巴東縣創建國家森林城市存在的問題及對策

楊布朗，喬 廈，張文濤，馬家寶，徐小莉，彭守亞，劉 華，向會南

(1.湖北省巴東縣林業局，湖北巴東 444300； 2.北京中森國際工程咨詢有限責任公司，北京 100013；3.山東大學，山東青島 266000； 4.湖北省恩施市林業局，湖北恩施 445000)

“森林城市”是指在城市管轄范圍內形成以森林和樹木為主體、山水林田湖草相融共生的生態系統，且各項指標達到國家森林城市評價指標標準的城市[1]。在國家森林城市評價指標中，明確了縣級創建需要達到的指標，為縣級國家森林城市建設指明了方向。但是，縣級國家森林城市創建歷史不長、時間緊迫、任務繁重，且標準相對要求較高。由于創建經驗不足，如何補齊創建工作中的短板，是縣級國家森林城市在建設過程中共同面臨的難題，本文對巴東縣創森工作中的現狀進行分析，找出存在的問題，并提出對策建議，以期為巴東縣早日實現創森工作目標提供科學指導。

1 區域概況

巴東縣位于湖北省西部，國土面積33.5萬hm2，轄10鎮2鄉322個村社區，總人口48.8萬人。東與興山、秭歸、長陽交界，南與鶴峰縣接壤，西與建始、重慶巫山縣毗鄰，北與神農架林區交界。境內地勢西北高東南低，南北起伏狹長，多崇山峻嶺、懸崖陡坡，是典型的喀斯特地貌地區,長江、清江自西向東橫貫縣境。巴東縣森林總面積25萬hm2，森林覆蓋率為64.44%，活立木蓄積1 500萬m3，屬于國家重點生態功能區內的三峽庫區水土保持功能區[2]，湖北省三峽庫區重點監測縣之一[3]，是全國戰略水資源儲備庫和長江流域重要的生態屏障區。

2 創森評價指標對比情況

自2015年起，巴東縣就開展了“湖北省森林城市”創建工作， 2017年被湖北省綠化委員會、省林業局授予“湖北省森林城市”榮譽稱號，目前共創建7個國家森林鄉村、6個湖北省森林城鎮、82個湖北省綠色示范鄉村。巴東縣主城區綠地總面積達320.67 hm2，城區綠地率和綠化覆蓋率分別為36.65%和42.87%；建有各類公園34個，公園綠地總面積87.73 hm2，人均公園綠地面積9.5 m2。

2018年1月，巴東縣啟動創建“國家森林城市”，對照《國家森林城市評價指標》，還存在明顯差距(表1)。

表1 國家森林城市量化指標與巴東縣現狀對照表序號指標體系內容國家森林城市指標評價標準現狀1城區人均公園綠地面積/m2>129.52城區綠化覆蓋率/%>40393城區樹冠覆蓋率/%>25204城區林蔭道路率/%主、次干路林蔭道路率達>60305受損棄置地生態修復/%>80706鄉鎮綠化綠化覆蓋率達>30%,建有>2 000 m2公園綠地1處以上3處達標7科普活動建有參與式、體驗式的生態課堂、生態場館等生態科普教育場所5處以上2處8生態科普教育廣泛開展森林城市主題宣傳,每年舉辦縣級活動5次以上2次9示范活動積極開展森林社區、森林單位、森林鄉鎮、森林村莊、森林人家等多種形式示范活動待建指標10公眾態度支持率和滿意度應達到90%待建指標

3 存在的問題

巴東縣自然資源豐富，創森基礎牢固；生態區位特殊，創森競爭力強；氣候溫暖濕潤，自然植被優勢明顯；建設成果豐碩，創建經驗豐富。部分指標達到或超過國家森林城市評價指標，但仍然存在一些短板和不足。

3.1 人地矛盾尖銳，城區綠化困難大

與建設標準評價體系對比，城區在樹冠覆蓋率、城區林蔭道路率和人均公園綠地面積等三個標準都不達標。由于巴東屬典型的山區縣城，隨著三峽移民移居工程的建設，城市綠化用地非常不足，可供綠化用地較少，社區綠化和美化更加困難。特別是西壤坡社區巴山路連接道、營沱社區西陵路、白土坡社區揚帆路等街道因當時規劃的路面較窄，基本沒有綠化空間，神農小區的綠化美化也存在一定困難。而正在建造或已經建造的居民居住地區，綠化用地被擠占或挪作它用的現象也相當普遍。

3.2 水土流失嚴重，自然災害頻發

巴東縣水土流失嚴重，據2019年湖北省水土保持公報，現有水土流失面積10.7萬km2、石漠化面積5.29萬km2、潛在石漠化面積10.9萬km2[4]，區域內石漠化和水土流失現象仍比較嚴重，地質災害頻發，生態環境脆弱，生態修復任務重、難度大。近年來，由于各種工程的實施，森林植被存在著侵占和破壞的現象。

3.3 村鎮綠化底子薄，綠化覆蓋率低

全縣12個鄉鎮中除5個移民鄉鎮外，還有7個鄉鎮沒有建成>2 000 m2的休閑娛樂公園。茶店子、綠蔥坡和大支坪3個鄉鎮配套設施不健全，清太坪和金果坪鄉集鎮基本上還停留在“扁擔一條街”的水平。在322個村社區中，也只有180個村社區村莊綠化達標或基本達標，還有142個村社區村莊綠化不達標。

3.4 資金投入不足，管護機制有待完善

巴東是國家級深度貧困縣之一，財政極度困難，導致創森資金投入嚴重不足。創森工作量大、范圍廣，涉及森林質量改造升級、縣域生態空間擴大、林業特色產業、城區綠色福利空間提升、生態文化建設和精品生態旅游等各類工程建設，資金需求量大，而創森資金來源單一，社會參與度不高，國家和省級還沒有出臺相關扶持政策，僅憑縣級力量，不足以緩解資金壓力。

目前，巴東縣國家森林城市前期建設任務基本完成，如何鞏固現有創建成果和繼續實施中后期建設任務，與現有管護機制還不相適應。特別是城區內休閑娛樂場所的營運和維護，需要出臺相應的配套措施，管護機制的建立也迫在眉睫。

3.5 創森意識不強，部門配合不夠

國家森林城市建設范圍廣，參與創森工作的人員多，涉及到的創建責任單位多，沒有領導重視，各部門密切配合是不可能按時完成建設任務的，需要全黨動員、全民動手、全社會參與，形成創建合力。在創建過程中，少數單位創森認識不高、積極性不強，存在相互推諉的現象；少數鄉鎮、部門的思想沒有從“要我創”轉變到“我要創“上來，甚至至今沒有成立工作機構，沒有制定實施方案，沒有開展實質性創建工作，直接影響全縣創森進程。相比之下，縣直部門要比鄉鎮積極、牽頭部門要比配合部門更重視。

3.6 經濟發展與生態保護矛盾突出

巴東屬于三峽庫區重點水土保持功能區，隨著《湖北省天然林保護條例》和《中華人民共和國長江保護法》相繼出臺，生態區位優勢明顯，生態保護地位得到逐步提高。但因三峽工程后續工作和精準扶貧易地搬遷工程等國家重點工程建設，生態保護與經濟發展的矛盾不斷突出，如何處理這類矛盾顯得尤為重要。

3.7 創森氛圍不濃，科普基地和教育有待加強

巴東在創森過程中，特別在創森氛圍和創森參與率、支持率、知曉率等方面，與國家指標的要求還有較大差距。此外，一些農戶對創森的目的、意義和相關政策理解不深，參與創森的積極性不高。目前，巴東在林業領域的科技推廣場所、科普教育基地建設存在短板，生態科普教育宣傳活動開展得較少，民眾對各類生態文化宣傳、林業科技推廣等活動參與有限，宣傳設施、創森氛圍、創森理念、能力培養等方面有待進一步提高。

4 對策及建議

4.1 破解城區綠化難題,提高綠化力度

通過城市和農村的綠色建設、縫隙中插入綠色、立體擴大綠色、修改綠色等多種措施，最大限度地增加城市綠量。綠化的重點和方向應擴大到小區、社區、機關和院落、背街小巷的空閑地，采取點面結合的方式，拓展城區綠化用地空間；以城市街道、游園、廣場、機關花園、居民小區為中心，結合點、線、面，形成城市森林網絡；推進單位園林綠化、居住區綠化、屋頂綠化、建筑物墻面和邊坡治理坡面綠化。城市綠化組織不僅要重視政府主導，還要強調全民參與和共建共享。由于城市用地不足，可以動員國家機關、企事業單位和人民團體開展立體綠化工作。同時，鼓勵市民進行屋頂綠化、陽臺擺花；鼓勵國家機關、企事業單位在辦公室擺花，在宿舍及辦公區域空地擺放綠化樹木，商店、賓館等在經營門店前早上擺放花盆、花缽，晚上收入店內等措施，為城市增加綠量。在老舊城區改造時，注重綠地建設和綠化美化亮化工作，嚴格執行綠線控制計劃，堅決杜絕侵占綠地現象再次發生。

4.2 強化生態項目建設，改善生態環境

從20世紀80年代開始，國家先后制定了一系列生態環保政策、措施，制定了相應的生態環保發展規劃。巴東縣始終把三峽庫區周圍的水土流失治理和森林植被恢復等工作作為重心，通過工程建設，使三峽庫區巴東范圍內的森林面積和蓄積量大幅度提升，不斷增強森林植被保水固土、涵養水源的能力，盡量減少入庫泥沙量，確保三峽水庫發揮發電、防洪、減災的功能。繼續實施天然林保護、退耕還林、巖溶地區石漠化綜合治理等林業生態修復工程，人工造林要貫徹落實適地適樹的技術規范，在樹種配置上，以喬木為主，灌木或種草為輔，特別在坡度25°以上的地區造林，要選擇優良鄉土樹種，減少或避免森林病蟲害的發生；在坡度較緩土壤深厚肥沃的洼地、河谷，盡量選擇經濟價值高的樹種，解決移民安穩致富的問題；在坡度較陡、植被破壞后恢復較難的地區或者天然更新萌發能力強的林地區域采取封山育林技術措施。退耕還林在樹種選擇上要尊重群眾意愿，充分考慮農民后期的長遠生計問題，既要發揮保持水土功能、又要考慮具備經濟收益的樹種造林。同時，加強對三峽庫區造林綠化工作的科學研究和技術指導非常重要，特別是長江沿岸廢棄的礦山、移民搬遷后棄置地的岸線復綠工作，庫區消落帶的植被恢復是世界性難題，要加強這方面的科學研究工作。

4.3 加快城鎮村莊綠化，實現鄉村振興

積極籌措資金，搞好集鎮和村莊綠化規劃，補齊城鎮村莊綠化短板。繼續在全縣范圍內開展綠色示范單位、鄉鎮、村社區、校園和森林人家等多種形式的綠色示范創建活動，緊緊圍繞村子鑲嵌在森林中、庭院布局在綠色中、人活動在景色中，實施好國家森林鄉村、省級森林城鎮、國家森林城市等生態建設工程，持續推進城鄉綠化和庭院綠化美化工作，在精準扶貧集中安置點、國省干道沿線的村莊集中居住地或分散居住地栽樹種花種草。緊緊抓住鄉村振興的機遇，因地制宜、審時度勢地做好林業產業建設，為鞏固脫貧攻堅成果做出應有貢獻。

4.4 整合社會力量，加大創森投入

巴東縣政府及相關部門應準確把握政策導向，適當加大對國家森林城市建設的投入力度，將創森項目資金納入本級財政預算，在林業建設項目安排、建設資金統籌、財政政策落實等方面給予適當傾斜，逐年加大投資份額，確保創森工作落實落地。在“投資渠道不亂、資金用途不變”的前提下，結合本地實際，各行業主管部門充分協商一致加大對森創工作的資金支持，將國家森林城市規劃與各部門的規劃緊密銜接起來，做到規劃、推進、實施“三同步”。拓寬資金投入渠道，積極動員社會力量投入國土綠化工作，鼓勵社會各界人士通過綠地共建、綠化樹木認養、古樹名木冠名、公益捐助或者通過造林綠化、撫育管護、自然保護、設施修建、捐資捐物、志愿服務、綠化文藝創作、綠化宣傳等多種盡責形式參與創森工作。同時，由縣森林活動組織委員會牽頭，動員巴東在外地工作、學習、經商的巴東籍人士參與森林城市建設。主動作為，積極向上級林業主管部門匯報、溝通、協調，爭取國家和省級有關部門對巴東創森給予政策支持和業務指導，確保各項創森任務如期完成。

4.5 完善管護機制，鞏固創建成果

采取走出去、引進來的方式，認真調查研究國家森林城市創建成果后期運行管護機制建設，充分發揮創建成果的轉換和應用。通過聘請生態護林員的管護模式，既解決了貧困人口就業的問題，又解決了林業專職護林員人手不足的問題。同時，積極深化集體林權制度改革，推行集約化、市場化經營模式，不斷提高生態建設成效。城市綠化樹木、綠地的管理要引入競爭機制，探索建立市場化運作模式，以專業綠化公司、綠化隊為主，干部職工認建認養為輔的管理辦法，從種植、管理、養護綠化樹木和綠地各個環節入手，確保樹木有人種、綠地有人養。根據巴東實際，廣泛征求群眾意見，盡快制定創森成果后期運行管護實施指導意見，從管護主體、責任認定、經費投入等方面完善制度，鞏固創建成效。城管綜合執法部門要加大對破壞園林綠化樹木、損毀城市公共綠地行為的查處力度，依法依規保護城市綠化樹木、綠地資源。

4.6 加強部門聯動，實現創森多贏

建設國家森林城市是多個部門、多個學科合作的系統項目，是長期而艱巨的任務，各鄉鎮和縣政府相關單位要充分認識縣委、縣政府在新時期提出創建國家森林城市的重大意義，切實加強組織領導，強化責任落實，精心組織、通力配合，步調一致，形成“高位推進、部門互動、上下聯動”的工作格局，達到對標創建的目的。同時，要建立縣直部門、縣級國家機關、人民團體、企事業單位聯合鄉鎮和駐村幫扶創建的工作模式，在人力、物力、財力上對所聯系的鄉鎮和幫扶村給予支持和幫扶，解決實際存在的困難和問題。

4.7 協調矛盾，實現資源永續利用

城市建設發展過程中，不可避免的要消耗一些林地資源。如何處理保護與發展的關系，如何實現資源利用與城市經濟建設均衡發展。習近平總書記提出“共抓大保護，不搞大開發”的綠色發展理念，不進行大開發不是不進行開發，而是要協調處理好經濟建設發展和生態環境保護的關系。要想正確處理用地矛盾，首先要制定計劃，同時進行統一規劃，做到布局合理，切實可行。在做可行性研究階段，盡量將項目規劃在國家劃定的生態紅線之外，做到盡量少占或不占生態公益林，優先規劃民生和基礎設施項目，盡量杜絕規劃高污染高消耗的項目；其次，可采取異地復綠方式，按照不低于1∶1的比例，在異地實施裸土復綠、生態修復工作，最大限度挽回森林資源損失；第三是按照森林植被恢復費繳納標準全額征收植被恢復費；第四是在項目規劃建設過程中，堅持生態優先的原則[5]。

4.8 廣泛宣傳，營造良好文化氛圍

嚴格執行森林城市總體規劃，加快推進生態展覽館、博物館、標本館等生態科普教育基地建設，舉辦圖片展覽、攝影比賽、征文比賽等活動[5]。采取媒體、戶外和活動宣傳等多形式、多頻次地宣傳創建國家森林城市活動。首先，制作巴東縣建設國家森林城市專題宣傳片，在電視臺、知名景區和科普教育基地定期播放；依托巴東政府網站，開辟巴東縣創建國家森林城市的專題欄目，及時報道巴東“創森”過程中的重要活動和工作動態；設立巴東“創森”微信公眾號，不定期發布巴東“創森”動態、森林城市建設知識、生態保護相關科學知識等信息；與巴東電視臺等電視媒體、荊楚網等網絡媒體、恩施日報等紙媒體建立合作關系，定期播報巴東“創森”的進展和成果。其次，在高速出入口、交通干道、火車站、知名景區、綜合公園綠地等人流量較大的地段設立戶外公益宣傳牌(欄)，展示巴東“創森”宣傳標語和形象標識；利用公共汽車及出租車等公共交通工具的燈箱，滾動播放“創森”宣傳標語。第三，編寫森林城市建設?？?、簡報，定期發放給各縣屬單位、鄉鎮、村(居)委；制作印有巴東“創森”宣傳標語或“創森”形象標識的T恤、遮陽帽、扇子、紙巾盒、環保袋、撲克等紀念品，在義務植樹、科普宣傳、問卷調查等活動后發放給參與者。第四，面向公眾，設置一定的獎勵，舉辦森林巴東攝影展、“創森”你我建言、問卷調查等活動，調動廣大市民參與“創森”的積極性；走進社區和學校，舉辦森林城市建設宣教小課堂；依托“纖夫旅游文化節”“女兒會”等已有一定規模和社會影響力的傳統節事活動，和“銀杏節”“三峽鄉村旅游文化節”各種采摘節等新興文化節事，在活動舉辦期間融入森林城市建設和綠色發展的有關宣傳內容，擴大宣傳影響；通過舉辦創建國家森林城市知識競賽、生態文化創意比賽、開展林業生態節日文化活動、城市森林科普教育活動、各類生態科普活動、全民義務植樹活動等，讓廣大居民群眾成為城市森林的建設者、守護者和受益者，努力形成全縣上下高度重視、各級各部門齊心協力、廣大市民廣泛參與，共創共建國家森林城市的濃厚氛圍[6]。

5 結語

創建森林城市的目的不是為了摘取“國家森林城市”這塊牌子，而是通過生態項目建設，實現巴東“生態優先、文化引領、產業興縣、開放包容”發展戰略[7]，加快鄉村全面振興，協調推進城鄉綠色發展，統籌治山、治水措施，建立健全山長、林長制度，鞏固天然林保護、退耕還林、巖溶石漠化治理等重大生態工程建設成效，踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，不斷優化營商環境、人居環境和生態環境，增強廣大市民的獲得感、幸福感，力爭早日實現創建國家森林城市的目標[8]。