應對老齡化關鍵是解決未備已老問題
——訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成

? 趙曉明

當前，養老事業發展面臨哪些難題？邁向中度老齡化社會，將帶來什么樣的影響？圍繞相關問題，2021年全國兩會期間《中國社會報》記者專訪了全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。鄭功成認為，老齡化是人口結構變化的自然進程，應對老齡化，關鍵不是“富不富”的問題，而是有無做好迎接老齡化時代準備的問題。

記者：到“十四五”末，我國60歲及以上老年人口規模將達到3億人，進入中度老齡化社會。從輕度老齡化社會邁向中度老齡化社會，將會產生什么樣的影響？

鄭功成：“十四五”期間，20世紀60年代出生高峰期出生的人口將進入老年，預計到2025年我國60歲和65歲以上人口占總人口比重將分別達到20%、14%。從輕度老齡化社會邁向中度老齡化社會，將產生全面、深刻而持久的影響，主要表現在以下方面：

其一，家庭結構已經發生深刻變化。我國家庭結構已經從傳統的大家庭轉化為小家庭。在家庭內部，老年人占比直線上升，兒童數量持續減少。在人口始終處于高流動性狀態和人戶分離現象常態化下，傳統家庭服務保障功能持續大幅度弱化，養老問題已從家庭問題轉化為社會問題，而且對人際關系、代際關系及家庭內部經濟流動、生活方式及價值觀念的變化產生深刻影響。不僅如此，原來由家庭延伸出來的親友相濟、鄰里互助以及計劃經濟時期單位提供相應保障的傳統亦已式微。

其二，老齡化對社會撫養比和勞動力供給產生巨大影響。一方面，需要撫養的老年人占比在持續快速提高，家庭壓力日益增大。另一方面，適齡勞動人口快速下降。這意味著必須有發達的社會化養老服務體系才能滿足老年人生活的需要。

其三，老齡化給消費結構、就業結構、產業結構等帶來深刻影響。老年人口的快速增長決定了老年人群會成為消費市場的重要群體，要求適老產品極大豐富，這決定了為老年人供應產品及相關服務的產業會得到持續發展，相應地也會對就業結構產生影響，并促使國民經濟產業結構朝著滿足老年人需要的方向發展。

其四，老齡化對社會保障制度造成深刻影響。一方面，伴隨老年人口的急劇增長，領取養老金者越來越多、繳養老保險費者相對減少，進而使養老制度的財務負擔持續加重。另一方面，老年人醫療和健康維護成本會持續上升。此外，伴隨老齡化而來的還有高齡老人與失能、半失能老人的不斷增長，對護理需求會持續增長。

其五，伴隨老年人口占比快速上升，對中華文化的影響也異常深刻。當一個家庭中老年人屬于少數的情形下，老年人會成為家庭重視的對象。當老年人數量上升而兒童數量日趨減少的情形下，兒童會成為家庭重視的對象。這種現象必然影響傳統文化與倫理觀，使重塑新時代的倫理與價值觀成為必要。

綜上，人口老齡化既是關乎個人及家庭生活狀況的民生大問題，也是關乎就業、消費、產業經濟、社會保障、文化倫理等發展的重大問題。正是由于老齡化的加速行進及其全面而深刻的影響，我國未來人口老齡化問題將由個體、家庭的問題向群體、社會問題轉變?！笆奈濉逼陂g將是全面應對老齡化的關鍵性窗口期，必須盡快調適相關制度安排并對養老服務等進行合理布局。

記者：我國各地經濟發展程度不一、老齡化程度不同。迎接老齡化時代的到來，當前還面臨哪些問題？

鄭功成：將應對人口老齡化上升為國家戰略，支撐決策的是人口結構的發展變化、廣泛的民意基礎與社會共識，但長期以來，我國理論學術界流行的觀點是“未富先老”，這一論點雖有一定道理，但并不完全符合事實，也不利于全方位應對老齡化。窮有窮的養老辦法、富有富的養老煩惱，對老齡化時代的到來與加速發展，我國面臨的主要是各種準備仍然不足，這集中表現在以下五個方面：

第一，思想準備不足。在老年人口占比持續快速提升、少子高齡化趨勢不可逆轉的進程中，我們還是以舊標準來看待老年群體，不是將老齡化視為國家發展進步的重大成果，而是簡單地視為可能拖累國家發展進步的消極因素；不是積極倡導并在全社會采取有效行動推進健康老齡化、積極老齡化，而是相對消極地將老齡化視為嚴重的社會問題并過度強調老有所養而忽略老有所為，等等。這表明我們應對老齡化的思想觀念尚未真正全面革新，必將影響相關制度安排與行動的有效性。

第二，社會保障體系尚未成熟、定型。盡管我國已經構建起了世界最大規模的社會保障體系，但各項制度均未成熟，質量還有待提升。例如，法定養老金制度還未實現全國統籌，醫療保障制度還在改革深化中，關乎高齡老年人、失能老年人切身利益的長期護理保險制度還處于試點初始階段，基本養老服務制度尚未建立，等等。這些均表明我國社會保障體系還不足以滿足老齡化從輕度向中度發展的需要。

第三，現實障礙尚未化解。一方面，退休人員異地養老很常見，如果再因循傳統的戶籍制度并將相關社會保障與基本公共服務建立在戶籍制度上，老年人的生活便很難得到有效保障。另一方面，現行政策規制下的農村宅基地政策影響農村老年人向城鎮流動。這些障礙若不掃除，便不可能根據老年人的意愿與需要來合理配置老年保障資源和合理布局老年保障設施，亦會使面向老年群體的相關服務喪失精準度，最終結果必定是影響老年人的生活質量和適老經濟的發展。

第四，老年人的社會參與途徑不暢。大多數老年人退休后需要社會參與的途徑并繼續發揮作用，但當前退休人員再就業規制缺失，豐富的老年人力資源得不到有效開發。因此，黨的十九屆五中全會明確提出積極開發老齡人力資源，顯然具有很強的針對性。

第五，適老產業發展滯后。老年人口占比持續大幅度提升，不僅是需要養老保障及相關服務的龐大群體，同時也是具有特定消費需求并具備相應消費能力的龐大群體，但我國事實上還未將適老產業作為重要的戰略性支柱產業來發展。如老年人需要的輔助性器具、社會化的養老服務、老年人的健康管理服務以及適合老年人重新進入工作狀態的領域開發均明顯滯后，致使低齡健康老年人無用武之地。

綜上，在嚴峻的老齡化形勢面前，我國還未做好應有的準備。我們要緊緊抓住“十四五”關鍵窗口期，全方位地采取積極有效的措施，以應對老齡化帶來的挑戰，并將其及時轉化成為國家發展和現代化的新動力。

記者：從“十四五”開始，我國進入全面應對老齡化的新發展階段。站在新的歷史起點，應當如何作為，構建完善的政策體系，讓老年人享受更加優質的養老服務？

鄭功成：以《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》為主線，應全方位加速構建有效應對的政策體系，下大力氣補齊短板并提質增效。

創新思維，確立新觀念。不能只將關注點放在養老保障上，還要將注意力放在如何有效開發老年人力資源上，讓老年人在共建共享中繼續參與社會建設與社會發展，并在其中扮演重要角色，獲得應有的尊重。同時，調適代際關系、家庭關系與社會關系。尊老愛幼應當與減輕中青年壓力并重，并有組織地建立和推進老年人社交網絡。此外，還要增強系統思維，將應對老齡化和維護人口均衡增長有機協同。

調整目標，理清思路。在不斷滿足老年人美好生活需要為總目標的前提下，確立分目標：在養老金方面，著力推進基本養老保險制度的統一公平，真正促使企業年金成為適度普惠的制度安排，全面發展個人養老金業務，用多條途徑激勵個人積累養老財富。在養老服務方面，著力支持老年人居家養老，以解決大多數老年人的養老問題，以充分的機構護理服務供給來滿足失能、高齡、空巢老年人的需要，以成熟的長期護理保險制度來解除失能老人的后顧之憂，以常住人口需要取代戶籍人口為依據完善養老服務設施，以適應人口的高流動性與人戶分離現象的常態化。在老年人力資源開發方面，應當統籌規劃并出臺完整的政策支持體系，為低齡、健康老年人重新參與社會提供政策支持與出路，并借此引領進入積極的老齡化社會。

改善制度供給，采取差別對待、多元并舉策略。一是必須確立以常住人口為基本依據并順應人口流動客觀規律應對老齡化的政策取向，改善我國的相關制度供給。二是分地區精準施策，因地制宜地調整政策體系并配置資源。三是分類分層精準施策。必須承認，不同類別、不同層次、不同家庭背景的老年人的需求是有區別的，在確保普惠性養老服務的前提下，應當根據需要確立相應的政策體系，配置相應的公共資源并帶動市場資源與社會資源。在持續壯大物質基礎的條件下，以多層次、多樣性的養老保障機制滿足不同老年群體的需要。

著力提高老年人保障的法治化水平。目前，養老保險、養老服務、醫療保險、護理保險、老年人力資源開發等均無專門的法律法規規制，基本上處于各種政策性文件主導之下，這既不利于維護老年人的合法權益，也導致了各種政策五花八門，各地差異性很大，進而影響了制度的公平性、規范性，這種局面應當盡快改變。因此，“十四五”期間，應高度重視老年保障領域的法制建設，力爭基本制度安排能夠上升到法律規范的層面，做到以法定制，明責賦權；依法實施，有序運行。只有讓制度運行在法治的軌道上，才能行穩致遠，并為老年人和各參與主體提供清晰、穩定的預期。