新發展格局下鄉村“產業—生態”協同振興進路
——基于縣域治理分析框架

翟坤周

一、問題提出、文獻回顧及鄉村振興的“縣域”視角

“郡縣治，天下安?！笨h這一級行政區劃是推進國家治理現代化和建設現代化經濟體系的關鍵一環，地位極其重要，“對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實中央和省市的工作部署；對下，要領導鄉鎮、社區，促進發展、服務民生”[1]?？h一級各項工作做扎實了，中國共產黨領導人民治國理政的全局工作就有了堅實的基礎。截至2019年底，我國共有2846個縣級行政區劃，面積占全國國土面積90%以上，人口占全國總人口70%以上，因此，重視和推進縣域治理現代化意義重大；到2020年底，我國現行標準下832個貧困縣全部摘帽，區域性整體貧困和絕對貧困得到根本解決，脫貧攻堅“央—縣”治理新模式主導我國全面建成小康社會。當前，我國已全面進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的過渡期和以“鄉村振興”支撐“民族復興”的新階段。如何在過渡期和新階段以推進鄉村振興為總抓手銜接好、鞏固好、拓展好縣域脫貧攻堅成果，將是當前和今后一個時期的戰略性任務和歷史性課題。黨的十九屆五中全會和2021年“中央一號文件”對“全面推進鄉村振興”作出了重要部署，提出了“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”“統籌縣域空間布局”“統籌縣域城鎮和村莊規劃建設”“實現縣鄉村功能銜接”以及“立足縣域布局農業產業”“壯大縣域經濟”等具體政策安排，明確了“縣域”(1)本文所指縣域是指建制縣和建制縣改為縣級市或市轄區等縣級行政區劃下轄的所有地域空間，即包括縣域內所有建制鎮和鄉以及廣大農村區域。將是城鄉融合和鄉村振興的切入點和主戰場。從縣域“整體脫貧摘帽”到縣域“全面推進鄉村振興”，構成了新階段“三農”工作任務歷史性轉移的“縣域治理”邏輯。因此，以縣域鄉村振興為研究對象，具有重大的理論和實踐意義。

國內外鄉村振興研究主要是因應工業化、城市化帶來的鄉村社會衰敗而興起。國外諸如日本“鄉村再生計劃”、韓國“新村運動”、德國“城鄉等值戰略”、法國“農村振興計劃”等有益探索都是較為典型的應對策略。國內關于鄉村建設的研究肇始于20世紀20—30年代晏陽初、盧作孚、梁漱溟等對“縣域—鎮域—村域”鄉村建設實驗和鄉村現代化實踐的考察。20世紀80年代，費孝通、徐榮安等又相繼提出開展“綜合性小城鎮調查研究”[2]和構建“中國城鄉融合經濟學”[3]，開始從城鄉關系演進視角來審視“小城鎮”的“大戰略”地位以及建構“城鄉融合經濟學”的必然邏輯。進入21世紀以來，我國鄉村建設和城鄉發展被“嵌入整個國家發展戰略和經濟體制轉型之中”[4]，在從“全面建設小康社會”“全面建成小康社會”到“全面建設社會主義現代化國家”的政治性目標遞進升級過程中，鄉村建設也被逐步嵌入到從“城鄉統籌發展”“城鄉一體化”到“城鄉融合”的實踐性戰略演化過程，并先后提出和實施了新農村建設、脫貧攻堅“戰役”和鄉村振興“戰略”。當前，國內關于鄉村振興的研究主要聚焦在四個方面：一是郭曉鳴[5]、黨國英[6]對鄉村振興的背景、定位和內涵進行了梳理；二是賀雪峰[7]、葉敬忠[8]對鄉村振興認知邏輯和風險防范開展了研究；三是王春光[9]、劉彥隨[10]、魏后凱[11]就城鄉關系與鄉村振興路徑展開了探討；四是高強[12]、豆書龍[13]對脫貧攻堅與鄉村振興銜接進行了研究。盡管脫貧攻堅與鄉村振興研究開始從經濟學、社會學、政治學視野向公共管理視野轉向，并呈現出“三農”發展的“縣域”分析邏輯和生態文明邏輯，如呂捷[14]分析了脫貧攻堅工作中“央—縣”治理新模式作為中國“縣域治理”的公共管理邏輯，仇葉[15]提出了小城鎮建設仍是關乎國家鄉村振興“大戰略”的社會學邏輯，田先紅[16]論證了增強鄉村振興縣域自主性的政治學邏輯，溫鐵軍[17]提出了“三農”發展的生態文明轉型趨向，翟坤周[18]建構了城鄉融合高質量發展的“綠色框架”，但基于新發展格局下的縣域鄉村振興研究仍有改進空間：一是未能揭示鄉村振興的縣、鄉、村功能銜接的“空間共生”邏輯，構建“縣域”尺度下鄉村振興理論框架；二是未能從“縣域治理”框架系統分析新發展格局下縣域鄉村全面振興的優先選項、框架模型、實施原則和集成路徑。因此，本文將圍繞重塑新發展格局下縣域工農城鄉關系和縣域鄉村振興的系統性，以產業振興和生態振興作為縣域鄉村振興的突破口和切入點，對縣域鄉村“產業—生態”協同振興展開系統研究，以此為增強縣域鄉村振興自主能力提供理論和決策參考。

二、新發展格局下鄉村“產業—生態”協同振興進路：一個縣域治理框架

在新發展格局下推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興，需要突破傳統“產業結構轉化主導型”縣域鄉村發展模式的局限。審視黨的十九大以來黨和國家鄉村振興主要政策和規劃要點發現，新發展格局下鄉村振興需要遵循縣域“空間結構共生主導”的城鄉空間演化邏輯，并呈現出以“產業—生態”協同振興作為鄉村振興“縣域治理”優先進路的實踐取向。

(一)傳統“產業結構轉化主導型”縣域鄉村發展的限度

產業狀況往往是一個國家或地區經濟發展命脈所系。農業、工業和第三產業等產業結構形態構成了國民經濟的主體結構形式，產業結構的轉化和升級主要表現為農業產業與非農業產業的結構轉換。從改革開放以來的地方實踐來看，地方政府所主導推進的“農業產業化”路徑強化了“三農”工作的農業本體意識，但如果更進一步以農業產業這個“弱質性”產業來推動鄉村振興，撐起地方經濟發展總量和質量，實屬舉步維艱。某種程度上說，單一的“農業產業”鄉村主導發展模式，對于一個世界上最大的發展中國家而言，鞏固農業在國民經濟中的基礎地位、保障國家糧食安全和重要農產品有效供給、維護社會穩定的政治效應，要遠大于農業經營主體在工農業收益比較中從農業產業獲取經濟回報的經濟效應。因而，絕大多數地方政府在推動縣域經濟發展過程中把主導產業轉移到工業和第三產業上來，制定和執行“農業多貢獻、工業挑大梁、投資唱主角、消費促升級”的經濟決策，片面強化現代化與產業現代化、與工業產業發展的同一性。對于主導產業是以農業產業為主體性基礎的農業大縣來說，推進縣域鄉村振興，其關鍵在于以農業供給側結構性改革為主線，找到消費者與生產者之間的平衡點和鏈接點，以消費結構轉換推動產業結構轉換，促進農業產業發展基礎上的三次產業融合，進而發揮多樣化“產業+”經濟形態的乘數效應對縣域鄉村振興的帶動作用。顯然，“生產直接是消費，消費直接是生產”[19]，這種以消費結構推動產業結構轉換的鄉村發展視野，需要以創造新的消費需求和擴大市場半徑為基礎，需要在城鄉地域空間之間建立起可循環的經濟社會網絡體系。所以，僅僅從“產業結構轉換主導”縣域鄉村發展，一方面會遮蔽城鄉地域特定地理空間生態圈構成的生態系統對產業結構轉換的生態環境制約和自然稟賦性影響；另一方面會弱化城鄉地域空間經濟社會網絡中多元社會階層和行動主體構成的生活系統對產業結構轉換的真實市場需求。

(二)基于“空間結構共生主導”鄉村振興縣域治理模式的決策共識

就“三農”論“三農”，已經難以從根本上解決“三農”問題。[20]在新階段加快形成強大國內市場、暢通國內大循環的戰略決策背景下，只有跳出“三農”來抓“三農”，“形成以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動的發展格局”[21]，以城鄉互動融合的“空間共生”治理思維才能全面推進鄉村振興。自黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”以來，黨和國家出臺了一系列關于鄉村振興的重要政策和發展規劃(見表1)。黨和國家的政治權力影響著經濟政治重大戰略決策，黨和國家關于經濟政治重大戰略決策的政策制定和實施又通過“政策文本”承載出來，并貫穿執政黨治國理政的全部過程。全面梳理和深層剖析現有鄉村振興重要“政策文本”不難發現：從“新農村建設”“脫貧攻堅”到“鄉村振興”，從“村域”“鎮域”到“縣域”城鄉地域空間演化和融合，“縣域空間”已成為塑造新型工農城鄉關系的基本載體，“縣域治理”這一新型治理模式已成為構建城鄉經濟社會大循環體系、主導新階段全面推進鄉村振興的決策共識。

表1 黨的十九大以來黨和國家鄉村振興“縣域治理”模式的主要政策和規劃要點

中共中央國務院關于全面推進鄉村振興 加快農業農村現代化的意見“對擺脫貧困的縣,從脫貧之日起設立5年過渡期”“加大對脫貧縣鄉村振興支持力度”“打造農業全產業鏈,把產業鏈主體留在縣城”“立足縣域布局特色農產品產地初加工和精深加工”“2021年基本完成縣級國土空間規劃編制”“強化農村基本公共服務供給縣鄉村統籌”“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”“實現縣鄉村功能銜接互補”“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”“推動在縣域就業的農民工就地市民化”“加強縣鄉村應急管理和消防安全體系建設”“開展縣鄉村三級黨組織書記鄉村振興輪訓”中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要“構建區域產業梯度轉移格局,促進城鄉區域良性互動”“改善縣域消費環境,推動農村消費梯次升級”“發展縣域經濟”“統籌縣域城鎮和村莊規劃建設”“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展,強化縣城綜合服務能力和鄉鎮服務農民功能”“合理支持農產品主產區、重點生態功能區縣城建設”“統籌沿黃河縣城和鄉村建設”“制定縣(區)職能部門、鄉鎮(街道)在城鄉社區治理方面的權責清單制度”

縣域作為黨的組織結構和國家政權結構的基本單元，構成了“一個基本完整的社會”[22]，其經濟、政治、文化、社會、生態各方面功能完整。從中央到省市的總體部署和改革舉措，都需要通過縣這一級政權落實到基層，傳遞到鄉村“最后一公里”?？梢哉f，“縣域治理最大的特點是既‘接天線’又‘接地氣’”[23]。對于中國絕大多數縣都是農業縣來說，“縣域治理”本質上就是農業、農村、農民的“三農”問題和村治、鄉治、縣治的“三治”問題。從表1中可以看到，在與“縣”“縣級”“縣城”和“縣域”等構成的政策話語體系中，圍繞“產業鏈條、村莊布局、發展格局、公共服務、園區建設、基礎設施、縣域消費”等城鄉融合與鄉村振興主題詞的“縣域治理”政策指向和實踐邏輯十分清晰，呈現出一種基于城鄉地域系統“空間結構共生主導”的鄉村振興縣域治理政治決策和政策實施過程。進一步看，鄉村振興的“縣域治理”雖然涉及產業、人才、文化、生態、組織等多方面內容，但其本身是一個典型的政治決策過程，受到了黨和國家、地方黨委政府政治理念、戰略目標、發展路徑以及行動主體價值觀念的制約和影響。同時，鄉村振興這一重大“政治問題要從經濟的角度來解決”[24]，鄉村振興的“縣域治理”又是一個嵌入政治治理的經濟治理過程。推進縣域鄉村振興的“每一步發展及其形成的經濟社會后果，都離不開國家作為一個行動者的角色和政治運作”[25]。新發展格局下縣域內部及縣域與縣域之間所形成的經濟社會關系和產業生產網絡體系，深刻地影響著縣域自主性發展道路的選擇。以《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》政策文本為例，如“通盤考慮城鎮和鄉村發展”“合理確定縣域村莊布局和規?！薄皩嵤┊a業興村強縣行動，培育農業產業強鎮”“明確縣鄉財政事權和支出責任劃分”等政策要點，體現出規劃本身就蘊含著一種“縣域治理”的邏輯。只是相對于國家、省、市而言，這一規劃“政策文本”是一個引導縣一級及以下行政區劃推進鄉村振興的“指導性手冊”。對于縣一級及以下行政區劃來說，這一規劃“政策文本”又是一個推進鄉村振興的“操作性方案”。歸根到底，鄉村振興作為“大戰略”，其具體推進和實施最終要落到縣這一級及以下行政區劃，進而呈現出“央—縣”協同治理的實踐進路。

(三)鄉村“產業—生態”協同振興進路：一個縣域治理框架

基于新發展格局下城鄉“空間結構共生主導”的鄉村振興縣域治理邏輯，需要進一步找準切入點和增長點解決當前鄉村振興面臨的突出問題，并能形成一條基于內生潛力和內源動力的縣域鄉村振興模式及路徑。自2005年“中央一號文件”提出“要發揮區域比較優勢，建設農產品產業帶，發展特色農業。各地要立足資源優勢，……盡快形成有競爭力的產業體系”[26]以來，鄉村發展就把發展特色優勢農業、構建現代化產業體系作為重點任務。黨的十八大以來，習近平反復強調：“農業是國民經濟的基礎，農村經濟是現代化經濟的重要組成部分”[27]，“綠色循環低碳發展，是產業變革的方向，是最有前途的發展領域，我國在這方面的潛力相當大，可以形成很多新的經濟增長點”[28]，“農業是生態產品的供給者，鄉村是生態涵養的主體區，生態是鄉村最大的發展優勢”[29]，要“推動鄉村自然資本加快增值，讓良好生態成為鄉村振興的支撐點”[30]。因此，新發展階段全面推進鄉村振興，要在“以產業興旺為重點、生態宜居為關鍵、鄉風文明為保障、治理有效為基礎、生活富裕為根本”[31]等關鍵點中抓住鄉村“產業—生態”協同振興這一“牛鼻子”，把同步促進縣域鄉村經濟發展與生態環境問題解決作為鄉村振興的優先領域，把縣域鄉村生態環境問題作為民生建設優先領域，把縣域鄉村生態潛力挖掘作為鄉村振興新的增長點。同時，當前縣域城鎮污染下鄉、鄉村農業面源污染擴大等問題疊加，縣域鄉村振興仍然面臨資源要素約束、發展方式粗放、產業鏈條較短、產業融合層次不高等問題。這些問題的集中呈現，歸根到底是鄉村地域空間以農業為基礎的現代產業發展方式的問題。要解決這些外部性問題，只有讓生態因素內部化為縣域鄉村產業融合的內生變量，優先推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興才能從根本上得到解決?？傊?，以“縣域治理”框架推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興，是由新發展階段我國“三農”工作歷史性任務發生轉移決定的，是由構建以縣域為城鄉融合高質量發展重要平臺的角色定位決定的，是由縣一級處于我國行政管理體制中間樞紐環節決定的，是由縣域鄉村“產業”和“生態”是聯系最為直接緊密、融合潛力巨大的發展空間決定的。在新發展格局下推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興，也需要重構一種以生產和消費相融合、以“需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡”[32]國民經濟良性循環體系為支撐的縣域鄉村振興新模式，或者說是建構一種“消費的鄉村振興政治經濟學”。

三、新發展格局下縣域鄉村“產業—生態”協同振興的框架模型

對于新階段推進鄉村振興的“縣域治理”而言，構建“雙循環”相互促進的新發展格局有著深刻而具體的內涵意義。同時，在習近平新時代中國特色社會主義經濟思想和習近平生態文明思想的根本指引下，縣域鄉村“產業”和“生態”具有協同振興的邏輯與實踐耦合性。因此，需要進一步構建新發展格局下優先推進鄉村“產業—生態”協同振興縣域治理邏輯框架和實踐模型，才能真正發揮好“產業—生態”協同振興在鄉村全面振興中的牽引功能，進而更好地帶動縣域高質量發展。

(一)新發展格局下縣域鄉村“產業—生態”協同振興的邏輯框架

在新發展格局下，從鄉村振興“央—縣”治理的戰略機遇、縣域城鄉融合發展的重點抓手到縣域鄉村“產業—生態”協同振興的優先選項、指導思想、意義指向、實施原則及集成路徑，共同構成了新階段城鄉融合發展新格局下以產業綠色化、生態產業化為產業生態融合內核的縣域鄉村“產業—生態”協同振興邏輯架構(如圖1)。

圖1 縣域鄉村“產業—生態”協同振興的邏輯框架

如圖1所示，新發展格局下推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興，要在以縣域城鄉融合高質量發展為支撐的縣域高質量發展總體要求和趨向下來展開。與推進縣域“整體脫貧摘帽”破解鄉村地域空間絕對貧困主要任務不同，在進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局下，推進鄉村振興是以城鄉地域空間協調發展為目標指向、以城鄉融合發展彰顯“經濟—生態—社會”復合效應為特征指向和以新型城鄉工農關系塑造城鄉經濟社會大循環體系為基本路徑的。因此，推進縣域城鎮地域系統與縣域鄉村地域系統從“分割”走向“融合”，促進城鎮與鄉村之間在人口、產業、空間、基礎設施、資本市場、科學技術、公共服務、制度治理等要素上的高質量“融合”，構成了縣域“城鎮—鄉村”地域生產系統、生活系統、生態系統等經濟社會系統實現有機循環的戰略支點，極大地拓展了縣域內新型城鎮化“向下”對接鄉村振興的發展縱深和鄉村振興“向上”銜接城鎮發展的市場空間。從根本上講，縣域城鄉內循環體系的建立是縣域深度融入外循環體系的基礎和關鍵。在新發展格局下推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興，只有率先通過縣一級自主優化縣域城鄉空間格局、形成資源要素聚集、拓展鄉村功能價值、豐富產業業態類型，通過交通、物流、網絡、農田水利等配套基礎設施建設打通城鄉經濟社會循環融合“梗阻”，把產業的產地、銷區和園區布局統籌起來，把產業的生產與加工、產品與市場、企業與農戶協調起來，促進縣域人與自然和諧共生、“產、城鎮、鄉村、人”的空間布局共生以及城鄉協調發展共生，才能為形成以“村社微型經濟圈—產業強鎮小型經濟圈—現代產業園區中型經濟圈—優勢產業集群大型經濟圈”多層級、多節點為支撐的縣域城鄉融合發展格局和網絡體系提供良好生態基礎。

同時，與推進縣域高質量發展把促進城鄉融合高質量發展作為重要載體平臺一樣，推進縣域城鄉融合發展和鄉村全面振興同樣需要找準切入點和突破口。在習近平新時代中國特色社會主義經濟思想和習近平生態文明思想的豐富內涵指導下，縣一級在推進縣域發展治理中已經認識到“產業系統是聯結經濟系統和自然生態系統的重要紐帶”[33]，開始把發展“產業”和挖潛“生態”作為全面推進鄉村振興的優先選項和工作抓手。從宏觀上來看，生態環境問題本身是經濟發展問題，經濟建設本身也是物質資本、生態資本、人力資本的共同建設和經濟、社會、生態的協調發展，經濟建設與生態文明建設相互包容和促進。建設現代化經濟體系需要構建以科技創新和綠色低碳為內生動力變量的現代綠色產業體系，“不能把生態環境保護和經濟發展割裂開來，更不能對立起來”[34]。無論是“竭澤而漁”式地脫離生態搞發展，還是“緣木求魚”式地離開發展抓生態，都是把經濟和生態對立起來。從“縣域—鎮(鄉)域—村域”的中觀、微觀空間演化來看，以生態優先、綠色發展引領的縣域鄉村“產業—生態”協同振興，不是產業振興和生態振興的簡單相加，而是基于“生態就是生產力、綠水青山就是金山銀山、生態就是經濟、環境就是民生”等生態生產力和綠色經濟學認識觀點，探索一種把縣域在地化生態生產力新要素內生性嵌入和生活性對接于鄉村振興縣域治理模式和路徑的深刻變革。長期以來，由于農業產業的弱質性、風險性決定了縣域高質量發展的產業選擇出現非農化、非糧化趨向，但鄉村社會穩定發展的基礎韌性和治理秩序又決定了縣域經濟、社會、生態綜合治理的重要性。因此，在構建縣域城鄉經濟社會循環體系這一新發展格局“變量機遇”下，超越鄉村農業產業振興的單一性、超越產業振興和生態振興的二元對立以及超越自然生態、產業生態和社會生態的系統分割，逐步把“生態”資源要素和“綠色”資產資本作為縣域鄉村產業高質量發展的內在潛力和內生動力，通過對鄉村多樣化經濟業態的生態賦值賦能和綠色化轉型改造，促進鄉村產業振興實現投入品減量化、生產過程清潔化、廢舊棄物資源化、產業模式生態化、基礎設施綠色化、空間布局共生化，才能真正實現縣域鄉村“產業—生態”協同振興。

(二)縣域鄉村“產業—生態”協同振興的實踐模型

在新發展格局下推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興能否取得綜合效應，不僅要以縣域鄉村“產業—生態”協同振興的邏輯框架為根本遵循，還需在明確縣域鄉村“產業—生態”協同振興的全要素對象識別基礎上，建構基于“對象—方法—過程—效果”的縣域鄉村“產業—生態”協同振興實踐模型(如圖2)。

從全要素對象識別來看，推進新發展格局下縣域鄉村“產業—生態”協同振興，不僅涉及縣域城鎮、鄉村地域空間及承載其上的現代產業園區、優勢產業集群帶、村莊居住社區、生態涵養功能區等生產、生活和生態空間對象，也包括以黨委政府、村兩委、涉農企業、社會組織、家庭單元、新型農業經營主體、農業專門技術人才為代表的主體構成對象，以及以農業為基礎不斷拓展延伸的農產品加工業、鄉村新型服務業等產業結構對象。這些涵蓋了農業自然再生產和社會再生產的縣域城鄉產業鏈條和承載著現代產業經營主體和生產經營活動的城鄉空間界面，共同構成了縣域鄉村“產業—生態”協同振興的對象要素識別層次?？h一級能否將生態優先和綠色發展的理念、原則、目標等全面貫穿和深刻融入到要素對象各方面和全過程，便決定著縣域鄉村“產業—生態”協同振興的最終質效和水平層次。

圖2 縣域鄉村“產業—生態”協同振興實踐模型

從全產業鏈過程來看，推進新發展格局下縣域鄉村“產業—生態”協同振興，就是把生態優先和綠色發展的理念、原則和目標融入縣域鄉村一二三產業高效融合形成的現代產業園區、優勢產業集群等完整產業鏈條的前端、中端和末端全過程之中，貫通生產、流通和消費各個環節。在產業鏈前端環節，要統籌評估產業生產涉及的要素品投入、生態氣候環境、自然資源條件以及產業園區建設的環境設施狀況，是否會影響鄉村產業生產模式的生態化轉型。在產業鏈中端環節，要注重農作物、畜產業等種養業的自然生長周期和生態旅游資源開發帶來的生態修復周期，重視對重要農產品精深加工生產過程的綠色指標檢測監測，促進種養業、農產品加工業、生態旅游業等多元經濟業態的生態化循環。在產業鏈末端環節，要強化對三次產業融合發展帶來的環境污染的管控、監測和治理，對具有高生態環境風險產業要及時督查退出。

從集成方法來看，推進新發展格局下縣域鄉村“產業—生態”協同振興，就是把堅持生態優先和綠色發展的理念、原則和目標貫穿到縣域鄉村“產業—生態”協同振興所要采取的一系列有關推進融合型現代產業、生產經營主體和城鄉地域空間實現全面綠色轉型的手段工具集合之中。統籌全要素對象、全產業鏈過程、綜合效應實現來看，需要綜合運用包括產業生態規劃設計、產業生態融合轉型、城鄉生態空間嵌入和共生、綠色技術創新創造、綠色制度供給和健全、綠色政策模擬改進、多元治理方式和治理機制整合等手段方法，才能適應新發展格局下縣域鄉村“產業—生態”協同振興實踐要求和實踐進路。

從綜合效應來看，推進新發展格局下縣域鄉村“產業—生態”協同振興，就是通過把生態優先和綠色發展的理念、原則、目標等融入和貫穿到要素對象分解、全產業鏈過程、集成方法運用等各方面之中，實現以鄉村的“產業—生態”協同振興促進縣域鄉村社會走上一條生產發展、生態良好、生活富裕的文明發展道路，進而形成一種以構建資源節約型、環境友好型、生態安全型現代鄉村產業體系為支撐的新型文明自覺，推動縣域美麗鄉村建設和縣域整體高質量發展。顯然，優先推動縣域鄉村“產業—生態”協同振興實現鄉村社會生產發展、生態良好、生活富裕、美麗鄉村建設等綜合目標，對全國各地全面推進縣一級鄉村振興具有重要的示范引領效應。

四、新發展格局下縣域鄉村“產業—生態”協同振興的實踐進路

不斷增強縣域鄉村全面振興自主性內生發展能力，加快構建縣域城鄉融合化循環經濟社會體系，深度拓展縣域鄉村振興鞏固脫貧攻堅成果、引領“三農”工作并實現富民強縣功能，是我國在進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局等戰略決策背景下全面推進鄉村振興的三大根本性任務?；仡欬h的十九大以來我國鄉村振興堅持“生態優先、綠色發展”的政策實踐，推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興已成為地方實踐具有共性特征的優選方案。因而，在新發展格局下高質量推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興，需要進一步優化“產業—生態”協同振興實施原則和集成路徑。

(一)縣域鄉村“產業—生態”協同振興的實施原則

在“新階段—新理念—新格局”戰略導向下堅持以“產業生態化、生態產業化、城鄉融合化”促進縣域鄉村“產業—生態”協同振興，除了要以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想和習近平生態文明思想為根本指導外，還應堅持以下具體實施原則：

一是堅持縣域鄉村振興自主性和開放性相統一。鄉村振興是涉及黨和國家、各級黨委政府、市場主體、農民群體在城鄉之間和鄉村內部各個層次上推進各類資源要素再次集成的系統工程。在縣域層面構建縣域內城鄉經濟社會循環為主體、縣內縣外雙向循環相互促進的新發展格局背景下，既要看到縣域內人與自然是生命共同體、山水林田湖草沙是生命共同體，也要看到縣域內城鄉之間和縣級行政區劃之間是生命共同體，正確處理好縣域內鄉村振興的自主性能力提升和縣域外開放性銜接融入之間的關系，打造縣域內城鄉之間、縣際之間有機融合的高效經濟體。如果縣域內鄉村各類資源要素單向流向城鎮或縣域外城市而長期處于“失血”“貧血”狀態，縣域鄉村振興所支撐的縣域經濟韌性和社會活力就無從談起。因此，推進縣域鄉村振興，要立足縣域生態條件和資源優勢，把城鄉融合共生同人與自然和諧共生結合起來，挖掘縣域鄉村“產業—生態”協同振興和銜接融合的新潛力，通過增強縣域鄉村“產業—生態”協同振興的自主性提升縣域競爭力。當前，在新發展格局戰略導向下，部分不具有高質量發展競爭優勢的縣域，要避免一味盲目融入縣域外部循環體系，要把縣域自主發展能力提升，特別是由縣域城鄉內循環引領的鄉村振興作為工作重點，培育和壯大縣域鄉村“產業—生態”融合型優勢產品和集群性優勢產業。

二是堅持“產業—生態”興縣強縣和富民相統一。走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，做好“產業—生態”協同融合這篇大文章，處理好“產業—生態”興縣強縣護縣同“產業—生態”富民利民惠民之間的關系，已成為構建縣域高質量現代化經濟體系的必然要求和破解生態環境污染問題的根本之策。因此，推動縣域鄉村振興也要下好“產業”和“生態”協同振興“先手棋”。從根本上看，促進縣域鄉村“產業—生態”協同振興，就是要處理好縣域鄉村生態環境保護和經濟發展、綠水青山和金山銀山以及縣域鄉村產業旺、生態美、百姓富等關系問題。這就需要通過做好鄉村“產業—生態”協同振興的“加法”和“減法”，優化調整產業結構、激活沉睡生態資源資產，挖掘鄉村綠水青山蘊含的生態資本和生態價值，讓鄉村良好的自然生態環境成為縣域鄉村經濟持續發展的支撐點、成為鄉村居民美好生活的“金飯碗”、成為展現縣域鄉村發展良好形象的發力點，助推綠水青山產生出巨大的“經濟—生態—社會”綜合效益，實現縣域城鄉之間生產系統、生態系統和生活系統循環鏈接，以及縣域生態文明建設同縣域鄉村振興協同并進。

三是堅持戰略性謀劃、前瞻性規劃和差異化推進相統一。全面推進鄉村振興是新階段推動“三農”協同發展的總抓手，是國家現代化建設和實現民族復興的“頭號工程”。推動縣域鄉村“產業—生態”協同振興，首先要從黨和國家戰略高度謀劃鄉村振興縣域治理的切入點、發力點、增長點和突破口，合理引導縣域鄉村振興預期；然后從縣域生態系統的整體性和縣域鄉村振興的系統性出發，從重塑縣域鄉村中長期發展格局和發展動力著眼，前瞻性做好縣域鄉村“產業—生態”協同振興的生產力布局、產業結構、空間布局、基礎設施建設、長效機制保障等頂層規劃；最后，在做好縣域鄉村地理區位、資源稟賦、產業基礎、交通條件以及市場開放度的“大普查、大體檢、大調研”基礎上，按照縣域主體功能區定位和城郊融合型、集聚提升型、拆遷撤并型、特色保護型四類村莊類型劃分，堅持因地制宜、循序漸進，引導鄉村產業發展宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜旅則旅，讓“產業—生態”協同振興建立在自身有利條件基礎上，走出差異化、特色化發展之路。

四是堅持深化農村改革與推進縣域治理現代化相統一。推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興，既要靠改革來處理好政府與市場的關系、農民和土地之間的關系，通過“還權賦能賦值”讓市場在資源配置中發揮決定性作用，才能把縣域鄉村“要素確權化、資源價值化、產業生態化、生態產業化、城鄉融合化”發展潛力和發展后勁轉化為發展優勢；又要靠推動縣域治理現代化來精準把握縣域治理特點和規律、癥結和痛點，通過完善黨委領導、政府主導、統籌發展的工作機制和工作體系，構建縣域領導干部鄉村振興約束與激勵并重、責任和風險共擔的長效治理機制，優化縣域鄉村振興兜底型和發展型政策體系，才能為提高縣域鄉村“產業—生態”協同振興質量效益提供根本保障。同時，也要通過改革和治理去解決縣域內鄉村資源要素增值收益長期“取之于農、用之于城”的利益轉移問題和“農村的地自己用不上、用不好”的政策供給短板，增強縣域鄉村振興自主能力和內源動力。

(二)縣域鄉村“產業—生態”協同振興的集成路徑

推進新發展格局下縣域“鄉村—生態”協同振興不是一個生態經濟學或經濟地理學問題，而是一個在“城鄉中國”時代把具有中國特色的縣域治理作為鄉村振興驅動富民強縣的基本進路，以及作為構建城鄉經濟社會循環體系、推進國家治理體系和治理能力現代化重要一環的政治經濟學命題。這就決定了在新發展格局下要從政治經濟學視角設計縣域鄉村“產業—生態”協同振興的集成路徑，以此為全面推進縣域鄉村振興提供實踐指引。

一是以鄉村“產業—生態”協同振興專項規劃為引領的規劃實施路徑。從公共治理的歷史和現實來看，通過規劃的編制與實施引領經濟社會發展的規劃治理是我國治國理政的重要方式?？h一級不僅要全面貫徹落實好黨中央和國家、省市各級有關鄉村振興與“三農”協同發展政策文件精神，在鞏固好、拓展好縣域脫貧攻堅成果的基礎上接續推進縣域鄉村振興成勢見效，更要在目標集、時間表和路線圖上與“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要相對應，以國家、省級、市級鄉村振興戰略規劃、主體功能區規劃以及國土空間規劃為根本遵循，根據縣情、鄉情和農情，特別是縣域鄉村自然資源稟賦、歷史文化資源、產業發展現狀、國土空間布局、村莊類型分布、基礎設施狀況和市場開放縱深等，編制《縣域鄉村振興中長期規劃綱要(2021—2035年)》。同時，縣一級要圍繞推進縣域全面深化改革總目標和縣域實施鄉村振興“五位一體”總要求，縣委成立經濟體制和生態文明體制協同改革專項小組，從治理體制上破解縣域高質量發展與生態文明建設突出矛盾。在此基礎上，縣一級要把縣域鄉村“產業—生態”協同振興作為鄉村全面振興的優先選項，專門編制和實施《縣域鄉村“產業—生態”協同振興規劃(2021—2025年)》，為縣域鄉村振興筑牢經濟基礎和生態安全防線。

二是以鄉村振興行動主體生態價值觀重塑為關鍵的主體培育路徑?？h域鄉村“產業—生態”協同振興需要具有生態化價值觀、綠色化思維方式、綠色化行為決策和綠色化實踐能力的多元行動主體共同參與形成“合力”才能實現。換言之，只有縣委縣政府、鄉鎮黨委政府、村“兩委”以及涉農企業、社會組織、社會公眾(包括農民群體)主動建構或重塑自身生態價值觀，形成以生態價值觀為準則的縣域生態文化和生態文明體系，才能在推進縣域鄉村“產業—生態”協同振興全過程中建立起多元主體參與共治的綠色行動體系。為此，一方面要推進縣域新時代鄉村文明實踐中心創建全覆蓋，發揮好這一常設性基地和常態化機制在開展鄉村群眾性精神文明創建活動以及推動鄉村社會形成節約適度、綠色低碳、文明健康生活方式和消費模式的作用。另一方面要把教育培訓作為鄉村振興行動主體生態價值觀重塑的根本之策，通過把生態環保意識教育、產業生態化和生態產業化能力培訓納入縣域國民教育和培訓體系，引導鄉村振興行動主體看到縣域綠色增長潛力和后勁，鄉村振興行動主體才會自覺成為城鄉綠色空間的守護人。

三是以現代農業園區和特色優勢產業集群為抓手的產業融合路徑?？h域鄉村“產業—生態”協同振興本質上是構建以鄉村產業生態化和生態產業化為主體的縣域鄉村生態經濟體系，進而實現鄉村產業模式綠色循環低碳發展轉型。首先，要聚焦提高農業質效和產業競爭力，堅持市場化“經營”鄉村導向，樹立“大農業觀、大食物觀、大產業觀”，找準縣域鄉村“產業—生態”協同振興的關鍵、消費升級的方向和供給側的短板，防止縣域鄉村產業選擇的隨意化和短期化。其次，堅持生態優先、綠色發展、質量強農導向，重構以農業生態資源優勢和農業產業特色為支撐的縣域鄉村資源節約型、環境友好型產業體系。最后，拓展農業多元價值和鄉村復合功能，以發展鄉村生態農業、休閑旅游、養生養老、森林康養等綠色化新產業新業態促進縣域鄉村一二三產業融合和城鄉產業融合，加快打造縣域重點鄉鎮多點支撐的國、省、市、縣級現代農業園區，推動縣域鄉村農業優勢產業和特色農產品在“產業鏈”上延伸、在“價值鏈”上增值，不斷形成縣域鄉村特色優勢產業全產業鏈集群效應。

四是以鄉村“三生空間”共生和城鄉空間鏈接為載體的空間整合路徑。國土空間是縣域鄉村“產業—生態”協同振興的重要承載界面，構建科學適度、集約高效、城鄉貫通的縣域國土空間布局體系，是縣域鄉村振興生產力布局的基礎。對于縣域鄉村地域空間界面而言，要以生態宜居的美麗鄉村建設為導向，把鄉村生產空間的農業面源污染治理和產業發展廢棄物資源化綠色化利用、生活空間的人居環境整治以及生態空間的生態景觀、生態廊道建設整合起來；同時，要把鄉村一二三產業融合型生產空間綠色轉型作為重點，實現投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、生產模式生態化和設施綠色化。就城鄉銜接型地域空間界面來看，要把縣域城鄉之間的綜合交通走廊、小流域流經區域作為縣域鄉村“產業—生態”協同振興的城鄉循環連接帶和生態產業布局帶。因而，一方面要通過加強縣域城鄉之間綠色化交通基礎設施建設來破解縣域城鄉經濟社會循環不暢的“腸梗阻”問題；另一方面要通過加大縣域城鄉之間小流域生態化治理來打造流域生態產業帶、濱江公園等，為縣域城鄉空間鏈接和鄉村“產業—生態”協同振興找到新的空間承載。

五是以“三型”制度體系和“三治”治理體系為保障的制度治理路徑?？h域鄉村“產業—生態”協同振興需要約束激勵并舉、權利責任共擔的制度和治理供給作為重要保障。在“三型”制度體系供給方面，要把強制性、激勵型和引導型制度政策作為縣域鄉村“產業—生態”協同振興制度政策供給總框架。一方面，統籌縣域鄉村發展與生態安全，既要健全縣域鄉村生態系統良性循環和生態風險有效管控的生態安全常態機制和政策體系，又要完善縣域鄉村振興綜合績效考核制度，把環保督察、生態績效問責結果納入縣域領導干部推進鄉村振興實績考核。另一方面，要充分運用市場化手段和發揮財政、稅收的作用，建立起縣域城鄉之間互動互補共進、多元行動主體之間激勵約束兼容的“生態環境利益共同體”。同時，強化縣域生產者和消費者責任延伸，明確綠色消費優先領域，增加民生領域綠色產品和綠色服務有效供給。在“三治”治理現代化方面，要充分發揮自治、德治和法治在縣域“產業—生態”協同振興中的合力效應。一方面，通過提升鄉村振興行動主體綠色發展“德性”和“才情”，不斷賦予縣域鄉村振興行動主體自主權利和自治能力。另一方面，要以法治思維和法治方式推動縣域鄉村振興，依據《中華人民共和國鄉村振興促進法》進一步明確縣域不同部門、不同層級、不同行動主體對促進鄉村振興具有的法治化責、權、利內容。

六是以農業生產技術、生態修復技術和現代數字技術為支撐的技術驅動路徑?？h域鄉村“產業—生態”協同振興需要創新性技術賦能?？h一級要把農業生產技術、生態修復技術和現代數字技術作為重點，形成有利于縣域鄉村“產業—生態”協同振興的創新性綠色技術細化清單。在農業生產技術方面，因應縣域糧食安全和重要農產品有效供給的重要地位，縣一級也要重視縣域“米袋子”“菜籃子”的安全自主性問題，提高農業生產技術運用能力，藏糧于地、藏糧于技，以此加強高標準農田建設、提高農業機械化水平和現代種業安全能力。在生態修復和環境治理技術方面，要綜合運用生物工程技術、化學化工技術加大對縣域鄉村人居環境的改善力度。在現代數字技術方面，要把大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術引入到縣域鄉村產業產加銷各個環節中去，推動鄉村“產業—生態”協同振興的治理手段、模式和理念創新，進而實現鄉村治理現代化從數字化、智能化走向智慧化。

五、結語及展望

在我國已經進入到全面建設社會主義現代化國家新發展階段的“入口處”，深入思考新發展格局下全面推進縣域鄉村振興的“來路”和“去路”，既是鞏固拓展縣域脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的必然選擇，又是“城鄉中國”時代以縣域“三農”協同發展形塑縣域經濟社會發展韌性進而提升國家經濟社會發展韌性的戰略取向。面對新時代我國城鄉發展的不均衡、農業農村發展的不充分等“發展”命題，處于黨的組織結構和國家政權結構中的縣這一級，便是決定城鄉融合發展質效和實現鄉村全面振興的“關鍵一環”。進一步看，在新發展格局下，伴隨我國走向以生態文明為主導的高質量發展階段，實現縣域城鎮化和縣域鄉村振興已構成了整個國家綠色轉型的基礎。顯然，堅持以綠色化、生態化為導向的發展取向，構建新發展格局下以城鄉融合高質量發展引領鄉村振興為“主體”、以產業振興和生態振興為“兩翼”驅動的鄉村“產業—生態”協同進路，從“經濟”的單一視野走向“經濟—綠色—治理”的整體維度極大拓展了縣域“生產—生活—生態”一體化功能性鄉村建設的發展空間，也就必然成為新階段基于“空間共生型”縣域鄉村振興進路和模式中的優先方案。

因此，面向現代化國家建設和民族復興偉業的目標任務，在“新階段—新理念—新格局”宏觀戰略決策導向下，要把推進縣域鄉村振興視為一項系統集成工程，在全面推進縣域鄉村振興過程中還應在以下幾個方面加強前瞻性學術研究。一是要逐漸從縣域鄉村“單一”振興向度轉向縣域鄉村“整體”集成振興研究，逐步形成新“發展型”政治經濟學框架下的縣域鄉村振興理論和實踐體系。鄉村研究的經濟、政治、文化、社會、生態等多維度的展開，以及鄉村振興從聚焦“經濟類”發展指標為主向關注“社會類”民生指標為主的實踐轉變，日益顯現出這樣一種趨向：推進縣域鄉村振興盡管受到了政治權力、市場機制、地方文化等主導，但其并非是單純的政治性、市場性或社會性工程，亟須建構一種以創造人民美好生活為價值指向的縣域鄉村振興“發展型”政治經濟學框架。二是在對“脫貧摘帽縣”鄉村振興現實基礎和發展困境綜合評估的基礎上加強縣域鄉村振興“類型化”推進模式研究?？h域鄉村全面振興是以縣域鄉村貧困治理為基礎，推進縣域鄉村振興需要依據縣域貧困治理政策效應和實踐經驗，全面檢視縣域鄉村人口、產業、資源、基礎設施、物流狀況、數字技術、基層治理、縣域經濟等現有基礎、發展瓶頸以及發展趨勢，分類探討城郊融合型、特色保護型、集聚提升型、生態移民搬遷型等“類型化”鄉村振興的“大模式”和不同類型“大模式”下產業、人才、文化、生態、組織等振興的“小模式”。三是強化以“政治方向”“發展活力”和“文明秩序”為內核引領的縣域鄉村“公共性”治理現代化研究?？h域鄉村振興既是關系黨的使命宗旨的政治性問題，也是事關鄉村社會發展穩定的“公共性”治理現代化問題。這不僅需要從政黨治理視域完整揭示縣域鄉村振興的“央—縣”協同治理和縣域治理邏輯，以“組織振興”來發揮縣域內縣委組織和基層黨組織在鄉村振興中的政治引領和戰斗堡壘作用，也需要從公共管理和公共治理視域將基層社會組織、市場主體等“嵌入”到鄉村振興各方面和全過程，進而釋放鄉村振興“發展活力”和賦予鄉村振興“文明秩序”。四是聚焦新發展階段縣域全面推進鄉村振興面臨的“顯性”或“隱性”風險及風險治理研究。維護鄉村改革發展穩定大局、推動黨和國家“三農”政策落地的責任主體在縣一級。同樣，應對全面推進鄉村振興風險和挑戰的主戰場也在縣一級。在加強縣域脫貧返貧風險監測和政策跟進調適的同時，也需要重視縣域鄉村振興風險源甄別、風險點監測和風險流管控，特別要防止相對落后地區和弱勢群體再次掉入“環境—貧困”發展陷阱。