體制與技術雙輪驅動的基層整合式治理創新路徑

[摘 要]職責與權力、資源配置的失衡，是制約鄉鎮政府運行和治理能力提升的體制性癥結。這一癥結源自鄉鎮體制建構的國家邏輯與基層治理現實需求的內在緊張關系。強化基層治理創新的問題導向，以體制機制創新與治理技術創新的良性互動打破“條塊”體制壁壘，整合鄉鎮治理資源，建立“條塊”協同治理機制，形成整合式基層治理創新格局，是改變基層治理創新碎片化局面，提升基層治理效能的有效路徑。

[關鍵詞]體制與技術;雙輪驅動;整合式治理;“四個平臺”

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）01-0079-07

基層政府是整個國家治理體系的基礎性環節，其治理水平不僅是基層治理效能的決定性因素，而且直接影響著整個國家治理能力、治理效能的提升?；谕七M國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標，《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》要求強化鄉鎮政府的公共服務功能，推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》進一步提出了“構建簡約高效的基層管理體制”的思路。這些都為鄉鎮基層治理體系的創新指明了方向。

近年來浙江省在持續深化“最多跑一次”改革的過程中，充分發揮大數據技術的優勢，全省統一推進鄉鎮“四個平臺”建設，有效地帶動了鄉鎮治理的體制機制創新與技術創新。實踐表明，在頂層設計與基層探索有機結合的背景下，以治理技術創新驅動體制機制變革，以治理平臺有效整合基層治理資源，是改變基層治理創新碎片化格局，全面提升基層治理能力的有效路徑。

一、國家治理體系現代化背景下的基層治理創新的核心議程

推進國家治理體系和治理能力的現代化，是新時代全面深化改革的總目標，包括鄉鎮在內的任何層面的改革創新，只有納入整個國家治理體系變遷的大局中才能找到現實、有效的突破口。

第一，基層治理創新的核心議程?；鶎又卫硎菄抑卫眢w系的基礎性環節，其創新從來不是一個獨立的議程，而是始終服從和服務于整個國家治理體系變革的現實需要。一方面，單一制國家的國家治理邏輯決定了鄉鎮政府最核心的政治功能在于鞏固國家治理秩序，實現從資源汲取到社會控制的各種國家意志，因而基層治理創新的目標和創新思路不可能直接根據基層治理的現實需要來設定。另一方面，基層治理的各項制度安排內嵌在整個國家治理體系之中，其遭遇的種種體制性困境，是整個國家治理體系特別是政府間關系不適應經濟社會變革的諸多矛盾的集中表現，而不是單純的基層治理制度安排不合理性的反映，其體制性創新往往牽一發而動全身，超出了基層政府的權力范圍。因此，基層治理體系的完善，既是國家治理體系現代化的重要組成部分，又在很大程度上取決于整個國家治理體系的現代化水平。

自農村稅費改革以來，鄉鎮體制改革的基層治理難題的有效破解，一直是基層治理主體與理論界廣泛關注的重大現實課題。農村稅費改革之前，壓力型體制下的鄉鎮政府處于應對國家與社會矛盾的最前沿。稅費改革帶來了鄉鎮政府職責的歷史性變革，如何爭取項目、獲得上級政府的轉移支付，以帶動地方經濟發展、獲取基層治理資源，漸次成為鄉鎮政府關切的焦點。但鄉鎮政府從忙于“要錢”“要糧”變為“跑錢”“跑項目”的角色轉換，客觀上割裂了鄉鎮政府與鄉村社會之間的聯系紐帶，滋生出了“懸浮型”的政權形態[1]。更具普遍性的現象是長期形成的鄉鎮政府責權脫節等重大體制問題，造成了普遍性“看得見的（鄉鎮）管不著，管得著的（執法部門）看不見”的現象，弱化了鄉鎮作為一級政府的統籌協調能力。近年來，為加強地方和基層政府自行其是現象的管控，強化國家治理意圖在基層的實現，行政體制改革逐步形成了強化垂直管理和屬地管理的傾向，導致鄉鎮政府權力與職責背離進一步加劇，鄉鎮政府的自主權不斷削弱。

第二，國家意志與鄉鎮政府角色定位。鄉鎮政府普遍存在的職責與權力、職責與資源嚴重不對稱現象，從根本上講源自鄉鎮體制建構的國家邏輯與基層治理現實需求的內在緊張關系?，F代國家不同于傳統國家的最顯著特點是通過建構國家強大的整合機制，全面提升國家對社會的滲透、汲取和控制能力?！艾F代民族-國家的產生，其目標是要造就一個有明確邊界、社會控制嚴密、國家行政力量對社會進行全面滲透的社會，它的形成基礎是國家對社區的全面監控”[2]（P146-147）。新中國成立后，我們最大限度地整合社會資源，實現趕超發展的目的，在建立高度集中的計劃經濟體制的同時，建立起中央高度集權的單一制國家的管理體制。為實現全國一盤棋，最大限度地整合現代化資源，確保中央的決策部署得到有效的貫徹執行，國家勢必要按照職責同構的原則，以“上下對口、左右看齊”的方式來建構各級地方政府的組織機構，形成任務、指令逐級下達的權威體系。這種機構設置和各級政府對上級政府負責的責任機制所體現的國家邏輯，決定了各級地方政府最重要的功能就是貫徹落實自上而下的國家行政意圖。處在國家行政體制末梢上的鄉鎮政府則成為國家汲取社會資源、控制基層社會、落實國家各項行政意圖的最終執行者，成為國家行政體制中絕大多數事權的具體行使者。

為有效控制基層秩序，國家在保持鄉鎮體制基本穩定的前提下強化了垂直管理和屬地管理。強化垂直管理，意在抑制地方主義傾向，強化自上而下的行政權威。屬地管理的目標則在于確保國家治理遇到的任何問題都有最終的執行主體。顯然，無論是垂直管理還是屬地管理，體現的都是國家的意志和權威，旨在保證國家治理目標的實現。對于鄉鎮政府來說，垂直管理意味著延伸到鄉鎮的“條條”數量的不斷增加，屬地管理則意味著事權、職責的無限制擴容。在這樣的體制背景下，嚴格地講，鄉鎮政府事實上已不再是履行不同于上級政府的特定職能的一級政府，而是演變為落實市縣政府行政目標及“條條”行政意圖的執行機構，演變為縣區政府部門的“打工者”。等級制行政體制內生的責任下移、權力和資源上收的慣性，決定了任何旨在強化國家控制的體制改革，都可能加劇鄉鎮政府職責與權力不對稱、任務與資源不匹配現象的發展。

第三，鄉鎮政府的行為選擇邏輯及可能的創新路徑。鄉鎮政府特定的體制環境決定著其現實的行為選擇邏輯及其行動策略。

有學者較早注意到鄉鎮權力的非正式運作現象，認為其突出的是非正式治理的任意性、權宜性[3]。近期一些學者意識到非正式運作和非正式治理蘊含的某種現實合理性，認為它可以對正式制度的治理構成某種補充，甚至可以理解為中國傳統的“簡約式治理”的當代體現[4]。非正式治理的一個典型的表現形式就是“運動式治理”，有學者以案例研究的方式，生動地刻畫了鄉鎮非正式治理的運作過程，揭示出鄉鎮政府通過對有限資源的整合和動員來應付壓力型體制的行為策略[5]。面對“上面千條線，下面一根針”和“上面千把錘，下面一根釘”的現實壓力，基層政府不得不采取消極避責的策略，甚至派生出以“不出事”為最高準則的行為邏輯[6]。

在鄉鎮體制改革和治理能力提升路徑的研究上，有學者根據浙江強鎮擴權實踐取得的經驗，提出了強化鄉鎮自主權的改革思路[7];有學者根據山東、浙江等將鄉鎮劃分為若干個片區進行管理，并對鄉鎮的組織結構及治理程序進行調整的探索實踐，提出“片區制”或“管區制”能較好地整合鄉鎮的治理資源，緩解科層管理模式的弊端，對鄉村治理問題作出更為迅捷的響應[8];

有學者立足北京市“街鄉吹哨，部門報到”機制創新實踐，提出“街鄉吹哨，部門報到”建立了解決問題驅動的基層治理邏輯，有助于克服科層體制的僵化與低效[9];有學者根據湖北等縣級部門與鄉鎮聯合執法的實踐，提出整合部門與鄉鎮資源，建立“條塊互嵌”式的制度化機制，有助于緩解條塊壁壘，提升基層治理的法治化水平[10]。

上述研究總結了近些年來全國各地實踐探索取得的經驗，為深化鄉鎮體制改革提供了有益的思路借鑒，但存在著運行機制創新是否能夠破解基層政府面臨的體制困境的疑惑。從現有的基于地方實踐經驗的研究來看，選擇性賦權的對策思路更適合于經濟實力較強、人口集聚規模較大的中心鎮?！捌瑓^制”盡管提升了鄉鎮政府對農村公共問題的回應性，但在鄉鎮與村之間增設一個管理層級同樣可能帶來新的治理難題?！敖粥l吹哨，部門報到”的探索雖然構建了問題導向的基層治理倒逼機制，但鄉鎮街道的體制問題并沒有真正涉及。因此，相關研究還存在著很大可待深化的空間。一是如何從體制上順理縣與鄉鎮之間的權責關系，切實緩解鄉鎮政府權小責大及鄉鎮淪為部門的“跑腿”的局面。二是如何從體制上緩解條塊壁壘，增強鄉鎮政府整合治理資源的自主權，推動鄉鎮政府切實履行起一級政府的職責。三是如何從體制上糾正鄉鎮政府過度科層化、專業化的弊端，提升鄉鎮政府對鄉村具體而復雜的公共問題回應和化解能力。在我們看來，鄉鎮體制面臨的種種問題，實際上是整個府際關系的體制弊端的反映。

如何有效地解決縣（市、區）與鄉鎮（街道）的職責、權力及資源合理分工和配置，運行機制創新對于基層政府治理能力提升的效果難免都是

有限的。值得重視的是，近年來，在問題倒逼機制的作用下，全國各地都在積極探索基層治理的有效方式，但比較突出的現象是創新實踐往往就事論事，“一把鑰匙開一把鎖”，存在碎片化現象。許多創新經驗和樣本或者局限于行政流程中某個環節的調整，或者局限于某一技術的運用，其結果不是以大量資源投入打造出一個華麗而無法復制的樣本，就是新技術運用僅僅提高了某個環節的效率卻無法提升整體治理效能。

近年浙江全面推進基層“四個平臺”建設，通過全面引入互聯網、大數據、云計算技術，進而借助治理技術創新，推進鄉鎮治理資源全面整合，建構“條塊”協同的運行機制，以切實增強鄉鎮政府對現實治理問題的有效回應，提升基層治理的整體水平。這種整合式的治理創新實踐，

觸及鄉鎮體制運行普遍存在的權責失衡、條塊壁壘、科層障礙等問題，具有重要的理論研究價值。

二、基層治理“四個平臺”建設及其創新邏輯

為提升基層治理效能，2016年底浙江全面推行基層治理“四個平臺”建設，隨后將其納入全省“最多跑一次”改革。浙江的基層治理“四個平臺”建設，借助互聯網和大數據技術，將鄉鎮（街道）內設機構和縣（市）部門派駐機構承擔的職能相近、協作密切的日常管理事務進行整合歸類，建立綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能性工作平臺，同時建立功能集成、縣鄉聯動的綜合指揮系統，形成信息收集—分流交辦—執行處置—日常督辦—信息反饋—督查考核的規范化流程，推動基層治理體制由分割向融合轉變，治理架構由垂直向扁平轉變。根據浙江省兩辦專門下發的“四個平臺”建設完善指導意見，綜治工作平臺由綜治辦、派出所、檢察室、法庭、司法所、人武部等機構組成，重點強化治安維穩、平安建設方面的協作;市場監管平臺由食安辦、市場監管所及農業、衛生等站所組成，擔負統一的市場監管職責;綜合執法平臺由綜合執法中隊和國土所、規劃站、環保所、安監站等機構組成，開展聯合執法;便民服務平臺由便民服務中心、窗口站所及學校、衛生院等機構組成，上接縣行政服務中心，下延村服務站，形成縣、鄉、村三級服務體系，負責提供審批服務、政務服務和生活服務。

第一，基層治理的基本架構。目前，浙江基層治理基本上形成了“綜合指揮+四個平臺+全科網格”架構，其中，綜合信息指揮室負責信息收集、綜合研判和命令指派，是一個高速運轉的指揮系統?！八膫€平臺”整合鄉鎮和派駐機構力量，負責及時有效處理各種交辦事務，是基層治理各項事務的處理終端。全科網格員則是“轄區管家”，負責將信息收集的觸角無縫覆蓋村（社區），及時采集報送各平臺，實現寓管理于服務之中。

互聯網、物聯網、大數據、云計算等廣泛運用，是基層治理“四個平臺”建設的重要技術依托。其基本思路是通過信息系統對接整合，形成全省統一的基層治理信息系統，實現各類信息分類分層轉交辦理，實現跨部門、跨地區、跨行業的聯動治理格局?；鶎又卫怼八膫€平臺”通過延伸信息觸角，打通各部門的“信息孤島”，有效增強對治理事件和公共訴求回應的全面性和迅捷性。例如，義烏市通過集成學校食堂、藥店藥房、餐飲店、村級便民服務場所等監控信息，開發智能應用，建立建筑垃圾違規傾倒、違章建房等情況實時預警和智能管控系統，在國土地籍基礎地圖的基礎上，集成行政區劃信息和門牌號、噪聲顯示屏等信息，同時融入金融辦征信平臺，建立健全企業信用等級、信用積分信息，實現了“網格管理一張圖”。

又如，紹興楊汛橋鎮完善自主開發的綜合信息指揮平臺相關功能，在包含基礎數據、任務管理、走訪管理、信息采集、群眾爆料、統計研判、GIS地圖、事件管理和運行數據9大功能模塊的基礎上，對基層治理10大類42小類事項進行擴項整合，實現治理事件的“全覆蓋”。目前浙江已建成貫通省、市、縣、鄉、村五級的公共數據交換平臺，歸集5700萬常住人口及1372萬法人單位信息，形成了統一的人口綜合庫、法人綜合庫、信用信息庫等，歸集數據總量超過110億條，為基層治理提供了有力的數據保障[11]。

“四個平臺”運行的一個重要支撐是組團式的全科網格。浙江的全科網格將各類民生服務和管理事項納入網格，賦予網格信息采集、居民服務、政策宣傳、社情民意調查、矛盾糾紛調解、公共社會事務管理等功能定位，實現“多元合一、一員多用”，以打破原有的鄉鎮機構各自為戰的局面。目前，浙江各地普遍采用“1（專職網格員）+1（網格長）+ X（兼職網格員）”的全科網格組建模式。網格長一般由鄉鎮干部擔任，專職網格員聘用專職社會力量擔任，兼職網格員由基層群眾組織和志愿者擔任?！?+1+X”的網格力量配備模式，體現的是基層政府、村（社區）群眾性自治組織、社會組織共同參與的合作治理思路。全科網格極大地促進了基層治理觸角的延伸，它們通過提供各種公共服務，廣泛介入社會生活的細枝末節，及時獲取基層治理的相關信息，并將其上報、傳遞到各種基層治理平臺。

如果說全科網格是末梢神經，那么綜合信息指揮系統就是基層治理的中樞神經。浙江各地建立的綜合信息指揮系統，依托視頻監控系統，通過大屏幕直觀顯示轄區管理的相關信息，查詢各個網格人員、部件情況，直接指揮轄區各類事件的管理處置，監督各類事件的處理進展。以紹興楓橋區為例，借助集成化的信息系統和GIS地理信息系統，楓橋區實現了信息資源“一張圖”和人、地、事、物、組織的綜合指揮。其綜合指揮系統根據上報事件的性質、等級實現自動化派單。二級以上事件，系統提前24小時用短信和APP進行提醒，超過時限的，系統亮紅燈并下派督查單。綜合指揮系統接入全區三萬多視頻探頭，利用國土數字地圖、圖層疊加人口、住房、企業、公共建筑、事件處理和網格員等基礎信息，借助已經聯通的區、鎮、村三級綜治視聯網，實時進行可視化指揮。同時，他們依托“運行圖、數據圖、網格圖”，運用大數據及時對基礎信息、動態信息進行分析研判，梳理出各類苗頭性、隱患性、趨勢性問題，并推送到區領導和各鎮（街），為迅速決策提供依據，以有效預防和及時處置相關事件。

第二，基層治理體系的運行機制。浙江基層治理“四個平臺”已經形成了一套協調、靈活、高效的運行機制。

根據治理事件的難度、涉及面，進行事件等級界定，建立逐級分流治理機制，各層級遇到處理不了的事件及時上報上級指揮中心處理。目前，浙江不少地方已經形成了相對規范的分流治理機制。網格員發現或接到事件報告后，不能當場處置的問題上報給鄉鎮綜合信息指揮室，鄉鎮綜合信息指揮室對事件進行分析研判，將其派單給村（社區）或流轉至“四個平臺”處置和答復。鄉鎮層面無法解決的則上報至縣綜合指揮中心，由后者根據事件分析研判，流轉至相關職能部門進行處置答復。職能部門無法處置的則專報縣委、縣政府予以處置答復。

同時，“四個平臺”運行機制建立了閉環處置機制，對事件的上報、處理、反饋、結案實行自動化處理，并要求上報人負責結案確認，確保事件處理全流程跟蹤。負責部門和責任人對事件的處置實行限時制，必須在規定時限內進行反饋。對于突發問題、難點問題、群體事件等，則通過綜合指揮中心，協調多部門資源，實行縣、鄉、村三級聯動。分流治理與閉環處置機制的統一，確保了所有傳遞到基層治理體系各個層級的民眾訴求與治理事件都能夠及時分派到相關機構和責任人，并得到及時的處置。

打破條塊壁壘，整合行政資源，緩解基層治理職責與資源配置不對稱局面，是貫穿浙江基層治理“四個平臺”建設的重要主旨。為推動行政資源下沉，將“條塊”資源統一納入四大平臺，破解縣（市）部門人員派而不住，以及“條塊”力量碎片化現象，浙江各地紛紛出臺了相應的操作辦法。例如，寧波市規定派駐機構“日常工作和人員隊伍由鄉鎮（街道）管理和使用”，鄉鎮（街道）對派駐機構負責人的任免有“一票否決”權，鄉鎮（街道）對派駐機構的考核占其年度考核的60%等。又如，紹興楓橋區實行機構、人員、考核“三下沉”制。為推動派出機構和人員“重心向一線傾斜”，楓橋區全面落實考核管理下沉，派出機構和人員日常管理全部由屬地黨委政府負責;人事管理以屬地為主，職務任免程序啟動前由派出部門會同鎮（街）商定人選，未經鎮（街）黨（工）委書面同意不得任免;考核管理由屬地依據部門標準負責考核，考核結果由鎮（街）抄送派出部門;待遇管理全部參照屬地鎮（街）標準執行

[12]。

三、基層治理“四個平臺”建設與基層整合式治理創新的路徑選擇

浙江基層治理“四個平臺”建設是一種集體制機制創新與治理技術創新為一體的整合式創新。以物聯網、大數據、云計算為代表的新治理技術的運用有效地促進了鄉鎮條塊資源的整合，推動了縣鄉職責關系的調整，為破解鄉鎮政府面臨的職責與權力、資源配置不合理現象提供了啟示。

第一，基層治理“四個平臺”建設與基層整合式治理創新?；鶎又卫怼八膫€平臺”建設，無論對于完善公共服務體系還是健全基層治理問題的應對機制，都產生了重要而積極的影響。一方面，通過將“四個平臺”建設納入“最多跑一次”改革，在鄉鎮（街道）推行“一窗受理，集成服務”，并將其延伸到村（社區），推動了基層便民服務體系的完善。通過強力推進基層公共服務與管理“最多跑一次”改革，目前浙江“一窗受理”平臺和便民服務站點已經基本實現在鄉鎮（街道）、村（社區）的全覆蓋，依托基層網格員，為民眾提供訴求匯集轉達、個人事項代辦服務。另一方面，借助浙江政務服務網，各地構建起縣鄉村三級聯動指揮體系，實現了基層治理信息“一個口子進、一個口子出”。無論是網格員報送的信息，還是12345熱線及群眾投訴反映信息，都統一進行歸集、分流，各類信息流轉程序更加規范，實現了信息收集、交辦、處置、督辦、反饋、考核全流程閉環，打破了數據壁壘，促進了基層治理現代化和智能化。更重要的是，借助基層治理綜合信息平臺，運用大數據分析，地方和基層政府得以有效、及時地掌控各類苗頭性、隱患性、趨勢性問題，進而將基層矛盾、沖突控制或化解在萌芽狀態，確保了社會局勢的和諧穩定。建立縣鄉聯動、功能集成、反應靈敏、扁平高效的協調指揮體系，將分散的力量和信息進行整合，基層政府也得以將社會管理中大量常規性的事務，通過分類梳理，逐級分流，按責轉辦，形成常態化的基層事務處理機制。

從體制創新的趨勢來看，浙江“綜合指揮系統+基層治理四個平臺+全科網格”的基層治理體系形成了“信息采集—受理匯總—分析研判—流轉處置—督辦反饋—績效考核”的管理閉環。借助各種信息渠道及嵌入社會生活各個角落的全科網格及時收集到的信息，綜合指揮系統得以對民眾訴求和治理事件作出迅速的響應，進而通過整合相關部門職責和行政資源的綜合平臺完成各類問題和事件的處置，有效地提高了基層治理的問題導向和回應效率。在此，“四個平臺”的治理邏輯，同“無縫隙政府”的理念是契合的，其要旨正是政府通過整合多部門職能和資源，以單一的界面形式為民眾提供優質高效的信息和服務。

鄉鎮基層治理面臨的最大問題，是職責同構的行政管理體制客觀上造成了作為行政管理體制末梢的鄉鎮政府，成為各級政府實施的所有公共政策的最終執行者，以及不斷強化的“屬地管理”導致鄉鎮政府權責不對稱的現象加劇。顯然，要緩解鄉鎮政府的現實困境，單純依賴互聯網技術的運用是難以奏效的，需要體制創新與技術創新的雙輪驅動。近些年基層治理創新存在一個值得關注的現象，就是體制機制創新的動力弱化，地方政府往往將旨在提升治理效能的創新集中于物聯網、大數據、云計算為代表的新治理技術的運用。由此導致治理技術的創新與基層治理機制創新的脫節，技術創新所提供的基層治理機制創新空間無法得到充分利用。治理技術創新是提升治理效能的重要路徑，但不能替代體制機制創新。如何有效整合技術創新與機制創新，已經成為推進基層治理效能提升的重要現實課題。從總體上講，強化改革的頂層設計并不排斥基層“摸著石頭過河”的探索。頂層設計的制度安排恰恰需要基層大量運行機制的創新，這樣才能使制度安排得以有效運轉起來。盡管地方政府在體制性上的創新空間有限，但運行機制、管理流程等方面的創新空間依然很大，關鍵是找準體制機制創新與技術創新聯動的突破口。浙江基層治理“四個平臺”建設表明，體制機制創新與技術創新的良性互動，是拓展基層整合式治理創新的重要渠道。一方面，我們需要以體制機制創新來引領、規范互聯網、大數據、云計算等現代技術在公共事務治理過程中的廣泛運用，防止單純的技術主義創新路徑可能帶來的公正性缺損。另一方面，我們需要廣泛借助現代治理技術，倒逼政府治理的體制機制創新，防止治理技術創新蘊含的效率提升為不相適應的體制機制所壓制的局面，形成制度創新與技術創新的良性互動格局。事實上，借助信息技術帶來的信息傳遞方式的革命性變革，我們才有可能推動等級式組織架構向扁平式組織架構轉變。憑借信息共享機制，我們才得以打破政府部門之間、條塊之間、上下級政府之間的體制壁壘，實現跨部門協同和縣鄉聯動，建立起平臺化的運行機制。

第二，基層治理“四個平臺”建設與整體性政府的建設。浙江基層治理“四個平臺”建設著力實現行政資源整合和“條塊”協同治理，為推進整體性政府建設提供了一個成功樣本?？茖又剖乾F代政府普遍采用的組織形式，其顯著的優勢是專業化分工與規范化運作帶來的宏觀效率，但過度的專業化管理極易產生管理的碎片化現象。為破解科層制管理的碎片化現象，有學者提出了“整體性治理”和“整體性政府”理念。整體性治理注重以民眾需求為治理導向，主張以信息技術為治理手段，打破組織功能邊界的限制，在政策、規章、服務、監督等方面推進橫向協同與整合以解決跨界性公共問題[13]。整體性政府有兩種基本實現方式：一是合并職能機構，通過組織結構調整進行大部門制改革;二是在保持科層制專業分工的基礎上，借助互聯網等現代信息技術構建政府部門間的溝通協調機制[14]。相對于機構撤并蘊含的利益受損產生的改革阻力，借助互聯網平臺，實現政府部門間在數據共享基礎上的協同治理，無疑是緩解治理碎片化現象和推進整體性政府更可行的路徑。浙江基層治理“四個平臺”建設，將“條塊”資源統一納入“四個平臺”，不僅有效地盤活了基層政府的行政資源，而且為推進鄉鎮整體性政府的建設，實現企業和群眾從“找部門”到“找政府”提供了實踐經驗。

更值得注意的是，浙江基層治理“四個平臺”建設，在整合鄉鎮“條塊”資源，推進“條塊”合作治理的過程中，形成了縣（區）鄉（鎮）職責關系調整的倒逼機制。由于縣（區）對鄉鎮政府的管理早已程序化、制度化，其管轄權得到了行政許可法明確授權和許可，因而“四個平臺”的運行在實踐中不可避免地遇到了原有治理體系模式與新生的“四個平臺”治理體系模式的轉化融合問題[12]，但推進府際關系的調整最現實的途徑依然是借力自下而上的層層倒逼機制。我們可以根據鄉鎮基層政府履行現有職能面臨的體制問題，以及縣級政府和鄉鎮各自的優勢，對縣（區）鄉（鎮）職責關系進行重新梳理和界定，進而根據職責與資源相匹配的原則，逐步建構縣級政府與鄉鎮政府的職責、權限及資源配備的分工體系。在此基礎上，再就省市縣之間的職責、權限合理分工進行探索和調整，最終實現整個地方治理體系的全面優化。

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責任編輯：王 篆

The Innovative Path of Integrated Governance in System and Technology Dual-Wheel Driven Model

——Taking the Construction of “Four Platforms” of Grass-Roots Governance in Zhejiang Province as an Example

Li Xiaoyuan

Abstract：

The unbalance between duties， powers and the uneven? allocation of resources is the institutional crux that restricts the governance capacity in the villages and towns government. This problem is derived from the internal tension relationship between township construction system logic and grass-roots governance reality. It is an effective path to improve grass-roots governance efficiency and improving the fragmentation situation in grass-roots governance innovation by strengthening problem-oriented system in grass-roots governance innovation to form the benign interaction in technology innovation system and mechanism innovation system， breaking the barrier of the "market" system， and integrating the township governance resources to establish "strips" cooperative governance mechanism to form a pattern of integrated type of grassroots governance innovation.

Key words：

system and technology， dual-wheel driven， integrated governance， “four platforms”

收稿日期：2020-12-06

作者簡介：

李小園（1965-），女，浙江東陽人，中共浙江省衢州市委黨校教務處教授，? 浙江衢州 324000