基于大學章程建設視角的政府角色

李愛珍

[摘 要] 隨著社會的發展與法治的進步，現代大學制度發生著重大的變革，推動了大學章程的建設，在此背景下，重新定位政府在大學管理中的角色顯得尤為重要。文章對大學章程建設視角下的政府角色的內涵進行了解讀，分析了當前我國政府在大學管理過程中的權力、職能、責任等方面的角色偏差，并從大學章程建設的視角提出了完善政府角色的對策。

[關鍵詞] 大學制度;章程建設;政府角色

[中圖分類號]G640 ? [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2021） 05-0006-03

大學章程是大學依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的準則，是學校正常運行的制度保障，是政府對大學進行管理和監督的重要依據。在大學各項權力的配置中，章程起著舉足輕重的作用，一方面對辦學者——高校自身的權利和義務作出明確規定，推進大學自我約束，規范其內部管理;另一方面對大學舉辦者、管理者——政府的權利和義務予以明確，對政府進行有效約束，促進依法治校。本文試圖從大學章程建設的視角，分析我國大學制度改革中的政府角色。

一、大學章程建設視角下政府角色的功能

大學在其運行過程中承擔著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、國際交流與合作的重要使命，大學的有序運行是社會發展、國家進步的智力保障，因此，在大學制度改革中政府扮演著什么樣的角色是當前研究的熱門話題。一般來講，政府角色主要指政府在行政管理過程中權利關系的分配、政府職能的轉換和權責關系的明確等方面[1]。從這一定義來看，章程建設視野下的政府角色在大學發展過程中發揮著重要作用，主要表現為三個方面：

（一）協調政校之間的權力關系分配

隨著依法治國的推進，現代大學制度逐漸成熟，大學章程的建設更加規范化。因此，政府應以法律為基礎來正確處理政府與大學之間、大學內組織之間的權力分配，在行使公共教育權力的同時，其行政管理角色則應從管制型向服務型轉變，合理整合現有教育資源，提高資源的利用率，充分發揮政府在大學治理中的宏觀調控作用，大學全力配合政府的行政管理，在這一“權變”的過程中實現政府與大學共治，共同應對管理中出現的問題。

（二）基于有限政府理論的職能分配

政府職能在社會運行中發揮著重要作用，彌補了市場本身的不足，并具有決定、調節和執行功能，表現在教育方面則是為社會提供公共教育產品，規劃教育發展、分配教育資源、確定教育思想、制定培養目標。但是教育具有公共性，它的這種特殊性決定了政府不能隨意替代或限制市場機制對高校管理的影響。因此，政府在提供公共教育產品時應基于有限政府的理念對大學管理進行積極干預，即對大學建設進行投資的同時要有有效的監督，保障高等教育的公平性和公正性，逐漸克服過去政府全面干預的非專業性、低效性和短期性。

（三）承擔在體制運行中的責任

在體制運行中政府責任是指政府在對大學施行行政管理時應該承擔的責任，即政治責任、法律責任、行政責任和道德責任等。在大學的發展過程中，政府制定相應的法規和政策，采取合法的手段將教育的供應和生產分開，而不是壟斷教育的供給渠道或取代整個教育“市場”。隨著大學制度的改革和章程的建設，學校管理體制和治理體系也發生了重大變化，而政府也應該改變集權的管制模式和壟斷的供給方式，主動地承擔相應的積極責任，在明確政府與大學各自責任的基礎上，從大學管理的具體事務中解放出來，宏觀把握大學的發展方向，引導大學健康發展。

二、大學章程建設視角下政府角色的偏差

過去政府對大學事務“大包大攬”，造成自身負擔過重，在重大事件的決策方面難免會有失誤;同樣，也滋長了大學的惰性，遇到事情就找政府，社會力量難以參與到大學辦學中，大學無法按照市場規則運行，抑制了大學的辦學活力。政府角色的偏差阻礙了大學的正常運行，成為當前大學管理制度改革的重點。

（一）政府權力的錯位

政府權力的錯位首先表現為行政指導權的錯位。政府對大學的行政指導主要是指政府及教育行政主管部門在其職能和職責范圍內，為實現一定的教育目的而采取的符合國家法律、法規規定的指導、勸告或建議等行為。理論上講，政府應該在自己的職權范圍內對大學辦學進行相應的宏觀指導、調控和有效地監督，但在具體執行過程中，由于各級政府和教育行政部門并未劃定相應的指導權限，即應該管什么、怎么管，界限不清則導致了政府在管理過程中常常越位，大學也喪失了辦學的自主性。特別是在政治體制改革尚未完善的背景下，各級政府對大學的經濟、政策等關鍵資源的支配常以行政命令進行強制管理，影響了大學發展的主動性，而改變了政府行政指導的初衷。

同時，隨著高等教育的發展大學制度逐漸成熟，大學制度的建立意味著大學將要在政府的宏觀指導下，依法辦學，民主管理，不斷擴大辦學的自主權，而實現這一目的的前提是理順政府和大學之間的權責關系。但在實際操作過程中，政府往往過多地干預了高校辦學自主權，在制定教育政策法規時忽視了大學在類型、區域等方面的差異性，導致大學管理模式的僵化。

（二）政府職能的缺位

政府職能缺位主要表現為在大學行政管理過程中，政府未能真正履行自身應該承擔的職責。主要表現為三點：一是政府提供公共服務的職能缺位。政府為大學提供公共服務方面有失公平，重視重點大學的發展，輕視普通大學建設，因此在為大學提供公共服務時往往厚此薄彼，導致不同層次的學校社會認可度存在很大差別，阻礙了一些地方性普通大學的發展。二是辦學經費投入的職能缺位。當前，政府是我國公辦大學的經費投入主體，但由于學校類別、層次以及各地經濟發展狀況的差異，政府對高校的撥款標準不一，投資體制不順暢，并沒有完全按照法律規定向大學撥付足額的辦學經費，導致經費運轉緊張，難以保障教學、科研活動的正常運行，影響了大學教育質量的提升和可持續發展。三是教育立法的職能缺位。受傳統“官本位”思想的影響，行政對社會資源的支配和控制現象依然比較嚴重。因此，大學管理中必須要有規范的制度來協調，而規范的制度除了《教育法》《高等教育法》以外，還需政府制定各項政策法規及章程。目前，我國多數公辦大學制定了章程，但還在逐步完善的階段，對大學的管理還缺乏指導性和操作性。大學各項管理政策法規制定的不完善、不規范等現象影響了大學發展，使得大學在治理過程中無法可依。

（三）政府責任的失位

《高等教育法》規定了政府的各項責任，在高校運行過程中政府承擔起自身的責任，但在監督責任和引導責任方面還有所欠缺。首先表現在政府監督責任的失位?！陡叩冉逃ā访鞔_規定了政府是高校的監督機關，這一規定表明政府與高校之間形成了法律監督關系。政府若要實現對高校的有效監督，一是要明確監督的內容，二是要明確監督方式。在監督內容方面，《高等教育法》規定高校在辦學水平、教育質量和財務活動等方面應該依法接受政府監督。關于政府對高校的監督方式，《高等教育法》中并未明文規定，高校在接受政府監督的過程中無法可依，導致監督渠道不夠暢通，監督效果難以保障，因此，教育質量不高、教育不公平的現象依然存在。長期以來，在我國高等教育的管理中政府扮演者“全能者”的角色，對高校事務大包大攬，部分高校養成了凡事“等、要、靠”的思想，甚至是完全根據政府的行政指令行事，導致高校辦學定位不準，特色不鮮明。而事實證明，高校辦學定位在遵循社會分層分工理論的基礎上還要考慮自身的優勢所在，盲目照抄照搬其他高校的辦學定位都是不可取的。只有充分了解社會需求、分析自身的優勢與不足才能為自己清晰定位，專業建設和課程設置才能滿足社會需求，更好地服務于社會。而此時政府應該做好引導者，嚴格掌握各種審批程序，避免高校辦學的盲目性和資源浪費。

三、大學章程建設視角下政府角色的完善

（一）重新定位政府角色，明確政府的權責利，是章程建設的核心內容

在大學的管理中政府扮演者多重角色，且是具有決定性的主導力量，導致大學在其發展過程中過度依附政府。因此，在章程建設背景下，我們必須重新理解政府角色：一是從權力層面上看，政府作為所有大學的管理者，只是公辦大學的舉辦者，政府應該把辦學的權力交還大學本身，使之成為獨立法人實體。二是從管理層面上看，政府對大學主要實行宏觀式管理，履行對大學的規劃和協調職能，提供優質服務，創設良好的發展環境。三是從法律層面上看，改變政校之間單一的行政隸屬關系，建立行政關系與法律關系并存的局面。政府有效監管大學的資產運行和重大戰略的實施，同時，大學作為獨立的法人實體，對政府也的行為也有監督的權利。

然而，法治的進步、社會的轉型必然導致政府角色的分化以及政校之間權責利的重新調整。首先，由全能政府轉變為有限政府。政府應該由傳統的“無所不能”轉變為“放管服”相結合的角色，[2]與大學建立平等、互利的合作關系，運用法律、經濟、行政手段加強對高校的引導。其次，由管制型政府轉變為服務型政府。改善政府管理方式的重要切入點是突出政府的服務性，通過制定合理的政策、法規，創設公平的教育投資環境、建立良好的教育激勵機制、吸納社會優質教育資源為學校發展提供有利的平臺。最后，由人治型政府轉變為法治型政府。在大力推進依法治校的背景下，政府必須依法規范自身的管理方式，限制自身的權力，為大學的正常運行提供良好的法制環境。[3]

（二）轉化政府權力，轉變政府管理理念，是章程建設的關鍵所在

長期以來，我國大學發展過多地依賴政府的意志，管理行政化特征凸顯，教育教學的創造性和特色不夠突出。在章程建設背景下首要問題是處理好政校關系問題和大學內部各組織之間的關系問題，實現大學教育權力在政校之間和大學內部各組織之間合理分配與制衡，提高大學的辦學自主權。1999年教育部在其下發的《關于加強教育法制建設的意見》中規定：“各級各類學校特別是高等學校要提高依法管理學校的意識，依據法律、法規的規定，盡快制定、完善學校章程，經主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學”，這一規定為大學教育權力的分配提供了依據。隨后，教育部將章程建設作為大學重要考核內容之一，但由于大學基本制度的制定主要從政府角度出發，大學的主體地位并不明確，政校之間的權力界限并不清晰，權力部門在實際管理過程中并未對具體制度及內容及時更新和修正，存在諸多問題。另外，《高等學校章程制定暫行辦法》規定：高等學校章程不僅是高等學校依法自主管理，實現依法治校的必要條件，也是明確高等學校內外部權利義務關系，促進高校完善治理結構、科學發展，建設現代大學制度的重要載體。[4]而章程的核心內容則是合理配置政校之間、校內各組織之間的教育權力，明確各主體的權責利，以章程為準則，對大學日常工作進行宏觀管理和監督，以章程來約束政府對大學辦學的活動的干預，使大學成為獨立的法人實體。

（三）轉變政府職能，實現教育權力下放，是章程建設的價值選擇

政府職能反映了一個國家在行政管理方面的實質與方向，而我國政府在大學發展中承擔什么職能，學術界尚無定論。但從章程建設的視角來看，一是政府在教育管理職能方面要實現兩個轉變。一方面政府要退出微觀管理領域，將權力下放，把辦學權移交給大學，對于一些輔助性的社會職能交給社會或相關的中介組織，實現權力在不同主體間的制衡。另一方面政府對大學的管理要由微觀管理走向宏觀調控，由管制走向服務，由直接命令式的管理走向間接引導。政府職能的轉變關鍵是把握好管的度，逐漸引導一些社會力量和個人共同參與大學治理，更好地為大學發展服務。[5]二是轉變辦學經費投資的渠道和方式，完善投資體制。當前公辦大學辦學經費主要來源于政府撥款，國家對教育經費的投入非常重視，對經費的增長、來源、使用、管理等方面做了全面部署。另外，還應重視多渠道籌集教育經費，意識到社會融資的重要性，并給予政策上的支持，建立規范透明的融資機制。對于大學辦學經費的投入方式還要有所轉變，即政府保證最基本的撥款標準外，還要根據大學教育資源的使用效果和效率作為撥款的重要標準。大學融資渠道和投資方式的多元化既可以防止政府對大學辦學的強制性干預，還可以調動大學自身的積極性和創造性。

（四）明確政府責任，規范政府管理手段，是章程建設的目的

一是制定教育法律法規，完善法律體系。政府有教育立法的責任，政府應該根據社會發展與教育改革需要，不斷修正、完善教育法律法規。通過立法，一方面明確政府、大學與社會在教育管理體制中的權限與職責，行使權力的方式與手段，理順政校關系，規范政府與大學行為;[6]另一方面完善法律救濟制度，界定救濟渠道，當政府沒有依法履行職責導致大學利益受到侵犯時，大學可以進行行政復議以維護自身的合法權益。二是制定教育發展規劃，引導大學健康發展?！陡叩冉逃ā返诹鶙l規定：國家根據經濟建設和社會發展需要，制定高等教育發展規劃。2010年，國家以綱要的形式對高等教育的教育質量、人才培養質量、科學研究水平、社會服務能力、辦學特色等方面做了全面規劃與部署，明確在今后一段時期內大學的發展任務與目標，有利于政府對大學的宏觀調控，保障大學內部各組織之間協調發展，促進教育資源有效利用，引導大學健康發展。三是完善監督機制，做好政府對大學的監督。如前文所述，目前法律沒有明文規定政府采取何種方式對大學進行監督，但在實踐中政府往往采取教育評估的方式對大學的辦學進行全方位監督，因此，政府一方面應該加強高校評估體系的建立，逐漸完善評估機制，優化評估標準，成立專業的評估隊伍，優化評估行為;另一方面要建立社會評估機制，提高社會力量參與大學治理的積極性，彌補政府評估的不足，全方位、多角度的監督大學發展。

參考文獻：

[1]韓繼偉.高校教育管理體制中的政府角色問題研究[D].長春：吉林大學，2011：6.

[2]姚瑤.基于契約理論的我國政府與大學關系研究[D].大連：大連理工大學，2018：29.

[3]張圣祺.治理理論視域下我國政府與大學關系研究—以政府為重點分析對象[D].長春：吉林大學，2012：104.

[4]《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）自2012年1月1日起施行[EB/OL].（2012-01-10）[2020-05-19].http：//www.chsi.com.cn/jyzx/201201/20120110/276588136.html.

[5]張玉磊.高校利益相關者治理模式及其構建[J].黑龍江高教研究，2019（4）：41.

[6]石耀月，鞠法勝.我國高校治理體系中的權力探析[J].教育觀察，2018（7）：12.

（責任編輯：張宏玉）