國內外核安全法規體系概述以及加強中國核安全法規宣貫的思考

■文 / 靖劍平 陶克菲

2021年的國務院政府工作報告中提出：在確保安全的前提下，積極有序發展核電。核安全法律法規是核能安全發展的基礎和保障，是核安全監管工作的依據和指引，建立健全的法規體系，加強法規宣傳貫徹則是滿足政府報告中提到“確保安全”要求的前提。隨著世界核能產業的發展，核安全監管日益成為國際社會關注的焦點，特別是福島核事故后，中國、美國、法國、俄羅斯、日本等核電大國均結合本國情況進一步修改和完善了自身的法規體系。本文梳理了主要核電國家的法規體系，并對加強中國核安全法規宣貫提出了建議。

一、國外主要核電國家核安全法規體系概述

1.美國

美國作為世界上核電站數量最多的國家，也是核安全法律法規最為完善的國家之一，其核安全法規體系如圖1所示，可以分為四個層次。

第一層次為美國國會1946年批準的 《原子能法》。該法律是世界上第一部 《原子能法》。1954年，為了推動原子能的商業應用，美國對1946年的《原子能法》進行了大幅度的修訂，目前該法共22章320條，內容涉及原子能利用活動的各項規定。

第二層次為聯邦法規。其中與核安全相關的要求包含在聯邦法規第10（能源）部分，如10CFR50生產和應用設施的執照發放、10CFR71放射性材料的運輸和包裝、10CFR100反應堆選址準則等。

第三層次為美國核管會發布的管理導則。它提供了符合法規要求的指導和可行的解決辦法，按照不同的內容，美國核管會將這些導則分為10個部分。

圖1 美國核安全法規體系

第四層次為美國核管會組織編寫的技術文件以及核電標準。技術文件分為兩個部分，一個是美國核管會下設的反應堆管理局負責編制的技術文件,另一個是美國核管會委托各種研究機構完成的技術文件。核電標準是具體貫徹法規和導則的技術文件，主要包含在ASME、ANSI/ASN、ASTM、IEEE等。

2.法國

法國作為核電大國，核電依賴度長期居世界之首，但法國并沒有專門的原子能法，其原子能利用及管理活動的立法包含在環境保護、公眾衛生和勞動保護等一般法律中。法國的法規體系也是由四個層次構成，第一層次是法律，2006年，法國頒布了《核信息透明和核安全法》，對核安全監管和透明提出了更高的要求；第二層次是法令，伴隨著《核信息透明和核安全法》，已有13個法令發布，這些法令屬于強制性規定；第三層次是技術導則，涵蓋了核安全的方方面面。其中，基本安全導則詳細描述了核安全署認可滿足相關法規所訂安全目標的可行做法；第四層次是核工業規范和標準，是對基本安全導則的細化，其編制的RCC系列標準在國際核電業界有著廣泛的應用。

3.俄羅斯

俄羅斯聯邦憲法規定，俄聯邦締結的國際公約具有高于國內立法的最高優先權，因此，相關國際公約處于俄羅斯利用原子能領域法規體系最頂層。在俄羅斯，其利用原子能領域法規體系通常分為四個層次（圖2）。

圖2 俄羅斯利用原子能領域法規體系

第一層次是聯邦法律。俄羅斯原子能利用領域的聯邦法律主要有1995年頒布的 《俄羅斯聯邦原子能利用法》、1996年頒布的 《俄聯邦居民輻射安全法》和2011年頒布的 《俄羅斯聯邦放射性廢物管理法》。聯邦法律規定了原子能利用領域各種關系的基本框架和原則，是制定其他下層法律規范的基礎和依據，是核能利用的基本法。

第二層次是俄羅斯聯邦總統令和俄聯邦政府法令。聯邦法律中的許多規定都是原則性的，并不能作為直接的執行法案。它們要求國家機構制定和批準相關法律文件，以便實施和執行聯邦法律。這便是聯邦總統令和聯邦政府法令，法律效力僅次于聯邦法律。

第三層次是核能利用的聯邦法規和規章。由俄聯邦自然資源與環境部發布的原子能利用領域的聯邦法規涉及核設施全壽期的核與輻射安全要求，包括保障活動管理、安全論證、質量保證、選址、設計、建造、運行、退役和應急等各個方面。

第四層次是聯邦環境、工業和原子能監督局認可（批準）的指導性文件。該文件主要有兩種：一是監管當局執行許可證發放和監督管理的政府職能時提供方法指南的導則；二是描述可接受的滿足聯邦法規要求的方式和方法的安全導則。

4.日本

在日本的核安全法律法規體系中，1955年頒布的《原子能基本法》位于最高層，它確立了核能利用的基本理念，規定了日本原子能政策的基本方針。在《原子能基本法》的指導下，日本建立了原子能利用活動管理框架，每個特定的領域都制定了相應的子法，如《原子爐等規制法》《放射性同位素等輻射危害防護法》 《原子力災害對策特別措置法》等。除上述立法外，日本核安全委員會還編制了安全審查和安全評價的導則，規定了核設施基本設計審查需要使用的技術要求。圍繞具體的評價導則，日本國內還制定了相關核工業規范和標準，用以支持相關設計與運營。

二、中國核與輻射安全法規體系介紹

中國民用核與輻射安全的監督管理包括核電、研究堆、核技術利用裝置、電磁輻射、伴有放射性礦產資源等多個方面，核與輻射安全法規標準建設一直備受重視并不斷持續強化，目前形成了法律、行政法規、部門規章相銜接，法規要求和技術標準相補充，中央和地方相結合的法規標準體系，包含2部法律、9部行政法規、30余項部門規章、100余項核安全導則、若干項行政規范性文件和技術文件、1000余項核安全相關國家標準和行業標準?？傮w上，中國核與輻射安全法律體系呈金字塔形，如圖3所示。

圖3 中國核與輻射安全法規體系

1.法律

在核與輻射安全領域，現行有效的專門性法律共2部，即 《放射性污染防治法》 和 《核安全法》。

《放射性污染防治法》自2003年10月1日起施行，規范了在核設施選址、建造、運行、退役和核技術、鈾（釷）礦、伴生放射性礦開發利用過程中發生的放射性污染的防治活動，明確了放射性污染防治監督檢查制度，核設施建造、裝料、運行、退役等活動的許可和審批制度，安全保衛制度，核事故應急制度，放射性廢物貯存、處置的許可制度等。

《核安全法》自2018年1月1日起施行，對核設施、核材料及相關放射性廢物采取充分的預防、保護、緩解和監管等安全措施，對防止由于技術原因、人為原因或者自然災害造成核事故等進行了規范。明確了核損害賠償制度，信息公開和公眾參與制度，核設施、核材料、運輸活動、核安全設備安全許可制度，應急響應制度，技術審評制度等，明確了政府、企業等各類主體的權利和責任。

2.行政法規

在核與輻射安全領域，現行有效的專門性行政法規共9部，包括《民用核設施安全監督管理條例》《核電廠核事故應急管理條例》《核材料管制條例》《民用核安全設備監督管理條例》等。這些行政法規中，分別規定了各個適用領域的基本制度、各相關主體的權利、義務和責任。

3.部門規章

部門規章規定是對上層法律法規的細化和落實，為了便于管理和使用，根據規章所規范的對象和內容，將30余項規章劃分為十大系列：通用、核動力廠、研究堆、非堆核燃料循環設施、放射性廢物管理、核材料管制、民用核安全設備監督管理、放射性物品運輸管理、放射性同位素和射線裝置監督管理、輻射環境。

4.核安全導則

核安全導則是國家核安全局制定并發布的推薦性文件，為核設施營運單位等有關主體提供落實上層法律、法規、規章要求提供技術指導。與部門規章相對應，核安全導則也依據相同的標準將其劃分為十大系列。

5.核安全技術文件

核安全技術文件是國家核安全局制定并發布的參考性文件。技術文件涵蓋的內容比較豐富，也更具體，近些年隨著中國核工業的發展以及核安全監管能力的提升，技術文件的數量和體系在不斷完善。

三、加強中國核安全法規宣傳貫徹的建議

隨著《中華人民共和國原子能法》立法的推進、《核安全法》的實施以及與之對應的行政法規、核安全導則、技術文件的更新完善，中國的核安全法規體系愈加健全。法規的生命力在于執行，加強宣傳貫徹既是落實好法規的前提，也是降低公眾恐核心理，建立業內遵紀守法良好生態的重要手段。

一是通過對核安全從業者宣傳，提升中國核與輻射安全水平。在學法上，要深入貫徹習近平總書記“理性、協調、并進”的核安全觀，落實核與輻射安全工作“嚴慎細實”的要求，認真學習核與輻射安全法規知識；在知法上，要全面、深刻知悉與其業務相關的各項法規要求；在用法上，要自覺應用法規開展相關工作；在守法上，要增強守法意識，維護核與輻射安全法規的權威和尊嚴。

在宣貫對象上，應強化核與輻射安全從業者法規意識，全面提升核安全文化，通過對監管部門和持證單位的宣貫，提高監管人員與持證人員的認識水平、法律素養和踐行能力。

在宣貫內容上，要以法律法規為主體，明確核安全要求，包括：現行法規及主要監管法律制度，從業者的權利和義務，違反義務所應承擔的法律責任等。

在宣貫方式上，要與日常行政管理工作，相互推動，相互促進。

二是通過對公眾宣傳，加強公眾對核的認識，增強核安全信心。

在宣貫機制上，要逐步引入公眾參與機制，拓展核安全法規建設公眾參與深度。特別是在重要決策制定過程中，比如公眾比較關注的核電建設，可以通過民意調查、座談會、聽證會等方式讓公眾參與其中。

在宣貫內容上，加大核安全法規宣傳力度，落實宣傳常態，拓寬公眾了解渠道，逐步打造一個接地氣、影響力強的核安全法規知識科普權威平臺。推動出臺一系列關于核安全科普、輻射防護基礎、監管體系及其成果等科普教材，全面提升公信力。

在宣貫方式上，要注意區分不同文化背景、知識水平的人群，采用適合的公眾參與方式。要促進新舊媒體平臺的融合，發揮各自優勢，進行互補，以滿足受眾的不同要求；要促進公共媒體與自媒體的融合，監管機構和核電企業在管理好各宣傳平臺的同時，應強化員工公眾宣傳的責任感和自覺意識，在不違反核安全法規和宣傳口徑的前提下，致力于將員工培養成公眾宣傳的推動者。