基層黨建與基層治理的雙重變奏

邸曉星 黎爽

[摘 要]黨建引領基層治理創新是在治理現代化背景下，以基層治理現代化為目標，將基層黨組織的領導作用和資源優勢轉化為基層治理效能的創新過程。實踐中主要以深化基層機構改革、構建區域化黨建工作體系、向基層賦權賦能等為創新方式，具有增強治理綜合性、協同性和夯實黨執政根基的雙重作用。推動黨建引領基層治理持續深入，要深化對引領作用的認識，以法治化的明權確責提升基層黨建引領能力，將黨建引領創新機制融入基層治理制度體系，推動黨建與治理的深度融入，以機制創新提升治理效能。

[關鍵詞]基層黨建;基層治理;治理能力;國家-社會關系

中圖分類號：D267 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）01-0013-08

創新社會治理體制需要把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來，把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。推進基層治理既要堅持職能部門、街道社區、社會組織等多元主體協同共治，又要發揮好基層黨組織的領導核心作用。近年來，北京、上海等地方堅持黨建引領，推進基層治理創新，取得了一定的成效。圍繞這些創新探索，學界形成了豐富的理論研究成果，我們通對對文獻的梳理可以清晰地認識黨建引領基層治理的基本脈絡和內在邏輯，了解當前理論研究的關注點、共同點和差異性，為進一步推進實踐發展提供理論支撐。

一、黨建引領基層治理的理論內涵與內在邏輯

對于理論內涵和內在邏輯的理解，反映著研究者的根本立場和基本態度?！包h建引領基層治理創新”是在中國社會治理需求和政黨執政雙重邏輯下產生的一個實踐課題，其產生與發展有著深刻的歷史淵源、鮮明的時代背景和迫切的現實需求。

（一）基于目的性和過程性分析的理論內涵

目前來看，對于“黨建引領基層治理”理論內涵的分析有兩種，一是基于目的性的探討，較側重于“治理”角度進行闡釋，主要聚焦通過黨建引領治理要解決的問題和達成的治理成效;二是基于過程性分析，側重于“引領”角度的理解，主要聚焦黨組織以領導核心地位對多元主體進行統籌整合的過程。

目的性分析包括社會組織化和結構平衡論。社會組織化的觀點認為，新時期以黨建引領社會治理，旨在通過黨組織在社會場域的全覆蓋和深度融入，推動社會再組織化。隨著市場經濟的深入發展，傳統社會組織形態被解構，傳統的單位體制和戶籍制度對人們的約束力越來越弱，社會呈現出個體化發展和自主性、流動性增強的趨勢，加速了社會網絡化、碎片化的“去組織化”狀態。在這種社會轉型發展過程中，“依賴傳統組織、動員、指令為領導方式的黨組織在基層社會中越來越難以有效‘進場，呈現“懸浮”于基層社會的狀態，由此在基層社會治理中容易出現諸如各行其是、偏離失控等‘脫嵌問題”[1]。為此，克服社會的無序化、分散化狀況，就要推動黨組織在基層社會的有效介入，提高領導和影響效力，“以黨員和黨的工作‘再嵌入來推動社會‘再組織化就成為黨引領基層治理的戰略選擇”[2] 。

結構平衡論認為，黨建引領社會治理創新是以黨的領導推動形成結構平衡、共建共治的基層治理格局。黨建引領基層治理的目的不僅僅在于解決社會治理問題，更要形成可持續推進、穩定性強的治理體系和治理機制，建立起能夠適應法治化、規范化、民主化、制度化等現代化治理要求的社會治理格局。通過黨建引領基層治理創新，一方面堅持黨的領導和國家力量主導，為其他治理主體搭建成長平臺;另一方面，國家要為社會自主發展釋放空間，調動其參與治理的積極性和主動性，增強社會自治能力，進而“在推動社會發展與引導社會力量之間取得平衡，實現黨的領導與基層群眾自治的有機統一，最終在基層形成共建共治共享的社會治理格局”[3]。

除目的性分析和結構平衡論之外，對黨建引領基層治理的內涵可以進行過程性概念分析，即圍繞黨建如何實現對基層治理的引領，探討黨將其政治優勢、組織優勢、群眾工作優勢等轉化為基層治理效能的過程。過程性分析主要立足于黨建基本功能，旨在通過發揮黨組織在價值引領、思想引導、組織動員等方面的作用，統籌整合基層治理資源（包括街道黨工委、街道辦事處、居委會、業主委員會、物業公司、群團組織、社會組織乃至城鄉基層居民等），推動社會各方廣泛參與基層治理，“以‘一核多元的治理體系增強服務群眾的能力，提高執政的合法性”[4]。針對黨組織具體發揮何種功能引領基層自治、共治的問題，有學者認為可以針對基層社區公共問題的簡單與復雜程度實行分類引領，具體表現為價值引領、共識凝聚、資源整合、復合引領等[5]。

對于“黨建引領基層治理”的理論內涵，兩種分析路徑共同構成了從過程到目的、從功能到成效的內涵闡釋，反映了對國家-社會關系的認識和把握。整體來看，在國家-社會關系上，無論是基于推動社會轉型發展和穩定秩序的需要，還是出于對政黨執政的政治性考慮，我們都需要以國家權力（尤其是政黨權力）對社會進行積極介入，一方面增強黨對于社會轉型的適應性和回應性，并實現領導的有效性，另一方面以黨組織在社會中的積極作為推動社會問題解決，推動社會的組織化、秩序化與穩定性，最終實現國家與社會的平衡發展。

（二）基于合理性與必然性分析的內在邏輯

第一，從歷史淵源來看，黨建引領基層治理是基于黨的領導成效和政治傳統?？v觀近代以來中國革命、建設、改革歷程，中國共產黨始終發揮著把關定向的領導核心作用，尤其在發展的關鍵節點和重要領域?！敖詠碇袊伯a黨領導政治革命與國家建設，引領社會變革與社會建設，才真正完成傳統中國向現代中國的轉型。立足于這個基本國情，當代中國基層治理應該在黨的領導下實現國家與社會的合作，治理的主體應該是多元與一元的統一”[2]?！案母镩_放以來的中國社會治理實踐過程中，核心領導始終是中國共產黨。其實踐過程是從國家層面推動一軸多元治理結構的形成與完善，并通過這一結構的動態發展保障黨建引領的功能穩定。社會綜合力量成為社會治理實踐過程的合理補充，基于公共性培育與社會增能，黨建引領促進社會參與的合法性實現”[6]。中國社會主義革命、建設、改革的實踐歷程和發展成效，充分證實了中國共產黨帶動社會各方力量推進改革發展的強大領導力。同樣，推進社會治理現代化需要繼續發揮中國共產黨“總攬全局、協調各方”的領導作用，引領廣大社會組織共同協作實現社會善治。

第二，從時代發展來看，黨建引領基層治理是基于“后單位制”時代社會治理精細化的需要。隨著社會需求從一元轉向多元、從數量轉向質量，新的社會問題不斷涌現，粗放式社會管理必須要走向精細化社會治理。然而，隨著“后單位制”時代“國家-社會”傳統的二級管理體制解體，政府主體逐步從一些直接管制的領域退出，而受歷史或現實原因的影響，社會組織難以在政府退出的空間中承擔起有效治理的職責，由此出現治理失效或者治理的空白區，直接導致社會秩序的失范和現實矛盾凸顯，一些社會問題要么出現沒人抓、沒人管，要么出現推諉、扯皮，導致公共治理無效。為此，在社會治理需求向精細化轉型的過渡時期，由誰在其中發揮統籌協調作用，引領各職能部門和社會組織協同共治，就成為至關重要的現實問題?；谥袊伯a黨的領導優勢，“加強基層黨組織建設完全可能成為帶動我國社會治理水平邁上新臺階的‘紅色引擎”[7]，“以基層黨建引領推動社會精細化治理，便成為國家治理能力現代化和治理體系現代化的客觀要求和必然選擇”[8]。

第三，從中國共產黨視角來看，作為使命型政黨，中國共產黨將執政地位與歷史使命緊密相連?！盀槿嗣裰\幸福，為民族謀復興”的歷史使命既一脈相承，在不同的歷史時期又有著不同的時代重任?？梢哉f，中國共產黨領導地位的持續鞏固是建立在堅持以人民為中心原則之上，并不斷增強對不同歷史時期社會需求的回應能力。這種回應能力既體現在宏觀大政方針的制定實施，也體現在具體實踐中的制度創新和舉措創新。以黨建引領基層治理是基于社會精細化治理、綜合治理需求而產生的一種實踐創新，是黨對社會新需求的有力回應，也必然會在提升社會治理效能中夯實中國共產黨的執政地位，提升領導能力?！包h組織能夠將自身政治資源與組織資源，轉化為治理所需要的治理權威與治理網絡的基礎，不僅能使治理的有效性得到保證與提升，還可以使黨的領導功能得以持續實現”[9]。

第四，從社會治理層面來看，社會問題的復雜性對于治理的法治化、綜合化、協同性要求更高，單純依靠任何單一組織的力量往往都難以有效化解，必須有效克服治理中的“孤島效應”?；凇包h政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”這一領導優勢，黨組織既可以通過政治任務的形式自上而下推動，也可以通過組織動員的方式廣泛團結凝聚，綜合發揮“指揮棒”和“黏合劑”的作用，統籌整合多方資源形成治理合力，提升治理的協同性和精細化?！巴ㄟ^黨建引領下的治理型服務，實現社區治理和服務的供給側創新”[10]。由此，“不僅回應了新時期社會結構的深刻變化，也滿足了人民主體性的增強與多元化的權益訴求”[11]。

二、黨建引領基層治理創新實踐及共性特征

近年來，基于地方社會治理的現實需求，一些省市逐步探索具有地方特色的黨建引領治理創新模式。尤其是治理需求明顯的大城市和特大城市，如北京、上海、成都、深圳、天津等，為有效紓解“大城市病”，規劃實施了黨建引領基層治理創新方案，在實踐中表現出一定的共性特征。

（一）通過基層機構改革，強化街道治理職責和黨組織領導核心地位

基層治理普遍面臨的問題是“管得著的看不見，看得見的管不著”，即一方面職能部門因條塊分割、合作難而導致治理碎片化，難以整體有效解決基層社會問題，另一方面基層街道層面既沒有執法權也沒有調度執法權，加之過度行政化，面對基層社會問題往往“有心無力”。為走出困境，不少地方轉變傳統科層制組織管理理念和行政化運行機制，本著權責統一的原則，推進基層機構改革，強化基層街道的核心治理職責，并增強基層組織統籌調動各方資源的能力。比如，北京、上海、深圳等城市，在深化街道黨政機構和工作體制改革中，本著簡約高效的原則，把“機構設置由原來‘向上對口轉變為‘向下對口，強化街道抓黨建、抓治理、抓服務的核心職能”[12]。深圳市城市進一步通過優化內設科室設置和工作流程，增強街道的統籌協調能力[13]。上海市實行“街—居”體制，形成“兩級政府、三級管理、四級網絡”城市基層管理體制，強化了街道作為一級準政府的地位，“街道黨工委也因此成為具有更強勢地位和更豐富資源的一級黨委”[14]，承擔起協調和推動社會各方力量參與社區治理的核心作用。北京市推進街道黨組織領導基層治理、統籌各方的體制機制建設和各領域黨組織互聯互動機制建設，強化街道黨組織領導核心作用，整合各方面力量參與治理。

（二）堅持黨建引領，向基層賦權賦能，推動治理重心下沉

為切實提升基層黨建引領能力，保障基層有權力、有資源、有能力推動社會問題解決，各地方加大向基層賦權賦能，推動治理重心下沉。北京市探索實施黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革，明確賦予街鄉對轄區綜合性事項的協調權和督辦權等“吹哨”權;改革整合執法機構和資源，推動執法力量下沉到街鄉。這項改革的核心要義就是堅持黨建引領，推動社會治理重心下移，破除基層條塊分割的碎片化狀態，形成權責清晰、條塊聯動、集約高效、服務群眾的工作體制機制[15]。天津市實行“戰區制、主官上、權下放”黨建引領基層治理體制機制創新，其核心要義也在于推動權責能和各方力量向基層下沉。這樣一方面將執法力量和審批權限下沉到街道，制定區級職能部門執法力量常駐街道制度，提升社區治理效能;另一方面，向基層賦權，明確街道擁有對區級職能部門“吹哨”調度權和相應的考核評價、人事建議等制約權力，增強街道指揮調度能力和“軸心”作用[16]。

（三）實行區域化大黨建，依托組織體系吸納整合多方治理資源

黨建引領基層治理重在調動多元治理主體廣泛參與。各地方秉持大黨建理念，以黨組織體系為依托，吸納區域內基層組織廣泛參與，搭建多方協作治理平臺和載體，形成區域化黨建工作體系，統籌整合多方治理資源協同共治。北京市在區域化黨建中廣泛吸納轄區單位黨組織和全體黨員，由黨（工）委牽頭建立黨建聯席會議機制和社區委員會，形成以街鎮黨（工）委為核心，駐區組織廣泛參與的區域化黨建工作體系[17]。上海市通過社區黨工委整合區域內駐區單位資源，尤其是整合大型單位和國有單位資源，補給區域治理的不足。同時，重點吸納區域內關鍵人群，如增加居民區、駐區單位、“兩新”組織和區職能部門在社區的派出機構的代表比例，形成大工委體制;建立黨建聯席會、區域黨建促進會等溝通機制，發揮駐區單位在社會治理中的作用[14]。

（四）以網格化治理為基礎，推動黨建深入社區基層

黨建引領基層治理關鍵在于克服黨建“懸浮”于基層社會的問題，推動黨建在基層社會的深度融入。不少地方推行社區網格化治理，將黨組織和黨員納入城鄉社區網格，推動黨建深入社區基層，精準對接基層治理需求。浙江金華市把基層黨組織和黨員納入社區網格化管理之中，常態化開展基層的民生服務、矛盾調處、隱患排查等工作[4]。天津市形成“社區黨委—網格黨支部—樓門黨小組”的網格化組織體系，并以此為基礎完善“街片長”機制，推動街片內的矛盾糾紛調解、綜治維穩等各項社區治理工作[16]。上海市推動黨的組織體系網格化，對基層黨組織“劃塊明責”，以網格化深入到社區基層[14]。

整體而言，各地方的黨建引領基層治理創新實踐呈現出一定的共同特征：聚焦破除城市基層治理中的合作困境，以改革創新組織架構、優化工作流程、搭建協作平臺等形式，推動權責力向基層下沉，打破行政壁壘和條塊分割，提升基層社會治理的系統性、整體性和協同性，更精準地服務群眾。

三、從理念、機制到成效：黨建引領基層治理的困境與發展路徑

黨建引領基層治理的地方創新實踐大多起始于黨的十八大之后，雖有成效，但因發展時間較短，一些創新舉措仍處于起步階段，諸多創新體制機制尚未成熟定型，具有進一步完善的空間。

（一）黨建引領基層治理的實踐困境

第一，基層黨組織在基層治理中權責能失衡，在新興領域中缺乏實質影響力。這是在基層黨建實踐探索中普遍面臨的困境。雖然一些基層黨組織整合轄區資源成立了街道大黨委，但其與黨工委的權力并沒有明確界定，且轄區職能部門的黨組織與街道黨工委之間不存在行政隸屬關系，大黨委難以有效整合協調各類企事業單位、非公組織之間的關系，導致不能有效發揮領導核心作用[18]。除此之外，在一些新興領域，黨組織的現實影響力更為有限。尤其是在脫鉤改制之后，產生了新社會組織和大量民辦新社會組織及其他團體，一定時期內黨建工作在這些區域中出現了空白點和盲區，不僅組織建設不全，黨建引領所依賴的人、財、權、物等各種資源也難以保障，缺乏實際影響能力，其作用難以影響和滲透到這些組織中去，也就更難以發揮有效的引領作用[19]。

第二，黨建行政化運行思維慣性導致“懸浮化”問題亟待解決。雖然一些地方明文賦予基層黨組織一定的統籌調度權，但因一些基層黨組織運行理念上固守行政化思維模式，缺乏對接社會發展需求的活力與市場化運作方式方法的創新，仍存在“懸浮”問題，導致引領形式化、表面化，難以將引領權力切實轉化為引領成效?！耙恍┗鶎狱h組織在思想認識上對社區治理與發揮黨組織作用的辯證關系認識不足，在推進基層治理方面存在動員能力不強和方式方法不多的問題，難以精準把握居民需求，在履行領導、組織、指導、協調基層治理和服務職能時鞭長莫及，往往出現作用發揮不了、發揮不好的現象”[10]?！包h政科層系統具有的封閉化傾向，使得基層黨建在價值層面、平臺層面、活動層面、機制層面上均與基層治理脫節，出現黨建“空轉”“虛轉”“停轉”現象，導致其往往對基層社會問題及深層利益沖突問題被動回應”[1]。

第三，黨建引領基層治理處于起步階段，常態化運行機制尚未完善。自黨的十八大之后起步至今，黨建引領基層治理創新的探索還處于起步階段。一是基層黨建依然缺少嵌入基層社會治理各個領域的深層次機制。雖然依托區域化黨建構筑了公共服務購買機制和與企業合作的PPP機制，但在傳統科層制和行政化思維的影響下，黨政部門嵌入社會組織仍具有行政化色彩，導致一些社會組織成為黨政在社會領域的延伸，由此提供的外包公共服務與公共需求脫節，社會資本參與積極性不高，這些機制無法成為撬動基層社會治理的有效杠桿[1]。二是在實踐中探索的創新機制沒有形成常態化運行態勢。前期初步建立的基層黨組織引領社會治理創新的運行架構及系列的協作合作機制（如區域化黨建共建機制、黨建聯席會議機制、組團式服務機制等），在實踐運行中還存在諸多不穩定性因素[20]，有的在制度執行和決策落實中依賴于黨政領導意愿，有的執行效果取決于駐區企業、社會組織負責人態度，導致制度缺乏穩定性和可持續性。

第四，社會力量參與治理的積極性不高、活力不足。一是黨組織統籌調動的方式方法存在行政化路徑依賴，缺乏創新和吸引力，難以調動社會參與的積極性。比如，黨組織活動開展習慣沿用行政化做法，活動內容和形式難以創新，導致黨員群眾主動性不強，尤其對于非公組織黨員更難以產生吸引力，再加上非公組織中黨建成效往往與領導重視程度密切相關，當前新領域新業態黨組織的職能發揮面臨困境[18]。二是由于歷史原因，目前一些群團組織、社會組織仍然沒有成長起來，難以在治理中承擔起一定的責任?！澳壳盎鶎尤簣F工作邊緣化、表面化，社會組織工作人員的年齡結構、知識結構、專業素質都需要進一步提升，黨員參與基層治理的渠道和平臺不夠完善，各類群團組織難以下沉到基層并發揮樞紐作用”[20]。

（二）推進黨建引領基層治理創新的對策建議

第一，深化對黨建引領作用的認識，推動基層黨組織觀念轉變。黨建引領基層治理，不能將引領簡單等同于領導，更不能對基層社會施行全面控制和包辦?！叭绻谜h邏輯去壓制基層治理邏輯，不但不能加強黨的領導，而且會造成基層對黨組織信任度的降低，損害黨的基層力量，從而削弱黨的領導”[3]。為此，實現黨對基層的領導必須放棄權力依賴，盡量通過非權力手段（思想政治工作、組織發動黨員和群眾及各界社會力量）來實現。從宏觀層面看，我們必須要處理好三個方面的關系：“處理好“領導”與“管理”的關系——要注重黨委價值和方向的引領，避免“包辦一切”;處理好組織群眾與服務群眾的關系——不能以服務群眾代替組織群眾，要調動群眾參與社會治理的積極性;處理好黨的領導與社會共治的關系——以黨建帶動共建，提升其他社會主體的治理能力”[12]。從具體引領方式看，我們要克服“就黨建論黨建”，避免黨建空轉、虛轉，要“重新將黨的建設放置在整個國家治理或基層治理體系之中，以重塑黨在國家治理或社區治理中的結構性位置”[21]。這就要求黨建從“唱戲”向“搭臺”轉變，與時俱進地推進黨領導方式的轉變，在“一核多元”的格局中正確處理好一元與多元的關系。作為領導核心的黨組織，注重發揮價值引領和方向把關作用，堅守社會主義發展方向和以人民為中心的價值導向，保證基層治理方向不偏;基層治理中的職能部門、街道社區、社會組織、轄區單位等是重要的治理力量，在具體落實政策、推動執法、提供服務等方面發揮具體作用，黨組織和這些治理力量是一種互構共生關系。

第二，明確基層治理的權責能，推進黨組織形態升級。首先，以法治化的明權確責提升基層黨建引領能力。前期創新舉措具有明顯的問題倒逼或者問題驅動的特點，要使已取得的成效更具有可持續性和可復制性，必須建立法定化的職責體系，“界定基層治理的功能定位，明確治理過程涉及的責權歸屬與關系，逐步使基層治理從責權分離走向責權適配與統一，保證激勵與問責平衡”[22]。同時，推進組織形態創新升級。在大黨建格局趨勢下，以黨組織形態升級推動治理資源的有效整合和權責能平衡?！按蚱平M織內體制區隔、體制內組織區隔、整體體制區隔三大區隔，實現黨的組織形態創新與升級，構建多維立體大黨建格局，以政黨力量推動和支持社會治理”[9]?！皣@基層治理的中心工作，基層黨建不僅要在垂直體系中實現扁平化的治理格局，而且要為橫向治理網絡提供聯動的組織載體，實現區域內各類社會資源的有效整合”[7]。

第三，推進黨建整合多方治理資源的長效機制建設。創新機制的不穩定性，既影響著社會治理的持續化推進，更易造成“一陣風”式的管理心態，進而消解基層黨組織的治理權威。為此，無論是基于治理體系和治理能力現代化的要求，還是出于樹立黨的治理權威的考慮，都必須推進黨建引領體制機制的長效化和穩定性。一方面，克服制度建設的碎片化問題，加強頂層規劃和系統謀劃，從領導體制、運行機制、工作機制等方面形成系統化的黨建引領制度體系。健全完善基層黨組織架構、管理體制和運行機制，建立完善基層民主協商機制，黨組織主導下的聽證會、協調會、評議會“三會”制度，自治共治議題形成、項目實施、效果評估機制等[23]。另一方面，將黨建引領創新機制融入基層治理制度體系，提升創新機制的穩定性和可持續性。將黨建聯席會議的引領機制與協商會、評議會等民主協商機制有機結合，既形成更加權威的整合機制，也能更好地推動價值凝聚和共識達成[3]。由此，通過頂層制度體系規劃和推動機制嵌入融合，使基層黨建深深扎根在基層治理體系之中，形成更加穩定、長效的基層治理格局，進一步將黨建引領基層治理的創新體制機制轉化為治理效能。

第四，公共性培育與社會力量增能?；趯Ξ斍肮擦α康默F實考慮，要完善共建共治的基層治理格局，黨組織還需要承擔其培育社會治理力量的職責。黨組織對于社會力量的培育不僅依靠政策支持、資源配備、人員培訓，而且要通過制度創新、平臺搭建、理念融合等方式實現更深層面上的激發，使社會組織有動力、有能力、有平臺、有資源、依法有序參與社會治理?！拔磥順嫿ㄉ鐣卫眢w系的目標就是要依靠社會自身的力量，實現社會辦社會的治理體系目標，其中關鍵是發揮各類社會組織的功能。在培育和引導社會力量參與社會治理的過程中，基層黨組織必須轉變工作方式，

將‘行政化的工作策略轉變為發揮‘樞紐化的功能”[14]?！岸嘣鐣黧w參與社會治理需要提高參與的專業性，以專業性增能確立多元主體地位。在此過程中，黨建通過橫向有機鏈接，為社會組織的成長運行提供更優化的制度環境和成長空間，使之能夠有效嵌入或耦合于社會治理結構之中，更好地發揮積極有效的協同功能;通過縱向創新推進社會組織的黨組織建設，由追求組織覆蓋和工作覆蓋，逐步轉向組織功能的激活，從而實現系統多元協同”[6]。

四、整體評述與發展展望

綜上文獻分析可以發現，對于黨建引領基層治理這一專題，學界既有認知共識，也有研究視角和基本觀點方面的差別?？傮w來看，研究的基本框架初步顯現，后續實踐推進的發展方向也漸漸明朗。

（一）研究理論和分析框架的基本共識

在解釋性理論與分析框架的選擇上，相關研究主要采用了黨建理論、治理理論或者兩者兼而有之。對于治理理論，大多數研究者認為，這一產生于西方的學說及其所反映的國家-社會關系理念，用來研究中國社會治理問題時，不能以“拿來主義”的態度簡單套用，必須考慮中國的歷史因素、具體國情和現實制度。因為“政黨在中西方社會之中由于位置不同而發揮著不同的作用，中國共產黨在國家中的位置處于公權力的一部分，深刻地影響著國家與社會的關系”[19]。為此，研究中國社會治理需要將政黨帶進來，以政黨研究進路擴展主流的國家—社會關系。在這種理念下，不少學者主張將黨建這一核心維度帶入基層治理框架之中，從政黨和社會關系的視角來構建一種中國本土的社會治理解釋框架。在研究觀點方面，關于黨建引領基層治理創新的時代價值、基本思路和推進路徑等方面，在大框架、大原則方面具有基本共識。

（二）研究視角和基本觀點的主要差異

黨建引領基層治理的相關研究涵蓋了黨建學、社會學、政治學等諸多領域，研究者的研究視角不同，對于推進黨建引領基層治理的目的認識也不盡相同。立足黨建研究視角的學者，較多關注的是以黨建引領推動實現社會秩序化、組織化，實現政黨的長期執政。為了實現這一目的，可以通過賦權賦能、功能優化、體制機制創新等方式，使黨建有效嵌入基層社會，增強中國共產黨的執政能力。為此，相關研究的落腳點在政黨執政層面。而立足社會學研究視角的學者，更多關注于合作治理關系或者治理格局的構建及社會問題的解決，以此為目的，既希望黨組織能夠立足實際支持推動社會組織發展，

又不希望黨組織過多地、不恰當地干涉社會運行和社會組織的發展，期望形成一種平等協作的治理關系。為此，相關研究的落腳點更側重于善治層面。

（三） 發展趨勢與未來展望

雖然在研究視角和一些觀點方面存在些許差異，但就發展趨勢而言，大多數學者認為，基于黨建邏輯和基層治理邏輯的差別，黨建引領基層治理的實踐發展將會走向治理關系重塑。政黨運行具有自身的政治邏輯，自改革開放以來，在不斷深化對執政規律認識的基礎上，黨中央明確指出黨的領導主要是政治、思想和組織領導，也就是在政治把關定向、干部管理、思想宣傳方面發揮作用，而不是對社會直接權力干預或者全面包辦。黨在基層治理中的功能定位像定向儀和推進器，為社會治理提供發展方向、制度規則乃至組織架構、平臺載體。而社會治理的運行邏輯，主要基于法治化、市場化的規則指揮下以社會化的方式運轉，以精準滿足社會需求為目標。為此，隨著社會力量逐步走向成熟，在黨組織引領下建立的制度規則、平臺載體等完善之后，必然會從自上而下的引領轉向自下而上的內在驅動，從行政主導向多元民主協商的治理方式轉變，終將重構基層治理中的黨、政府與社會關系。

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責任編輯：梅少粉

The Double Variation of Party Building at the Grass-Roots Level and Grass-Roots Governance

——Research Review of the Party Building Leading Innovation in Grass-Roots Governance

Di Xiaoxing， Li Shuang

Abstract：

The concept of party building leading grass-roots governance is the innovation process that transforms the leading role and resource advantage of grass-roots party organization into the efficiency of grass-roots governance. Its under the background of governance modernization， and aims at grass-roots governance modernization. In local practice， the cities use some innovative ways on party building leading grass-roots governance， such as deepening the reform of grass-roots government institutions， structuring regional party building working system， and strengthening the power of grass-roots government， to achieve the goal of grass-roots governance modernization and solid the foundation of political parties in power. In the future， in order to promote the depth of innovation， we should deepen the understanding of the party buildings leading role， improve its leading ability with defining rights and responsibilities by law， and integrate the innovation mechanism into the grass-roots governance system.

Key words：

grass-roots party building， grass-roots governance， governance capacity， state-society relations

收稿日期：2020-06-15

作者簡介：

邸曉星（1984-），女，河北深澤人，中共天津市委黨校（天津行政學院）黨建教研部副教授，博士，天津 300191;黎 爽（1997-），女，內蒙古赤峰人，南開大學馬克思主義學院碩士生，天津 300191

本文系天津市哲學社會科學規劃重點項目“城市基層黨建引領社會治理精細化的機制創新研究”（批準號TJDJ19-004）的階段性研究成果。