龍游探索農民集聚新模式開辟小康社會新路徑

浙江省龍游縣農業農村局 （324400） 勞志平

（本文作者系浙江省龍游縣農業農村局局長）

（本欄編輯：路 仁）

城鎮化是農業農村現代化的必由之路，是新時代解決城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分等問題的關鍵舉措。近年來，浙江省龍游縣抓住新型城鎮化發展趨勢，加快人口內聚外遷、進城入鎮，超級版美麗鄉村大花園士元實驗區就是一個典型。

1.對士元實驗區農民集聚模式的分析與思考

龍游2018年啟動超級版美麗鄉村大花園士元實驗區建設。計劃通過“山水林田湖草路人房”一體化打造，“空間重構、山河重整、鄉村重生”，打造“詩畫般花園、高顏值產業、新農人社區、超級版鄉村”。

（1）集聚方式上更“科學” 根據“宜工則工、宜商則商、宜農則農”的原則，按照“721”梯度安置導控體系，即農村地區遷出人口70%進入中心城區、20%進入鎮區（含特色小鎮）、10%進入鄉鎮中心村。確定三種安置方式：一是在當地遷建集中安置，新建“茶韻小鎮”新農人集聚區；二是公寓式進城安置，向縣開發區集聚小區和城區集聚小區安置；三是分散式安置，允許搬遷農戶以“金房券”方式分散安置,自主選擇到城區購買商品房。同時，創新“宅基地換養老”安置模式，對部分五保戶、低保戶、建房困難戶通過老年公寓安置。安置對象自愿退出宅基地使用權，歸村集體所有，即可無償使用由村集體出資建造的老年公寓直至其過世。

（2）政策讓利上更“優越” 為降低農民搬遷成本，士元實驗區建成后，以建設成本價確定房屋安置價，調動農民進城入鎮積極性。士元實驗區“金房券”認定安置房基準價為：文成小區公寓按2480元/㎡，茶韻小鎮公寓按1200元/㎡，茶韻小鎮排屋按1480元/㎡，遠低于市場價。如文成小區周邊房價為12000元/m2，以100平米計算，相當于增加了95.2萬元財產性收入。且集聚小區允許每戶增購10㎡優惠價面積，增購基準價為：文成公寓按3600元/㎡，茶韻小鎮公寓按2000元/㎡計，方便了農戶選房調劑。

（3）集聚區位上更“合理” 2018年起全縣共規劃了“5+5”共10個農民集聚點建設，針對士元實驗區，縣里在城市規劃區內拿出基礎設施完備、公共服務配套、交通出行便利的地塊建設集聚小區，將小區土地性質轉為國有劃撥住宅用地?；拘纬伞疤荽魏侠?、重點突出、特色鮮明、相互銜接”的集聚小區規劃布局，農戶可根據就業、就學、就近等需求選擇不同的小區安置。同時，通過“一橋一路一港一樞紐”、城市跨江東進、老城區改造，加快城鎮能級提升，增強對農村人口的吸附力，為促進“就地城鎮化”提供條件。

（4）補助獎勵上更“優厚” 士元實驗區對合法產權的建筑，通過評估可享受重置成新價補償。對“三改一拆”規定暫緩拆除的附房，同意每戶40㎡的附房面積，可享受重置成新價補償。對部分未確權登記的房屋，認定為審批限額內的，仍可享受重置成新價80%的補償。同時，對集聚農民給予每戶搬遷補助費（按2次計）、簽約騰空補助150元/㎡、網格補助4000元/人、省定整村搬遷補助8400元/人等補助費。此外，每年定期給予農戶臨時安置費（按年度支付）。以3口之家為例，審批限額內建房僅各類補助就達7萬～10萬元，產權房屋補償在40萬～70萬元不等，除可滿足異地搬遷選房安置外，還有一定結余。

（5）戶型搭配上更“靈活” 茶韻小鎮規劃建設160㎡、200㎡、260㎡三種戶型的聯排及100～260㎡的公寓，文成小區為100㎡、130㎡、160㎡公寓，可滿足小戶（1～2人）、中戶（3～4人）、大戶（5～6人）以及7人（含）以上超大戶四種類型建房戶的安置需求。針對人口多，有區分安置需求的大戶及7人以上戶，在戶型及小區配置上進行科學調配。其可選擇文成公寓160㎡和人均65㎡的茶韻小鎮公寓，也可選擇茶韻小鎮大戶聯排280㎡+（n-5）*65㎡、公寓或中戶型聯排220㎡+（n-4）*65㎡、公寓（n為人口數）。如果選擇小于160㎡的文成公寓，剩余安置面積則按2倍標準選擇茶韻小鎮公寓。此外，如果父母及子女均有合法獨立宅基地，父母還可按原合法住宅對等面積選擇文成小區、茶韻小鎮公寓或茶韻小鎮小戶聯排（需原住宅合法建筑占地面積符合一定條件）。

（6）權益保障上更“充分” 搬遷集聚政策中不論農民是否有合法產權房屋，只要有建房資格都享有安置權益，包括長期無建房能力的低收入農戶。此外，集聚簽約后，對新產生的建房戶（指新生子女及嫁娶導致的建房戶增加）依然可按大中小戶（需扣除本次已安置建房人口核定），仍可享受公寓型“金房券”安置，對新增建房人口使建房戶型變大或大戶建房人數增加的，補足茶韻小鎮公寓安置面積。同時，圍繞“市民權益可享受、農民權益可保留”的政策導向，保留了集聚農民承包地收益權，創新承包地“糧票化”、糧票貨幣化的租金支付模式，推進土地向產業集聚、向優質企業和特色產業流轉，農民搬遷集聚后仍可定期收取土地租金，實現遷得出、轉得了、穩得住、能致富的目標。

2.存在的現實問題

士元實驗區首輪簽約率高達97.23%，騰空交接率81.36%，刷新了龍游歷史上體量最大的搬遷“簽約”“騰空”雙記錄，但也存在一些問題。

（1）城鎮能級低吸引力小 經調查，第一批簽約的農戶中有1187戶選擇在茶韻小鎮安置，只有435戶選擇在文成小區安置，選擇在經濟開發區龍崗小區的寥寥無幾?？梢?，城市空間拓展緩慢，公共服務水平不高，對農民轉移吸引力不足。開發區雖有地緣優勢，但公共服務配套不全，空氣、水質等環境不佳，優勢產業不明顯，務工收入低，直接影響農戶入駐積極性。

（2）農民進城入鎮適應性不強 農民集聚首先應解決就業問題。被調查的112名農戶中，表示進城最擔心的是就業的有98人，高達87.54%。據統計，士元實驗區總人口4614人，人口結構呈“駝峰”狀，其中50歲以上1840人，占39.9%；70歲以上426人，占9.23%；90歲的20人。這部分人受教育程度低、對外接觸少，技能單一，有“靠山吃山”的守成觀念和“小富即安”的思想。

（3）勞動力外流問題突出 經調查，士元實驗區19～30歲的青年農民有566人，其中在外就業就學的368人，占65%，在城鎮及開發區就近就業的不足20%。主要是城鎮及開發區產業體量偏小、創新要素缺乏，對年輕人和外來人口特別是高端人才吸引力不足。多數年輕人選擇到大中城市就業生活，回龍游發展的少。此外，30～50歲的農戶有1391人，其中在外地務工的占51.97%，在本地務工的不足30%，勞動力外流突出。

（4）農戶需求存在差異性 隨機抽取112戶調查，95%的農戶表示支持士元實驗區建設，但有2.7%的農戶堅決反對。部分反對的認為，其住房多為新建，傾注了一生或幾代人的心血，遷居對他們從經濟上和精神上都是不小的損失。另外一部分為愿搬又不具備條件的農戶，這類農戶大多為70歲以上的“老弱病殘”，常年靠土地“自給自足”，認為城鎮生活成本高，進城無生活來源。少部分為低舊矮房的農戶，產權評估及各類補償金不符合其重新安置選房的要求，出現“想搬卻搬不起”的窘境。

（5）財政支持能力不足 士元實驗區建設除了茶韻小鎮、文成小區等集聚小區外，還包括全域土地整治、公共服務設施配套等，預計總投資30億元以上。而全縣2018年財政總收入僅27.5億元，財政壓力巨大。加上集聚安置點用地指標短缺，直接影響了重點推進的“5+5”縣級安置點的項目進度。

3.集聚模式的對策建議

要以“農民集聚”為主抓手，統籌農村人口集聚與新型城鎮化、大花園建設、美麗縣城、小城鎮環境綜合整治等重大戰略，推動鄉村振興戰略落地見效。

（1）提升城鎮吸引力“能聚人” 通過城東新區開發和大南門老區“雙修更新”，穩步實施老城區改造。以特色小鎮、未來社區和綜合體建設為載體，科學布局智慧城市和新經濟，完善城鎮、茶韻小鎮公共服務功能，重點加強集聚區水、電、路、氣、通信、環衛等基礎設施和教育、醫療、養老、勞務中介、社區服務等公共設施建設，不斷完善集聚區服務功能，提高小區建設品位。逐步把進城落戶農民納入城鎮住房保障體系。優化學校布局，將農民隨遷子女義務教育納人城鎮教育發展規劃，有效解決入學難問題。實施健康鄉村建設行動，強化農村公共衛生服務，推動優質醫療衛生資源下沉，加快“醫聯體”“醫共體”建設，提高基層醫療機構服務能力。鞏固城鄉居民大病保險制度，加快社區養老服務照料中心建設，建立起城鄉一體、覆蓋全民的社會保障體系，全面提升城鎮吸引力。

（2）強化保障體系“能融入” 完善“居住社區化、就業職業化、保障社會化、受益多元化、待遇市民化”等五化保障體系，著力保障搬遷農民“失地不失權、失地不失業、失地不失教、失地不失利”。加快農村三權確權、賦權、活權，穩步提高養老保險、合作醫療、最低生活保障等標準，進一步縮小搬遷農民與市民在社會保障、公共服務標準上的差距，讓搬遷農戶“農民權益全保留、市民權益可享受”，特別是要努力構建搬遷農民就業服務體系，在安置小區附近建設農民創業園，吸納部分剩余勞動力。開展就業技能培訓，鼓勵搬遷農民從事餐飲、娛樂、休閑等服務業。對無勞動能力的及時納入低保，由社會保障兜底。真正實現遷得出、轉得了、穩得住、能留下、能致富。

（3）推進人才扶持“能留住” 完善人才引進政策，吸引更多返鄉人員創業興家。在財政每年專項投入的基礎上，多渠道、多元化籌措扶持資金，并統籌安排涉農資金、技術和項目，扶持一批對鄉村振興貢獻大、引領作用突出、帶動能力強的農村優秀實用人才。鼓勵農村實用人才組建專業合作組織和技術協會，引導其投身農產品生產、加工和銷售等各環節，不斷提高農民組織化程度。同時，堅持事業留人，依托示范園區、培訓基地等平臺，大力建設育才基地，完善孵化功能，努力培育出一批新型職業農民；出臺高層次人才保障政策，創新農村實用人才的選拔任用、激勵保障等機制，營造“人盡其才、才盡其用”的良好環境。

（4）融合政策資源“能搬出” 出臺“金宅地”“金房券”實施細則，充分發揮“兩金”政策優勢，進一步優化政策補償標準，激發農民集聚的動力。各部門要為集聚小區建設廣開綠色通道，對有關規費能減則減、能免則免、能緩則緩，降低小區建設成本和搬遷農戶的購房成本。同時，尊重群眾主體意愿，不搞一刀切，激發人民群眾支持和參與改革的積極性，避免“趕農民進城”。

（5）集中優勢力量“能辦事” 創新財政支農方式，通過政府與社會資本合作、購買服務、以獎代補、風險補償等，發揮財政引導和杠桿作用，撬動金融資本和社會資本投入農業農村。完善招商政策，吸引工商資本、經營主體入駐，發展“美麗+智慧”幸福產業。在士元實驗區重點依托正大集團，利用社會資本全面推進全域土地整治，開發經營智慧農業、數字農業和體驗農業，建設有機茶高標準示范基地、精品果蔬基地和農產品展示營銷平臺，不斷拓展產業鏈和增值渠道，讓農業、農旅、農宿、農文、農耕、農樂融合發展，充分釋放生態富民紅利，努力構筑“千億量級、萬畝空間”的幸福產業大平臺。