教職工、學生的合法權益”之義務。應然狀態下，大學章程應該兼具上述兩種規定方式、彼此互為補充，既能賦予教師就有關情形進行校內救濟的權利，又能苛以學校建立明確的權利救濟途徑之義務。但實際上，大學章程中采取第二種規定方式的并不多見，這顯示出目前大學章程尚存在“管理法”思維，對于學校應當履行的義務往往較為忽視，不能平等地看待教師作為權利主體實際上也需要學校承擔相應的義務。盡管很大一部分大學章程在“教職工”章節表明了學校會“建立和健全教職員工權利保護機制，維護教職員工合法權益”之類的表述，但這類規定由于并未明確建立、健全何種權利保護機制而顯得籠統和寬泛，不利于教師權利的維護和保障且有逃避義務之嫌。

（二）教師校內權利救濟的具體途徑

大學章程中已有的關于教師校內權利救濟的具體途徑有三種，分別是校內聽證、校內調解和校內申訴。其中，校內申訴是理論界討論得最多的教師校內權益保障機制，也是大學章程中最廣泛采納的權利救濟方式。相比于校內申訴，校內聽證和校內調解則較少受到理論界的關注，且在大學章程中出現的頻率也不高，以下分別加以論述。

1.校內聽證

聽證是指行政主體在作出影響行政相對人合法權益的決定前，聽取行政相對人的意見的法律制度。[6]由于高等學校是法律、法規授權的組織，具有行政主體資格，因此在校內建立聽證制度，在學校作出對教師切身利益產生影響的處理或決定之前給予教師充分的陳述意見和表達異議的權利，有利于體現學校管理活動的公平正義，有利于維護高校教師的正當權利，有利于推動和諧校園的建設與發展。從表1中可以看出，112份大學章程中僅有7所高校明確提及實施校內聽證制度，并且基本上是和校內申訴制度作為“同類項”一并予以規定的。

2.校內調解

調解在眾多糾紛解決機制中有“東方經驗”[7]之美譽，是指獨立的第三方對糾紛雙方進行斡旋、勸說，促使他們互相諒解、進行協商，自愿達成協議，消除紛爭的活動。[8]相比于校內聽證，大學章程對校內調解機制能夠發揮的作用抱有更高期待，對其規定也更加充分與深入，但總體上仍顯不足。譬如，校內調解與校內申訴作為互相獨立的兩種權利救濟方式，二者究竟有何區別？教師與學?；驅W校的職能部門之間發生的糾紛，是否都適宜進行校內調解？校內調解在法律屬性上究竟屬于民事調解還是行政調解？梳理后發現，共有12所高校（見表2）的大學章程提及建立校內調解制度，并明確了校內調解的機構，但對于校內調解的受理事項則存在較大分歧。

3.校內申訴

申訴是《教師法》專門為教師群體設定的權利救濟方式，而校內申訴是教育行政申訴在校內的延伸。[9]從大學章程的規定來看，學校建立和健全教師權利保障機制的主要途徑是通過校內申訴實現，而教師的“校內申訴”實際上又包含了如下三種情形。第一種情形是關于人事爭議的申訴，一般由獨立、專門的“校內申訴委員會”等機構受理，校內申訴委員會一般由教職工代表、學校領導、有關職能部門負責人、法律專家、工會負責人或紀檢監察部門負責人等組成，掛靠于學校工會或者紀檢監察等實體部門。第二種情形是關于學術爭議的申訴，一般由學術委員會受理。第三種情形是黨員的申訴，一般由學校的紀律檢查委員會受理。目前，受到理論界較多關注的是第一種情形，即廣泛存在的針對教師人事爭議的校內申訴。盡管各大學章程普遍規定了針對教師人事爭議的校內申訴機制，但是對于校內申訴的一些關鍵性問題，尤其是校內申訴的受理事項，大學章程之間并未達成一致。雖然大學章程是彰顯學校特色、實現自主管理的依據，但這并不意味著其可以據此恣意發揮，更不意味著同為高校教師僅因所在學校的不同而在具體權利上“大打折扣”。教師人事爭議的校內申訴制度應該充分彰顯教師的權利保障理念，盡量保證整個高校教師群體具有大致相等的校內申訴權利，使得校內申訴機制能夠成為教師面臨糾紛時得以真正依靠的救濟手段，否則其不過是一張開給教師的“空頭支票”。

（三）教師校內權利救濟的具體事項

就教師的人事爭議而言，到底哪些具體事項可以申請校內權利救濟？大學章程對此一般有兩種規定方式。第一種是概括式規定，典型代表是《東華大學章程》（核準書第3號）第四十五條第（五）款，即教師擁有“對學校給予的處分或處理提出異議”的權利。第二種是列舉式規定，典型代表是《西南大學章程》（核準書第15號）第七十五條第（七）款，即教師能夠“對職務晉升、勞動報酬、福利待遇、評優評獎、紀律處分等事項提出異議或申訴”。概括式規定較為全面，但是在實踐中由于不夠具體往往難以操作;列舉式規定所指明確，但卻容易造成遺漏。就這兩種規定方式而言，各有千秋，關鍵在于據此制定的具體、詳細的校內權利救濟規定能夠真正有利于實際問題的解決。

二、章程中不同權利救濟機制存在的主要問題

由于現有大學章程中關于教師校內權利救濟的途徑有三種，如果將這三種途徑看做是一個關于教師校內權利救濟體系的整體，那么邏輯上它們三者之間應當是各有側重、互為補充的。但實際上，從各大學章程文本的規定來看，它們非但沒有形成有機的整體，反而由于各自存在的種種問題而處于一種彼此割裂、互相混淆的狀態。多元化的救濟方式表面上為高校教師權利保障提供了順暢通道，但若缺乏協調與銜接，反而會徒增繁復、違背初衷[10]，因此厘清不同權利救濟機制存在的主要問題顯得十分迫切。

（一）校內聽證機制的程序性規定缺位

校內聽證機制存在的問題主要是程序性規定的缺位。表1表明，目前僅有少量高校明確提及建立校內聽證機制，并且這些高校對校內聽證的表述仍舊停留于一種“宣示”層面，沒有在大學章程文本中看到有關校內聽證進一步實施的程序性規定。一些關鍵性問題也付之闕如，譬如校內聽證在形式上是正式聽證還是非正式聽證？在方式上是口頭聽證還是書面聽證？就大學章程的實施而言，即使它不是“比大學章程的制定更重要”[11]，它也應該與其同等重要。既然大學章程中的某項規定無法或者很難落實到高校辦學、管理的實踐中，那么它是否還有“宣示”的必要呢？實際上，就教師的校內聽證而言，它背后所遵循的邏輯是指高校在作出決定前需要聽取利害關系人的陳述，給予其申辯或質證的機會。從這個意義上說，聽證的基本理念實際上已經廣泛地蘊含在各大學章程的文本之中了，并不需要再予以特別“宣示”。例如《重慶大學章程》（核準書第22號）第七十七條提出教師能夠“就學校有關處理或者處分等事項提出異議和申訴”;《清華大學章程》（核準書第25號）第十八條明確教師可以“對職務聘用、福利待遇等事項表達意見和對所受處分、處理進行申辯及申訴等”。這些“提出異議”“表達意見”和“進行申辯”等表述實際上已經彰顯了聽證制度的基本理念。

（二）校內調解機制易與校內申訴混淆，職能窄化且受理主體不明

校內調解機制存在的問題主要集中在以下三個方面。首先，現有大學章程易將調解與申訴混淆，模糊二者邊界。如《中國政法大學章程》（核準書第70號）第四十五條規定“學校設立人事爭議調解機構，處理教職員工的申訴”③。一般而言，調解的前提通常是糾紛雙方的法律地位平等，而申訴的實質是公民為維護自身合法權益的意愿表達權[12]，教師通常是在對學校的決定、處理或處分不服時才提出申訴，它暗含了糾紛雙方不平等的法律地位。而且，單純從文字表述上來看，通過“調解”機構來處理教師的“申訴”問題也顯得不妥。此外，即使在教師申訴過程中能夠運用調解手段來達到平息糾紛的目的，但是作為獨立的權利救濟機制，調解的功能并不僅局限于和申訴相關的事宜。其次，大學章程嚴重窄化了校內調解機制的作用。從表2可以看出，現有規定一般將調解機構的職能限定于教職工與學校之間的人事爭議或勞動爭議，但是教職工與學校之間的其他類型糾紛，或者教職工之間、教職工與學生之間產生的各類糾紛是不是也可以通過校內調解機構進行調解呢？答案應該是肯定的。第三，調解機制對于調解機構的獨立性具有很高要求，這應當體現在大學章程的規定中。但目前僅有《華北電力大學章程》（核準書第71號）和《上海海關學院章程》（核準書第111號）規定調解委員會依托學校的教職工代表大會成立。這間接說明，目前大學章程對于校內調解機制究竟能夠發揮何種作用以及如何發揮這種作用尚未達成清晰一致的理解。

（三）校內申訴機制的受理事項不統一

校內申訴機制存在的問題涉及申訴的受理事項、受理主體、處理程序和決定效力等，其中以受理事項的不統一最為明顯。所謂受理事項的不統一，即教師能就同一具體情形在某所大學提出校內申訴，但在另一所大學卻不能。目前大學章程對于教師可以提出校內申訴的具體事項主要集中為：職務、崗位、職稱、職級、考核、福利待遇、評獎評優、紀律處分八個方面。而在這八個方面中，各大學章程對于福利待遇、評獎評優和紀律處分三者可以提出申訴幾乎無異議，但是對于職務、崗位、職稱、職級、考核五者是否均能提出校內申訴則存在較大分歧。理性來看，盡管各高校之間存在層次、種類、水平和特色的差異，但就教師所享有的權利而言，上述差異應當是次要的，保障教師的權利不能因學校的不同而有太大差別。因此，需要從相關法律規范出發來明確界定教師究竟能就何種事由提出校內申訴，并在大學章程的文本中確定下來。

三、完善教師校內權利救濟的思考

大學章程是高等學校內部的“最高法”“綱領法”和“權利法”。[13]“最高法”體現為章程是高校內部其他規定的制定依據;“綱領法”表現為章程的原則性、抽象性特征;而“權利法”則意味著大學章程是以高校內各法律關系主體的權利保障為基本出發點和最終歸宿。據此，當前進一步完善教師校內權利救濟的關鍵是厘清與重申各權利救濟機制賴以存在的基礎或特點，進而努力在大學章程文本中構建一個作為有機體的校內權利救濟體系。

（一）不同校內權利救濟機制的基礎或特點

校內聽證機制在于彰顯程序正義。聽證程序淵源于英國古老的“自然公正”（naturaljustice）原則，意在表明“任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為他自己辯護和防衛的權利”[14];在美國，則表現為憲法第五修正案中的“正當法律程序”（dueprocessoflaw）——“非經正當法律程序，任何人不得被剝奪生命、自由或財產”[15]。程序正義，即所謂“看得見的正義”[16]，意指一個判決或決定不單要在結果上體現法治精神，盡量確保無誤和公正，而且還要讓人能夠感受到整個判決過程的公平合理。對高校教師而言，當學校需要對教師作出處理或處分時，充分給予當事人表達意見、提出異議的機會，尊重他們的內心看法，使他們能夠參與到處理或決定的作出過程之中，這不僅是尊師重教的直接表現，也是依法治校的基本要求。而且，從人事管理的角度來說，在擬作出處理或處分前，聽取當事人的意見、給予當事人替自己辯解的機會，有助于處理或處分的順利施行。因為這個時候他們不再是被動地告知或決定的對象，而是一個受到尊重、能夠表達異議并且能夠參與到決定作出過程的個體。

校內調解機制有賴于我國高校的“熟人社會”狀態。美國高等教育研究者羅伯特·伯恩鮑姆認為，高等教育系統會表現出一種“松散聯合”的特性，即“對教授的行為影響更大的不是管理人員的指令，而是學校的慣例和文化，以及參與人員的背景和社會化程度”[17]。無獨有偶，國內也有研究認為，中國的大學呈現出較為典型的熟人社會狀態。[18]“熟人社會”最早是由費孝通先生在《鄉土本色》中提出的概念[19]，意指“通過各種熟人關系串結成交互網絡，其成員在彼此身份認同中形成交往生活圈集合”[20]。這也就是說，高校內各成員之間的聯系因學緣、地緣等因素往往比企業等組織內一般的同事關系更加緊密和復雜，人與人之間往往心照不宣地維系著禮治秩序，強調交往中的“差序格局”和“心領神會”。誠然，在建立現代大學制度、依法治教等背景下，高等學校的熟人社會特征恐因法治不彰而亟待改造升級，但在這種改造升級完成之前或過程之中，有必要在尊重現實的基礎上尋求并建構、完善與之適切的糾紛解決機制。鑒于調解是在第三方參與下的對矛盾雙方勸說、斡旋的活動，這恰巧與熟人社會的“無訟”“禮治”特征相吻合，因此調解機制在我國高校內部當前的糾紛解決過程中理應占據一席之地。

校內申訴機制體現出教師職業的特殊性。我國素有尊師重教的優良傳統，《荀子》曰“君子隆師而親友”[21]。教師的職業性質兼具“公務性”和“專業性”雙重特征，不同類型的教師區別為二者權重的不同。[22]對高等教育而言，教師職業的特殊性還體現在高等學校是為追求“學術自由”之特定目的而存在的[23]，這意味著高校教師肩負著探尋真理、傳播學問的任務，并可以依據自己的特長與興趣自由地進行研究和教學。正是因為這些凝聚在高校教師身上的特殊性，使得高校教師有別于一般的勞動者而具有較高的社會地位和政治地位。與此同時，教師職業的特殊性又反過來敦促作為個體的教師，無論是《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》還是《新時代高校教師職業行為十項準則》，各政策、規范文本均對高校教師的言行舉止、師德師風等提出了較高要求。因此，作為教師的權利救濟途徑，也勢必要符合教師的特殊身份。申訴是《教師法》專門為教師設定的權利救濟方式，是有別于其他專業人員的特別存在，因此教師之所以能通過校內申訴的途徑尋求權利救濟，是回應教師職業特殊性的體現。

（二）完善教師校內權利救濟的關鍵在救濟途徑的體系化

“體系”是指“相關的事物按照一定的思想和原則構成一個整體”[24]，“體系化”自然意味著使事物達成體系的過程。而“校內救濟途徑的體系化”，則是指在整體思維框架下，在充分了解與掌握每種權利救濟途徑所能發揮的作用的前提下，通過大學章程文本對三種不同權利救濟機制所適用的具體情形進行原則性規定，從而達到使之能夠彼此銜接、互相協調、共同配合，逐步形成完備的校內權利救濟體系的目的。

具體而言，校內聽證是學校對教師作出處理或處分之前聽取當事人意見的制度，是一種事前的權利救濟方式。由于正式的聽證制度涉及舉證、質證、論辯、答辯等環節，必須采用類似司法審判的方式和程序進行，手續比較繁雜[25]，在當前發展階段高等學?？譄o暇承擔。而且，從聽證的自身特點來看，單純將校內聽證視為一種機制或制度是遠遠不夠的，它應該是一種彰顯于大學章程文本內的法律精神，是一種“看得見的正義”，故校內聽證宜采取非正式聽證，即在決定作出之前提前告知教師，并聽取其意見與建議即可。校內調解的特點在于靈活，而且近年來調解的適用范圍具有逐步擴大化的趨勢。它可以被看做是一種事中或事后的權利救濟方式，不單可以適用于教師的人事爭議，也適用于教師與其他主體之間發生的各類糾紛，關鍵在于第三方在糾紛雙方自愿的前提下，提出合情、合理、合法的調解意見，促使雙方達成合意。最后，校內申訴仍舊是教師校內權利救濟的主要形式，也是必須進一步規范的校內正式權利救濟機制，它可以看作是一種事后的權利救濟手段，且校內申訴的結果應當具有相當程度的法律效力，是校內的終局性裁決。如此，教師對校內每項涉及自身利益的處理或處分均能夠得到事前、事中和事后的權利救濟，作為一個權利救濟體系的校內聽證、校內調解和校內申訴，三者也能夠各有所為、互為補充，共同構筑科學的、符合法治精神的教師校內權利救濟體系。

注釋：

①教育部共核準高等學校章程113份，但教育部網站并未公布“高等學校章程核準書第91號”，故本研究的對象為除此之外的其他112份大學章程。

②特例是《公安海警學院章程》（核準書第103號），其并未在教師權利條款中明確賦予教師救濟權。

③原《復旦大學章程》第三十八條也采用同樣表述，但是復旦大學章程修正案（2019年核準稿）將其修改為：“學校設立人事爭議調解機構，處理教職員工的人事糾紛”。

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（責任編輯 陳志萍）