城鎮職工基本養老保險基金可持續發展的困境與選擇

馬 盼，凌文豪

(河南大學 文學與公共管理學院，河南 開封 475004)

充足的養老保險基金是保證養老保險制度長久穩定運行的關鍵，但在我國嚴峻的人口老齡化形勢下，養老保險制度的財務可持續性正受到挑戰。目前積極應對人口老齡化已成為一項國家戰略，未來五年將是扭轉我國養老保險基金發展困境的重要窗口期，要敏銳抓住這一改革節點，明晰目前養老保險基金面臨的困境，積極應對未來人口老齡化可能帶來的養老保險基金財務風險。

一、城鎮職工基本養老保險基金財務發展狀況

可持續一直是養老保險基金發展的核心要義，對于充分發揮養老保險的保障功能至關重要。近幾年我國城鎮職工養老保險基金財務發展在取得顯著成就的同時，也暴露出相關問題。

(一)城鎮職工基本養老保險參保情況

參保繳費人數、領取待遇人數及其發展趨勢是影響養老保險基金可持續發展的重要指標。圖1直觀反映出近十年我國城鎮職工基本養老保險制度的參保情況?？梢钥闯?，近幾年隨著基本養老保險擴面工作的推進，參保人員逐年增加，參保率不斷提升。2010年參保率為55.93%，2019年提高至70.46%，制度覆蓋率顯著提升。但是，在參保繳費人數增多的同時，待遇領取人數也在上漲，2012年起領取退休待遇的人數增長幅度就已超過參保繳費人數增長幅度，此后每年均是如此。在人口老齡化背景下，參保人數下降、領取退休待遇人數增多的發展趨勢，將嚴重影響基金的收支平衡，進而威脅基金的可持續性。

(二)城鎮職工基本養老保險基金收支情況

隨著參保繳費人數的不斷增多，我國城鎮職工基本養老保險基金的收入也在逐年提高。2019年基金收入為52919億元，約是2010年基金收入額的4倍，年均增長達3945億元。但是由于歷年領取退休金的人數也在增加，因此養老保險基金支出額也在持續增多，從2010年的10555億元增至2019年的49228億元，十年間基金支出額增加38673億元，年均增長約3867億元，幾乎與收入增速持平。從歷年增長幅度來看，除2011年和2018年外，基本養老保險基金收入增長幅度均低于基金支出增長幅度，這意味著每年養老保險繳費收入正在減少，而基金支出卻在不斷增多。值得注意的是，從表1可以明顯看出，2016年和2019年我國養老保險基金收入增長率和累計結余率均較上一年大幅降低，其中緣由在于國家對于養老保險企業繳費率的調整。2016年人社部聯合財政部發文下調養老保險單位繳費比例，導致當年養老保險繳費收入減少，即使當年職工參保率提高2.29%，養老保險基金收入增長率仍下降18.31%，基金累計結余率更是出現負增長(-3.40%)。2019年，中央出臺文件進一步下調養老保險單位繳費比例，并且養老保險擴面工作已進入瓶頸期，當年新增參保職工人數較少，從而導致當年養老保險基金收入未有較大的增幅，增長率僅為3.42%，觸及歷史新低。

此外，雖然我國城鎮職工基本養老保險基金當年均有結余，且基金累計結余逐年增多，看似當期基金收入足以支付職工退休待遇，但實際上如果不算財政補貼收入，2014年我國基本養老保險基金就已出現財務赤字。從表1可以看出，財政補貼逐年增多，但需要明確的是，財政補貼并不能從根本上解決我國的養老保險基金缺口問題，長此以往無疑會給政府財政帶來沉重壓力，同時也有礙養老保險基金自平衡機制的建立。

表1 2010—2019年城鎮職工基本養老保險基金財務情況

二、城鎮職工基本養老保險基金持續運行面臨的現實困境

(一)人口老齡化給養老保險基金帶來巨大支付壓力

充足的養老保險基金關系到我國廣大退休人員的晚年生活保障以及年輕一代對養老保險制度的信任度，是養老保險制度長久穩定運行的重要因素之一，但是我國嚴峻的人口老齡化態勢使養老保險基金面臨巨大的支付壓力。我國自2000年進入老齡化社會后老齡化速度不斷加快、程度也在逐年加深，呈現規模大、速度快、程度深的特征。截至2019年年底，我國65歲及以上人口已有1.8億，占總人口的12.6%。[1]與2000年剛進入老齡化社會相比，65歲及以上人口增長8789萬人，占比增長6.94%，在短短二十年間實現65歲及以上人口數量翻一倍，老齡化發展速度驚人。據聯合國《世界人口展望2019》預測，我國65歲及以上老年人口數量將在2060年左右達到最高峰，且會在相當長的一段時期內保持高占比，[2]因此未來我國將長時間遭受人口老齡化帶來的困擾。年老一代領取的養老金來源于年輕一代的繳費積累，老年人數量的增多意味著需要支付的養老金增加，消耗養老保險基金的速度也會加快，養老壓力也隨之加大。我國的養老保險撫養比呈下降趨勢，2000年我國養老保險撫養比為3.3，而2019年養老保險撫養比降為2.5，意味著不到三個年輕人就要養一個老年人，養老負擔不斷加重，養老保險基金支付壓力逐漸加大。

(二)省際之間養老保險基金收支狀況不均衡

由于區域經濟發展水平和人口結構的差異，我國地區間制度撫養比差距不斷加大，各地區養老負擔輕重失衡，養老保險基金余缺兩極分化，即養老負擔較輕的省份基金累計結余較為富足，而同時養老負擔較重的地區則出現養老金發放困難的現象。廣東和黑龍江就是兩個典型地區。我國東北地區人口老齡化程度較深，養老金缺口情況最為嚴重，2011年黑龍江的養老保險基金率先出現當期赤字，并于2016年將基金結余耗盡。與之相反，2018年廣東省養老保險基金的累計結余高達1.1萬億元，占當年全國養老保險基金累計結余的21.9%，[3]差距懸殊的養老金財務狀況使各省份苦樂不均。近些年我國養老保險基金收不抵支的省份也在不斷增多，雖然我國于2018年開始實施的中央調劑金制度在一定程度上緩解了養老金收支狀況較差省份的支付壓力，使得這部分省份養老保險基金出現赤字的時間后延，但是該制度目前也暴露出一些缺陷，一是從實際調劑結果看，存在養老負擔較輕的欠發達地區補貼養老負擔較重的經濟發達地區的“逆向調節”的現象，[4]會進一步加大地區間的不公平；二是實施中央調劑金制度，只是對各地區養老保險基金存量進行調整，并未影響全國養老保險基金當期累計結余，因此并非解決基金缺口的根本之策。[5]

(三)養老保險三支柱結構發展失衡

我國于20世紀90年代初開始謀劃構建多層次養老保險體系以應對逐漸凸顯的人口老齡化問題。但經過多年的發展演變，我國多層次養老保險體系發展成效并未達到預期效果，養老保險“三支柱”結構發展趨向失衡：第一支柱基本養老保險得到長足發展，體量龐大；第二支柱企業年金和職業年金發展遲緩，成效甚微；第三支柱個人養老金制度尚在起步階段，幾乎可以忽略。據人社部公布的數據看，2019年末，城鎮職工基本養老保險在職參保人數為31177萬人，基金收入52919億元，累計結余54623億元；相比基本養老保險，企業年金覆蓋范圍較小，目前全國建立年金計劃的企業僅有9.6萬個，占比還不到10%，參加企業年金的職工僅有2548萬人，基金結存17985億元；[6]職業年金因受強制性約束，參保人數增速較快，截至2019年5月職工參保人數為2970萬人，基金累計結余6099億元，[7]但二者加總遠不及基本養老保險的參保人數和基金存量。以個稅遞延型商業養老保險為主的第三支柱進行試點探索后，初期效果也并不理想?；攫B老保險的出發點是保障人們的基本生活，但現在大多數人對第二、三支柱認識不多，更多地依賴基本養老保險，把基本養老金當做自己年老以后的全部經濟來源，從而對養老金待遇存在過高期許；且二、三支柱發展不充分，尚未穩定運行，作用微乎其微，目前不能對第一支柱起到良好的補充作用。

(四)巨額歷史債務尚待解決

20世紀末我國養老保險制度改革形成的轉制成本和個人賬戶空賬多年積累的歷史欠賬尚未得到有效解決，因此當下我們不僅要面臨現在以及未來的基金缺口風險，而且還有巨大的歷史債務破洞待填補。1997年我國建立“統賬結合”的養老保險籌資模式，當時中央并未形成關于解決轉制成本的有效方案，大部分地區選擇用社會統籌基金收入來彌補。隨后人口老齡化開始逐漸顯現，需要支付的養老金也不斷增多，各地統籌賬戶的財務運行開始出現困難，基金混賬管理模式下個人賬戶積累的養老金就被用來補足統籌賬戶的空缺，使得個人賬戶成為一個“空殼”，多年來已積累數額巨大的隱性債務。關于這筆歷史債務的數額有多大，目前學者們還尚未達成一致。據中科院世界社保中心主任鄭秉文估算，至少在20萬億以上。[8]張簫簫在考慮基金投資收益和財政補貼的基礎上，測算得出2030年我國養老金債務規?？偤蜑?5161億，并指出隨著人口老齡化的發展，隱性債務規模在2018-2030年間會持續增長；[9]劉昌平基于國發38號文件測算出2006-2050年我國基本養老保險的隱性債務和轉制成本總和為28萬億。[10]雖然諸位學者基于不同標準測算出的養老金隱性債務總額不同，但足以知曉這筆隱性債務數額不小，且隨著人口年齡結構的轉變逐漸顯性化，給今后養老保險基金的持續發展埋下了隱患。

三、城鎮職工基本養老保險基金持續運行的策略選擇

(一)完善養老保險省級統籌，推動實現全國統籌

實現基本養老保險全國統籌，既是解決養老金缺口的現實需要，也是完善我國基本養老保險制度的內在要求。從理論上講，養老保險遵循大數法則，提高統籌層次，意味著將全國參保人納入同一范圍內、將分散在各地的養老保險基金匯聚起來，從而增強基金整體抵御風險的能力。從實踐上講，養老保險基金的管理權限上升至中央，基金管理會更加有效和規范。一方面，中央政府可以根據現實情況在全國靈活調度養老金，使得養老保險基金的互助共濟功能更有效發揮，從而均衡各地的養老負擔，解決地區間養老金發展差異問題；另一方面，可以使分散在各省份的養老保險基金累計結余集中起來，實現養老保險基金投資的規模效應，從而提高基金的投資收益率。此外，全國統籌意味著全國各地將實行統一的養老保險政策，這對消除地區間制度差異，提升勞動力流轉便捷性，以及減少管理成本等具有重要現實意義。

全國統籌建立在省級統籌的基礎之上，目前我國各個省份均已啟動實施養老保險基金省級統收統支。[11]考慮到人口老齡化高峰逼近的緊迫性，以及眼下我國養老保險基金面臨的困境，應加快開展養老保險省級統籌成效驗收工作，在確保實現實質性的省級統籌后，快速規劃落實全國統籌事宜，積極解決統籌改革阻礙，從而在“十四五”期間實現養老保險統籌改革的最終目標。

(二)改革養老保險制度相關參數，增強基金自平衡能力

高質量的養老金制度應該具有自我調節、自我發展的機能，[12]科學、合理的調節相關制度參數或許能實現這一目標，使養老保險基金隨參數調整自動保持收支平衡，從而增強養老保險基金的可持續性。

一是提高法定退休年齡。我國目前的法定退休年齡始于建國初期，多年來并未結合現實情況作出調整，顯然不符合客觀發展要求。目前國家正在積極研制延遲退休方案，但事實上，我國早已具備提高法定退休年齡的現實條件，人均預期壽命的提高、人口年齡結構的轉變、受教育年限的延長，以及老年人力資本的開發利用等，都能作為我國提高法定退休年齡的理論支持。鑒于延遲退休能從收支兩方面改善養老保險基金的財務狀況，因此應盡快推動延遲退休方案問世。

二是延長繳費年限。起初考慮到企業稅費壓力，以及鼓勵企業和在職職工參保來擴大基本養老保險覆蓋面，規定累計繳費年滿15年就能領取養老金。從現實情況來看，較短的繳費年限要求，使得人們繳費積極性不高、初始繳費時間后延，以及繳夠15年就不再愿意繼續繳納保費的斷保和停保等問題多發，不僅對養老保險基金的征繳收入產生不良影響，而且會影響人們晚年享受的養老金水平。建議延長最低繳費年限，一方面可以提高養老保險基金收入，另一方面也可以發揮長繳多得的實際效果。

三是坐實繳費基數。當前我國對于繳費基數的規定較為靈活，一些企業為降低經營成本，往往選擇最低繳費標準繳納保費或者設法降低繳費基數，如瞞報繳費人數、虛報繳費基數等，導致繳費基數不實，從而導致繳費率虛高。據《中國企業社保白皮書》調查結果顯示，我國企業社保繳費基數合規比僅為27%，[13]嚴重影響了我國養老保險基金收入和制度改革。因此要強化對養老保險費用征繳過程的監管，加大對違規繳納保費企業的懲戒力度，逐步坐實繳費基數，提高養老保險基金征繳收入。

四是確立科學規范的待遇調整機制。目前我國尚未形成制度化的待遇調整政策，連年上漲的養老金待遇導致養老保險基金財務壓力不斷加大。今后要健全養老保險待遇調整機制，加權考慮物價上漲、居民可支配收入和消費水平、工資增長水平，以及經濟發展水平等多種因素，實現待遇調整機制的科學化、制度化。

(三)完善三支柱養老保險體系，實現高效發展

依靠單一的養老保險制度難以滿足養老保障需求已是世界各國的共識，發達國家紛紛探索建立了多層次養老保險體系，并取得了顯著成就。但目前我國這一體系結構問題非常突出，急需作出調整。

首先，明晰各支柱功能定位，實現協同發展。第一支柱基本養老保險，是國家依法強制建立的面向全體居民、保障人們老年基本生活的制度安排，因此要使第一支柱回歸?；镜墓δ芏ㄎ?，壯大第二、三支柱；第二支柱年金計劃，是雇主在基本養老保險之外自愿(職業年金強制建立)為員工提供的一種補充保障，因此要能充分發揮其對第一支柱的補充作用，在人口老齡化高峰來臨時形成有效支撐；第三支柱個人養老保險，遵循個人自愿原則，國家給予稅收支持，給部分群體提供一個參加養老保險的機會，或者滿足高收入者提高養老金水平的需要，因此要鼓勵部分居民通過第三支柱養老保險進行養老儲蓄或投資。

其次，降低第一支柱基本養老保險替代率，給予年金制度和個人養老保險制度更多發展空間。研究表明，當養老金替代率達到80%時，能夠使人們過上體面的老年生活，其中養老金“三支柱”分別占比40%、30%和10%最佳。[14]

再次，擴大第二支柱企業年金的覆蓋面。目前我國只有部分經營狀況較好的大型國有企業建立了年金制度，因此當前推動第二支柱發展的首要任務就是擴大參與率。通過宣傳引導和進一步加大稅優力度來鼓勵企業開展企業年金計劃，同時還要進一步降低企業的費率負擔。企業稅費負擔較重是影響企業建立企業年金計劃的一個重要因素，今后可以在坐實基本養老保險繳費基數的基礎上，降低基本養老保險企業繳費比例，從而給予企業更多實施企業年金計劃的空間。

最后，完善第三支柱制度設計，助推其規范發展。2018年我國個人稅收遞延型商業養老保險開始在上海、福建和蘇州工業園區三地開展試點。對試點效果進行評估，發現存在公眾參與度不高、政策設計存在缺陷等問題。需要加大宣傳，提升公眾認知度；優化政策設計，提高人們參與的便捷性、可得性；采取措施提高政策吸引力，激勵大家進行養老儲備；同時也要健全相關法律法規，加強對金融市場的監管，為第三支柱個人養老金的發展提供法律保障。

(四)優化養老保險基金增收路徑，增加基金存量

充足的養老保險基金是養老保險制度實現長久發展的物質保障。我國養老保險制度經過多年擴面工作，覆蓋范圍逐漸擴大，也形成了一定規模的基金積累。但是從增長幅度來看，我國養老保險基金每年收入增長幅度要低于基金支出幅度，養老保險基金面臨不可持續風險，因此要積極采取措施不斷豐富養老金儲備。

一是進一步提高國有資產劃撥水平。利用國有資產充實社?；鹗翘岣唣B老保險基金存量的一項重要舉措。實踐表明，規模巨大的歷史債務難以靠現行養老保險制度自身消化，并且通過劃撥國有資產填補這部分債務也具有一定的理論依據。2017年國務院發布《劃撥部分國有資產充實社?；饘嵤┓桨浮?，國有資產劃轉工作開始穩步推進。2018、2019兩年間共完成67家國有企業資產的劃轉工作，劃轉資本總規模約1.1萬億元。[15]截至2020年末，中央層面符合條件的企業劃轉工作已全面完成，共劃轉93家中央企業和中央金融機構國有資本總額1.68萬億元,[16]同時地方層面也在加速推進劃轉工作。面對規模巨大的歷史債務和日益凸顯的養老保險基金支付壓力，應在加快地方國有資產劃撥速度的基礎上加大國有資產劃撥力度，增加養老保險基金存量，逐步消化我國養老金歷史債務，積極應對今后的養老金風險。

二是優化各地養老保險基金投資路徑。全國社會保障基金理事會(以下簡稱“理事會”)成立多年，擁有專業的投資人才和豐富的投資經驗，年均投資收益率已實現8.14%。在未實現養老保險全國統籌前，各統籌地區將養老保險基金累計結余交由理事會進行投資，是提高基金效益的重要有效途徑之一。但是目前僅有部分省份選擇委托投資，且各省份委托投資的基金規模較小，到賬資金距離合同委托規模也還有差距，因此，應進一步鼓勵各地將養老保險基金交由理事會進行投資，以實現基金保值增值的規模效應和較高收益率。