“警察下鄉”模式探析
——基于典型地區農村警務實踐

□陸麒冰，王歡歡

(中國人民公安大學，北京 100038)

十九屆五中全會提出“統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國”。[1]農村的平安建設屬于平安中國的重要部分，是建設平安中國的基礎。改革開放以來，“鄉政村治”取代了“政社合一”的人民公社治理體制，農村社會開始了自治治理模式的探索。但由于仍然沿用城鄉二元體制，農村的公共服務和公共事務需要由村莊自己承擔，而事實上大部分的村莊沒有資源和能力提供公共事務和公共服務。[2]市場化和戶籍管理制度的放寬，使大量農村勞動力外出務工，農村呈現“空心化”趨勢。農村人口的大量流出，使相當一部分的農村治保會、聯防隊名存實亡，治安防范工作無人組織、無人開展、無人落實，農村治安防控體系接近癱瘓。家族勢力、宗族勢力、黑惡勢力等趁機跟進，社會矛盾凸顯。農村群體性事件、黃賭毒等治安案件、多發性侵財刑事案件高發，公然對抗國家公權力的現象也時有發生，嚴重影響基層政權穩定。

在此背景下，2006年公安部出臺《關于實施社區和農村警務戰略的決定》，開始全面實施農村警務戰略，警察力量開始向農村社會延伸。同年年底，各地區公安機關已在農村建立7.1萬個警務室并配備9萬名駐村民警，同年全國發生的入室盜竊案件比上年下降4.9%，入室搶劫案件下降16.1%，農村防范工作進一步強化，農村警務工作受到了社會各界和廣大群眾的一致肯定。[3]隨后，各地公安機關深入貫徹《關于深入開展農村平安建設的若干意見》和《關于深入推進農村平安建設的實施意見》，大力推動“平安農村”建設，著力解決影響農村治安秩序的突出問題，依法嚴厲打擊農村的違法犯罪活動，極大地改善了農村社會的面貌，也為農村創造了穩定的發展環境。黨的十八大以來，各級公安機關堅持和發展新時代“楓橋經驗”， 把社區農村警務建設置于基礎性、戰略性地位，推動重心下移、警力下沉、保障下傾，進行了一系列的實踐探索。較為典型的有河南的“一村(格)一警”、甘肅的“治安戶長制”和四川自貢的“全民見警”模式。

一、“警察下鄉”的地方模式及其特點

(一) “一村(格)一警”模式及其特點

1.河南“一村(格)一警”模式

河南省是農業大省，其農村地區面臨人口多、警力少、治安狀況復雜、基礎工作薄弱的現實情況。[4]2014年河南省公安廳為提高公安機關駕馭社會治安大局的能力，結合新密等地“一村一警”的實踐經驗，在全省農村地區推行 “一村一警”警務模式。旨在進一步推動警力下沉，實現警務前移，從而破解河南廣大農村地區的警力不足、農村基層基礎工作薄弱、治安狀況復雜的情況。經過6年的接續發展，河南的“一村一警”警務模式已建起“一村(格)一警”長效機制，實現了“村村有警、周周見警”。這里以河南省在新密市試點的“一村(格)一警”警務模式為例。

新密市試點的“一村(格)一警”的總體做法如圖1所示。從頂層管理到農村基層，實行由市公安局黨委、“一村一警”活動辦、派出所、警務室、警務工作站構成的“五級”工作模式。以農村地區的5-8個行政村建設一個警務室，或每個農村派出所不少于2-3個警務室為標準，配備專職的社區民警，在未設立警務室的行政村設立警務工作站。從縣公安局治安、刑偵、交警等部門挑選適合和熟悉當地情況的民警，或招聘專職輔警分包行政村，構建起以社區民警為主體、以包村民(輔)警為補充的“一村(格)一警”長效機制，確保所有行政村、社區達到“一村一警”或“一村多警”。同時在此基礎上建立了“一村一警‘1+1+5’”工作機制，推動社區民警、包村民(輔)警進入村“兩委”班子，兼任村副支書或村主任助理，參與村(社區)內治安維穩等事項決策。截至2019年8月，新密市公安局18個派出所，共設置60個警務室，290個警務工作站，一村一警社區民(輔)警全部在村兩委班子中任職。[5]

圖1 “一村(格)一警”模式

2.河南“一村(格)一警”模式的特點

首先，農村地區遼闊，自然村分散，建立以社區民警為主，包村民(輔)警為輔的“一村(格)一警”工作模式。其以農村警務室為點，通過輻射周邊警務工作站，編制點線面連接的農村社會治安防護網，進一步加強基層公安機關對農村社會的覆蓋率。

其次，由派出所民警專職負責農村社區警務工作而不參與派出所的日常事務，能夠確保社區民警有充足的時間走出警務室沉在群眾中，把農村基礎警務工作做細做精；同時結合本地區的治安狀況，有的放矢，選派合適的民(輔)警包村，通過與社區民警的協調配合，共同破解當地的治安治理難題，提高農村基層社會的治安防控水平。

再次，推動社區民(輔)警在村兩委班子中任職，將社區警務無縫嵌入農村社會治理體系，推動基層警務和村治理的深度融合。這些“穿警服的副書記和村助理” 的到來在整合各方力量化解矛盾糾紛、進行安全隱患排查、開展聯合執法等方面發揮著重要作用，有效解決了農村基層黨組織薄弱問題，增強了基層黨組織的政治功能和治理能力，為村“兩委”開展工作提供了強有力的支持和法治保障。

河南的“一村(格)一警”警務模式，通過“警力下沉，保障下傾”，設立警務室和警務工作站，下派社區民警和機關民(輔)警的方式，將警務力量進一步延伸至行政村。同時推動農村社區民(輔)警任職于村“兩委”班子,發揮民警的職能優勢和橋梁紐帶作用，讓基層警務工作和農村社區工作有效聯接，形成優勢互補，切實增強了對農村基層社會治安力量的整合程度，提高了農村社會治安治理水平。

(二) “治安戶長制”模式及其特點

1.甘肅“治安戶長制”模式

近年來，甘肅省公安機關緊盯農村地區長期以來的警務資源不足、治安防范薄弱等治理難題，結合本地實際情況積極探索創新推行“治安戶長制”，使公安機關的警務力量進一步由鄉鎮向行政村和自然村延伸。這里以甘肅省在慶陽市正寧縣試點的“治安戶長制”為例。

慶陽正寧的“治安戶長制”主要做法如圖2所示。在正寧縣委、縣政府的統一領導下，組建以行政村(農村社區)、自然村主任為主體，總體上由公安局黨委書記、局長任組長，縣公安局政委和各鄉鎮鎮長、縣直有關部門主要負責人任副組長，各鄉鎮分管綜治維穩的領導、縣公安局黨委聯所領導、各派出所所長為成員的“治安戶長制”工作領導小組協調、推動和落實，各轄區內由鄉鎮政府、縣直各部門管理和協調，鄉鎮綜治中心、派出所、村委會等組織機構共同負責指導和培訓，各行政村(社區)內由中心治安戶長直接負責管理的治安戶長隊伍。在授權范圍內履行“八大員”(1)八大員：信息核采員、普法宣傳員、治安防范員、戶籍協管員、糾紛調解員、情報信息員、幫教轉化員、義務交通員。職責，協助相關單位做好治安防控工作。[6]

圖2 “治安戶長制“模式

2.甘肅“治安戶長制”的特點

首先，在正寧縣委、縣政府的統一領導下，通過高位推動，組建“治安戶長制”工作領導小組。負責具體工作的統籌落實，聚合有關部門在農村基層社會治安領域的職能權限，形成合力推動，避免政出多門，各管一攤。

其次，將“治安戶長制”與農村網格化管理和治保組織融合發展，將有關部門在農村社會治安防控領域交叉職能由治安戶長專門負責協助配合，有利于將分散的基層國家權力進一步整合，減少行政成本，提供工作效能，避免重復辦公，整合行政資源。

再次，治安戶長制在原來的基礎上，通過依靠黨的基層組織，吸收本轄區內的村主任、村(組)干部等農村精英進入戶長隊伍。這樣可以充分利用已有資源并獲得村級組織支持，同時還能發揮治安戶長“本土化”的優勢，推動農村社會治安防控工作的順利開展。

“治安戶長制”堅持新時代“楓橋經驗”，依靠黨的基層組織，深化農村社會治理輔助力量，將農村精英吸收進治安防控隊伍，發揮其人熟、地熟、情況熟、群眾基礎好的優勢，專職負責有關部門特別是公安機關在農村開展治安防控工作的協調配合。進一步整合農村社會的行政資源，加強農村基層社會治安管理，有效延伸公安機關管理服務觸角，提升農村社會治安治理現代化水平，為全力推動鄉村振興提供穩定的社會環境。

(三) “全民見警”模式及其特點

1.四川自貢市“全民見警”模式

四川省自貢市沿灘區的“全民見警”模式，旨在進一步深化農村社會治安防控體系，發揮巡邏防控工作在農村社會預防、發現、打擊違法犯罪中的作用，使警務力量通過常態化的巡邏方式，有效地深入到農村基層社會，解決農村地區見警率低，違法行為無人管理，群眾報警求助難的問題。通過將巡邏防控與開展公安基層基礎工作相結合，在一定程度上緩解了農村警力不足的問題，增強了對農村社會治安的控制力，有效破解了農村防控工作薄弱的難題。

自貢沿灘分局“全民見警”的主要做法如圖3所示。通過推行巡邏防控和接處警一體的運作模式，組建30人的巡邏隊伍，設立6支巡邏中隊，配備警用交通工具、單警裝備等相應的警用物資。由該巡邏隊伍圍繞巡邏盤查、道路交通安全管理、治安基層基礎信息采集等公安機關職能職責，常態化開展農村路網巡邏防控，[7]解決農村見警率低、群眾報警求助難等問題，提高農村群眾的安全感和滿意度。

圖3 “全民見警”模式

2.四川自貢市“全民見警”模式的特點

首先，組建專職化巡邏隊伍，常態化地開展農村治安巡邏防控工作。避免了原來鄉鎮派出所民警兼職巡邏防控，進而使巡邏防控工作無法達到預期成效的情況出現。

其次，通過巡邏防控和接處警一體的運作模式，在巡邏過程中既能實時開展公安機關基層基礎工作，又能發揮警察執法力量巡邏防控震懾作用的持續化；同時能夠及時發現影響農村社會治安秩序的苗頭隱患，將其處置在早，解決在小，減少不必要的案件的發生。

再次，通過治安巡邏防控，將治安防控觸角全方位延伸至農村，深入到村組，全面提高農村基層社會的見警率和警察的管事率，切實消除農村治安防控的“盲點”，提高公安機關對農村社會治安的管控力。

二、“警察下鄉”模式的執行困境

(一)警察職能泛化，警力資源不足

鄉村治理空間是國家權力輻射的薄弱地帶卻又是治理的“一線”，面對廣闊的鄉村治安治理空間，鄉鎮政府“權小責大”，執法權的配置的中心在縣級政府，大多數未配置給鄉鎮政府，但鄉鎮政府卻承擔著大量的工作任務和責任。[8]縣級職能部門的派出機構中除公安、工商等部門派出機構，其余部門只能在相關領域進行監督檢查而不具有執法權。并且在日常執法工作中缺乏深入農村社會開展工作的渠道和組織基礎。工作人員分散、各管一攤，開展治安管理活動要分別聯系不同人員，鄉村治安治理權力分散，難以及時有效地處理違法行為。進而導致鄉村治理空間的職能缺位，農村群眾求助無門，問題得不到解決，便轉而向公安機關求助。同時由于前期公安機關不斷增加110服務功能，大力倡導和宣傳“有困難找警察”大包大攬的口號，向社會承諾提供的公共服務事項范圍過多、過廣，導致公安機關由于其他職能部門的“缺位”而承擔參與其職能范圍外的事務變得理所當然。使鄉村治理空間中的治安秩序維護職責全部落到了公安機關的肩上，在警察職能泛化與警力資源不足之間，民眾對公共服務訴求多元與警察公共服務能力單一之間存在矛盾沖突。

近年來，大力推動公安民(輔)警進“兩委”班子，在一定程度上增強了民警協調和整合各方力量的能力，有利于農村警務工作的開展。但在另一方面又由于民警具有黨支部副書記的身份，使得本不屬于警察職能范圍的事務，又需要民警介入開展，進一步加大了民警的職責范圍。其結果是農村民(輔)警工作范圍越來越寬，工作強度越來越大，但公眾對農村警務工作的滿意度反而下降的處境。

(二)農村事務繁雜，警察精力有限

雖然“一村(格)一警”警務模式結合農村地區的實際情況，下派機關專業警種包村，并在社區民警的協同下處理治安問題。但在日常警務工作中，民警為預防“民轉刑”事件發生的可能性，往往會提前介入處理。由于民事案件經常涉及到土地、林業、計生等領域，社區民警既需要負責開展社區警務工作，又需要與相關部門溝通以取得支持和配合。而包村民警一方面要從事機關的日常工作，另一方面又要負責其包村案件的處理。一旦未能妥善處理，就需要承擔相應的責任。這就造成在“一村(格)一警”的警務模式下，農村社會中民事、治安、刑事案件都需要由社區民警和包村民(輔)警負責處理的局面。同時，吸收農村精英開展農村社會治安防控工作的“治安戶長制”模式，也同樣造成了在實踐中治安戶長即是綜治協管員、又是警務助理員、還是信訪管理員等多員合一的情形，往往導致其精力不足，無暇處理。

(三)缺乏有效協同，農村警務工作張力突顯

首先，縣級職能部門派出機構與鄉鎮政府協同不足。鄉鎮公安派出所不屬于鄉鎮政府的組成部分。鄉鎮綜治辦有自己的網格員和綜治協管員，鄉鎮派出所有自己的駐村民(輔)警與警務助理，其余的鄉鎮所站也有自身的聯絡員，形成了“上面線千根，下面針千根”的局面。盡管“治安戶長制”的警務模式，通過整合治安防控領域的交叉職能，由專人負責協助，但由于缺乏成熟的治安防控協調機制，多個組織共同負責其指導和培訓就會轉變為“多頭領導”，村級組織要接受來自不同行政權力的指導，易造成治安戶長無所適從。其次，“一村(格)一警”警務模式規定包村民警每周固定半天時間到分包的行政村協助社區民警開展工作，并將其收集到的信息報送社區民警統一上報派出所處置，超出派出所處置范圍事項再由縣(市)公安局統一研判交相關警種處理。[9]可以看出包村民警屬于機關結合地區突出問題下派的專業警種，但對包村職能范圍內的事務并不能進行直接處置，而需由社區民警上報，再由縣(市)局交辦處理。阻礙了社區民警和包村民警的執行配合。同時包村民警入“兩委”但部分事務仍需要按照上報后分配交辦的方式處置，大大降低了機關民警入村的作用。再次，加強巡邏防控和接處警一體的“全民見警”模式中，專門的巡邏中隊在開展農村地區的常態化巡邏過程中，也同樣涉及巡邏中隊與各鄉鎮綜治辦、鄉鎮派出所的協同配合問題，有可能會導致在相同職能范圍內的重復辦公或者接處警過程中的互相推諉等情形，不利于農村警務工作的開展。

三、“警察下鄉”模式的構建路徑

(一)爭取黨政支持，嵌入農村治安防控聯動機制

要在權力薄弱地帶有效開展執法工作，治理空間的區域化機制必不可少。[9]公安機關作為維護社會治安秩序的主力軍，在治安治理領域發揮著重要的作用。但在面對需要開展綜合性治理的鄉村治安事務時，僅憑其一家唱“獨角戲”并不能有效地開展工作。必須構建以鄉鎮為中心的農村治安防控聯動機制，有效地整合鄉村社會的治安治理的權力和資源，才能達到預期的效果，而公安機關并不具有協調各方力量的地位和能力。只有加強黨的全面領導，充分發揮黨的基層組織在基層社會治理中的統籌協調作用，將基層各組織、各事務統籌在黨的全面領導之下，才能解決復雜化問題帶來的組織協調問題。[10]

公安機關要始終堅持黨對公安工作的絕對領導，確保一切公安工作都在黨的領導下開展?！熬煜锣l”作為一項系統性的工程，是“服務型”政府的具體實踐，也是發展“新時代”楓橋經驗的必然要求。推動“警察下鄉”應積極爭取當地黨委和政府的支持，以黨委、政府或綜治辦名義出臺相應的工作意見，主動將“警察下鄉”工作納入到鄉村經濟社會發展和平安農村建設的總體規劃中。加強頂層設計，建立“警察下鄉”的工作領導小組，將縣級相關職能部門和鄉鎮負責人納入到領導小組當中，理順“條塊”關系。并以各鄉鎮為單位，根據各鄉鎮的地域面積、人口特點、治安狀況等情況進行分析研判，科學布局，將警務力量適時地嵌入已有的鄉村治安防控機制，與農村網格化管理和治保組織融合發展；進一步落實鄉鎮派出所負責人加入鄉鎮領導班子，其余民(輔)警加入“兩委”班子工作安排，使“警察下鄉”取得必要的組織支持和制度保障，形成“黨委政府領導、政法綜治協調、公安機關為主、相關部門參與”的農村治安防控聯動機制。通過整合分散的治安治理權力，加強基層治安權力強度和財政保障，共同對農村社會治安問題開展綜合治理。

(二)構建系統制度，完善農村警務工作機制

通過構建“警察下鄉”系統制度，完善農村警務工作機制，提高農村警務工作的效率效能。

1.完善警務協同聯動機制。關于鄉鎮政府與鄉鎮派出所的協同問題。應積極爭取黨政支持和政法綜治部門的支持，以鄉鎮為區域建立黨委領導、綜治部門負責組織和協調的聯動機制或者通過推動鄉鎮派出所負責人加入鄉鎮領導班子的方式來進行協同配合。使得鄉鎮派出所能夠獲得基層政權的支持，結合鄉鎮的實際情況有效地完成上級下達的工作任務。同時，對于鄉鎮派出所與專職巡邏隊伍之間，社區民警與包村民(輔)警、警務助理之間的協同問題，應進一步完善兩者之間的合作機制。進一步明確雙方的職責權限，如進一步細化專職巡邏隊處警的范圍，超出的應交由當地派出所進行處理，做好工作上的銜接；通過構建統一信息化的網絡平臺，打破信息壁壘，做到數據共通，及時收集和反饋基礎信息，分析社情民意，做到優勢互補，資源共享，共同研究解決農村社會治安的突出問題。

2.完善考評激勵機制。將以單一的破案率為考評標準轉變為以見警率、滿意度、發生率等為考評標準的考評體制。將單一的公安機關內部考評轉換為以公安機關考評為主，鄉鎮黨委政府、鄉鎮綜治部門、農村群眾考評意見作為參考的多方考評體制。以目標管理，細化考評標準，按照考評項目實行打分制的考評方式，對農村警務隊伍進行定期考評。對考評優秀的社區民警、包村民(輔)警，在同等條件下，優先提拔使用或作為晉升提拔的必要條件。對考核不合格的人員，采取如重新培訓，誡勉談話、取消晉升資格等方式。對考評優秀的警務助理給與必要的物質和精神相結合的獎賞或者結合地區實際情況錄用為文職、輔警和公安評審員，對于不服從安排的，工作較差的人員，應予以辭退。通過完善考評激勵機制，強化對農村警務隊伍的激勵作用。

3.完善警務保障機制。進一步完善警務保障機制，爭取當地黨委和政府的支持，加大對農村警務的投入力度，強化警力保障，招錄必要的警務人員，確保開展農村警務工作的人員數符合要求，做到重點地區的警力全覆蓋。強化農村警務基建保障，與相關部門一同研討社區警務室和警務工作站的建設，有條件的地區可以通過進一步加大對信息化技術的應用，布建農村地區的“天眼”系統，利用公安大數據、人工智能等技術建設24小時無人農村警務室等方式，用科技將“汗水警務”轉為“科技警務”，提高農村警務效能效率。強化經費保障，對從事農村警務工作的人員給與適當的補貼和照顧，解決民警的后顧之憂。

(三)優化人員招錄配置，強化農村警務隊伍建設

在國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，推動農村警務模式現代化，優秀的人才在其中發揮著關鍵作用。農村警務工作是一項綜合性較強的工作，包括鄉鎮派出所開展的基礎警務工作，也包含社區民警從事的社區警務工作。

1.社區民警作為開展農村社區警務的主體，需要立足于農村，深入農村基層，與農村群眾、流動人口、企事業單位等多方面進行聯系；需要采集基礎性信息，做到底數清，情況明；需要動員和組織群眾，增強民眾參與治安維護工作的意識；需要實現警民合作，發揮群防群治的力量。這一系列的工作如由鄉鎮派出所民警兼任的社區民警開展往往會由于其自身事務繁忙，缺乏充足的時間和精力下鄉進村開展社區警務工作，而造成社區警務有名無實。因此，要從鄉鎮派出所或者機關中選配組織動員群眾能力強的民警擔任社區民警，專職化開展社區警務工作。

2.選派符合治安狀況的駐村民(輔)警。警力下沉，警務延伸至行政村一級的關鍵在于推動落實民(輔)警駐村。選派民(輔)警駐村應結合當地的警力，事先分析研判各行政村的具體情況。例如對基層組織較弱的行政村應選派具有執法權的民警；對治安狀況較好的，幾無案件發生的行政村可以與綜治辦溝通由綜治協管員兼任駐村輔警；對宗族觀念嚴重，派系林立的行政村可以選派不具有本地區戶籍的民警駐村。將有限的警力派駐到相應的位置，避免過度追求警力全覆蓋而增加行政成本和運行負荷。

3.吸納熟悉本地區的警務助理。將村干部、鄉村治理精英吸納成為警務助理，既能緩解“警察下鄉”過程中警力不足的困境，又能借助村級組織的組織資源優勢和鄉村治理精英的示范作用。貫通警察深入農村社會開展工作的渠道和組織基礎，進一步將警務觸角延伸至村莊內部，減少警察下鄉開展工作的阻力。

4.動員和組織治安積極分子。農村群眾是農村社會生活的直接參與者，是公安機關開展農村警務工作最廣泛和最直接的信息來源。公安機關應堅持和發展黨的群眾路線，將各行各業的治安積極分子組織起來，引導群眾參與治安防控活動，壯大群防群治力量，將有限警力用于激活無窮的民力，開創專群結合、群防群治的農村治安安全防控新局面。