境外投資項目“三維四層”檔案管理體系的構建與實施

劉凱 王洋

摘要：境外檔案管理是高質量開展境外業務和投資建設項目的一項基礎性工作，也是推進境外企業合法合規、降低風險、加強內控，維護國家利益和企業權益的根本要求。文章為加強境外檔案管理，以投資項目為例提出了“三維四層”的檔案管理體系：從“投資項目生命周期維”“檔案管理階段維”“檔案類別維”的三個維度和“組織層”“制度層”“管理層”“保障層”的四個層次，為境外企業系統化開展檔案工作構建完整的管理對象，以期為境外檔案工作的規范化管理提供借鑒。

關鍵詞：境外投資項目 境外檔案 檔案管理 檔案管理體系

“一帶一路”倡議為中國企業“走出去”設立企業、承擔項目帶來了前所未有的機遇。隨著境外投資版圖的快速拓展及國際化經營的迅猛發展，隨之產生的檔案數量呈幾何倍數增長，檔案來源越來越復雜、內容越來越豐富、形式種類越來越多樣，加強境外檔案管理的重要性及緊迫性日益凸顯。如何立足于境外項目檔案的差異性、特殊性，系統性地做好境外檔案管理，是檔案工作者面臨的新挑戰。本文從工作實踐的角度總結規律，以境外投資項目為例提出“三維四層”的檔案管理體系，旨在為加強境外檔案管理提供思路，為做好境外檔案工作添磚加瓦。

一、境外投資項目“三維四層”檔案管理體系構建與實施的背景

（一）服務企業生產經營，保障境外投資高質量發展的需要

構建有效的檔案館管理體系，通過查證、參考、利用檔案信息，能有效保障境外投資項目的高質量發展。在項目開發期、建設期和運營期，檔案為項目科學決策、履約管理、運行維護等提供可靠依據；在項目出售轉讓、股權調整、移交等資產處置活動中，檔案作為項目資產的重要組成部分，可以充分證明項目質量的符合性、各項技術的先進性等，有效維護資本保值增值。

（二）滿足風險內控要求，維護境外投資合法權益的需要

境外投資面臨風險紛繁復雜，對企業內控、風險、合規管理提出了較高要求。檔案能直接記錄和證明企業各項境外投資業務的合法性、合規性，國內及所在國的審計、檢查及資產監管需要真實、完整、準確的檔案作為“可追溯”“可驗證”的重要工具。同時，檔案作為原始憑證，是法律訴訟、爭端處理、權屬確認等活動的重要憑據，可以有效維護企業權益。

（三）適應境外檔案特點，提升境外檔案管理水平的需要

處于境外動蕩政治環境、復雜法律環境、多元文化環境、偏遠地理環境的同時，境外檔案管理也面臨著制度不健全、基礎配套設施不全、專業人員缺乏、工作條件差等諸多不利因素。由于缺乏成熟的模式和經驗，企業面臨著境外檔案失控導致資產損失、商業秘密外泄的風險，境外檔案管理亟須加強。

二、境外投資項目“三維四層”檔案管理體系的構建

筆者在總結境外投資項目檔案管理規律和特點的基礎上，明確境外檔案管理工作目標和主線，從而構建出“三維四層”的管理體系，如圖1所示。

所謂“三維”是指以“檔案管理階段”為X軸、“檔案類別”為Y軸、“投資項目生命周期”為Z軸架構的三維坐標?！皺n案管理階段維”分為創建、收集、整理、歸檔、保管、利用、處置七個階段?！皺n案類別維”包括文書檔案、會計檔案、項目檔案、合同檔案、科研檔案、設備檔案、特介檔案等?！巴顿Y項目生命周期維”分為項目開發、融資、建設、運營、移交五個階段。通過“三維”模型能夠直觀展示境外投資項目檔案業務工作內容，為系統化開展境外檔案管理定義了完整的管理對象和框架。

所謂“四層”是指圍繞“三維”境外檔案業務框架，實施組織層、制度層、管理層、保障層的“四層”檔案管控體系?！敖M織層”通過頂層設計，建立“兩級平臺，三級管控”（國內公司總部、境外項目公司兩級檔案管理平臺，實現國內公司總部對總部各部門及境外項目公司、境外項目公司對其各部門及承包商、各承包商對分包商三級管控）的組織體系；“制度層”通過編制制度范本，健全“所在國優先”的境外檔案管理制度體系；“管理層”通過實施全程管理，確保境外檔案管理“四個全覆蓋”（項目階段全覆蓋、檔案類型全覆蓋、檔案業務流程全覆蓋、項目參與方全覆蓋）；“保障層”通過采取保障措施，實現檔案管理體系有效落地。

通過在國內總部、境外項目公司實施檔案信息系統建設，將“三維四層”管理體系的管理內容、主要流程嵌入到信息系統，促進境外項目檔案實現規范、高效的管理。

三、境外投資項目“三維四層”檔案管理體系的實施

（一）堅持目標引領，明確境外檔案管理“五化建設”主線

圍繞企業戰略方針，明確境外檔案工作目標，即建立境外檔案全宗，確保各類境外檔案收集齊全、系統有效、安全保管、開發利用，實現檔案信息資源的集成和共享，為企業境外投資和生產運營提供系統有效的檔案信息服務。為實現這一目標，應明確境外檔案管理工作主線，做到持續探索境外檔案管理規律，推進“五化建設”，即管理制度化、業務流程化、工作標準化、管理信息化、價值最大化。

（二）做好頂層設計，建立“兩級平臺，三級管控”的組織體系

應建立起“兩級平臺，三級管控”的境外檔案管理組織體系，如圖2所示。在國內公司總部、境外項目公司兩個層面，搭建兩級檔案管理工作平臺，形成三級管控體系。在公司總部成立檔案工作領導小組，檔案工作領導小組下設辦公室，制定實施境外檔案工作發展規劃，建立管理體制和工作制度，組織境外檔案檢查、指導、考核、培訓和驗收等活動。境外項目公司以投資方為引領，組織成立項目檔案工作領導小組。領導小組主要負責建立健全本單位檔案管理體制和工作機制，做好境外檔案的收集、保管、統計、利用及鑒定處置等工作。此外，投資方應要求主要承包商建立對其國內外分包商檔案管理的管控體系，以落實其檔案管理要求。

（三）編制制度范本，健全“所在國優先”境外檔案管理制度體系

為推進境外項目公司盡快建立健全檔案管理制度體系，國內總部在制定總部境外檔案管理制度體系的同時，應組織編制一套境外項目公司檔案管理制度范本。境外項目公司在“所在國優先”的原則下，在制度范本的基礎上適應性地修訂，快速建立項目公司檔案管理制度體系，使各類型境外檔案的形成、收集、整編、利用等工作都有章可循。

（四）實施全程管理，確保境外檔案管理“四個全覆蓋”

將檔案工作納入項目全生命周期管理，以實現“項目階段全覆蓋、檔案類型全覆蓋、檔案業務流程全覆蓋、項目參與方全覆蓋”。

1.以檔案專項驗收為導向，加強境外項目檔案管控。如圖3所示，實施以檔案專項驗收為導向的境外項目檔案管理，堅持“事先介入、事中控制、事后驗收”，確保項目檔案的完整、準確、系統、規范。

（1）事先介入。一是在法律環境盡職調查中關注東道國是否有檔案管理相關法律條款，加強對法律風險的防范。二是檔案人員參與合同審查，重點審查檔案章節和條款，保證檔案條款的完整性、適用性。同時，在合同中將檔案管理納入履約考核，作為合同款支付的前置條件。

（2）事中控制。公司總部實施“三個納入”：納入對境外項目公司的年度經營業績考核及對總部各部門的年度考核，與獎勵系數掛鉤；納入對境外項目公司的檢查、審計事項，檢查重點檔案的歸檔情況；納入公司評優獎勵體系。境外項目公司實施“六項措施”：召開檔案工作專項會議，部署重點任務；制定檔案工作計劃，落實管理責任；依托檔案工作領導小組，建立定期協調會議機制；定期開展專項檢查，實施閉環管理；開展檔案管理考核；組織有針對性的業務培訓。

（3）事后驗收。將檔案專項驗收作為境外投資項目竣工驗收的前置條件，通過檔案專項驗收鞏固“事先介入、事中控制”的實施效果。

2.緊抓關鍵節點交接，保證無縫銜接。針對境外投資項目周期長、國內外參與方多、檔案來源和內容廣泛、檔案運動路徑復雜等情況，將控制關鍵節點交接作為落實境外檔案全程管理的切入點和突破口，設置投資階段向建設階段交接、建設階段向運營階段交接、運營階段向東道國政府或收購方交接、參建單位向項目公司交接、運維單位向項目公司交接、項目公司業務部門向檔案部門交接等六個關鍵節點。

3.制定管控關鍵要素，落實清單式管理。制定“三大類、十二項”境外投資項目檔案管理關鍵要素，緊抓“要素管控”，指導境外檔案全過程管理，如圖4所示。

（五）采取保障措施，實現境外檔案管理體系有效落地

1.堅持人員培養，加強隊伍建設。加強總部檔案人員配置，境外項目檔案管理專職人員優先選擇具有檔案專業背景或具備豐富經驗、認同企業價值觀、忠誠可靠的人員；兼職人員要以檔案工作為主要工作內容，同時綜合考慮其他工作需求進行選聘。應為境外檔案人員參加繼續教育、職稱評定創造條件，鼓勵檔案人員參與所在國檔案工作者學、協會組織。

2.堅持經費投入，提供物質保障。將檔案業務經費列入年度經費預算。根據項目實際建立檔案庫房，配置設備設施及檔案裝具，確保檔案安全保管。

3.堅持培訓宣傳，強化全員意識。在員工入職或外派前，將境外檔案管理的相關要求納入培訓內容，提升境外業務人員的檔案意識和技能。組織開展多種形式的檔案宣傳工作，提升領導層、業務人員的檔案證據、資產和風險意識。

4.堅持復盤創新，實現螺旋上升。對重點項目、工作節點進行復盤，找出境外檔案管理的亮點及不足，分析問題及其產生原因，及時總結經驗并改進應用。

（六）建設信息系統，提升境外檔案管理信息化水平

積極應對信息技術廣泛應用給境外檔案管理帶來的機遇。在項目管理信息化系統（PRP）中開發文檔管理模塊，實現文件的分類、上傳、版本控制、查詢及歸檔管理。推進境外項目開發部署檔案管理信息系統并與業務系統建立接口，適當簡化系統功能，簡化系統操作，增強系統兼容性及備份，實現資源數字化、服務網絡化，確保境外檔案信息資源的有效利用。

*本文系國家檔案局2019年科技項目“‘一帶一路倡議下中央企業境外檔案管理研究”（批準號：2019-R-15）成果之一。

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[3]蔡盈芳.《企業境外檔案管理辦法》內容要點[J].中國檔案，2019（2）：30-31.

作者單位：1.中國電建集團海外投資有限公司2.中國電力建設集團有限公司